農(nóng)業(yè)多功能性視角下的生態(tài)補償研究

吳春蕾，劉利平，吳天樂

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟技術(shù)學(xué)院，安徽 合肥 230036；2.安徽省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣總站，安徽 合肥 230011)

農(nóng)業(yè)多功能性視角下的生態(tài)補償研究

吳春蕾1，劉利平2，吳天樂1

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟技術(shù)學(xué)院，安徽 合肥 230036；2.安徽省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣總站，安徽 合肥 230011)

農(nóng)業(yè)多功能性越來越受到重視，特別是農(nóng)業(yè)所具有的生態(tài)服務(wù)功能，基于農(nóng)業(yè)多功能性視角下的生態(tài)補償方式就成為社會各界共同關(guān)注的焦點.從農(nóng)業(yè)多功能性視角進行生態(tài)補償模式分析,在耕地生態(tài)補償中,主要是以政府政策為主；而對于森林生態(tài)補償來說，最為常見的還是公共支付模式;在跨界流域生態(tài)補償中,主要以水質(zhì)水量為標(biāo)準(zhǔn)進行補償.針對現(xiàn)階段存在的問題，從生態(tài)補償責(zé)任、推廣生態(tài)補償示范項目、生態(tài)補償?shù)闹贫然l(fā)展、生態(tài)補償機制科研等四個方面提出了建議，以期更好地推進生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展.

農(nóng)業(yè)多功能性；生態(tài)補償；服務(wù)；措施

長久以來，人們針對農(nóng)業(yè)認(rèn)知基本上都局限在經(jīng)濟方面，即便是針對經(jīng)濟方面的認(rèn)知也僅僅是局限于提供原料、農(nóng)產(chǎn)品等經(jīng)濟功能方面.近年來，人類在尋求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟功能最大化的進程中，越來越多的生態(tài)問題逐步暴露，農(nóng)村食品安全問題、自然資源過度利用以及生態(tài)環(huán)境破壞等方面的問題已經(jīng)成為社會各界共同關(guān)注的焦點，越來越多的專家學(xué)者開始重新審視農(nóng)業(yè)的具體作用與地位，農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟功能逐漸引起各個國家的重視[1].在全球經(jīng)濟一體化的趨勢下，發(fā)展中國家得以快速發(fā)展，與之相對的，生態(tài)環(huán)境污染情況也在不斷加劇，如何在經(jīng)濟建設(shè)的同時，不危害生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)就成為學(xué)術(shù)界、商界以及政府急需解決的課題，生態(tài)補償理念就成為各個國家高度重視的重要內(nèi)容.

1 相關(guān)理念概述

1.1 農(nóng)業(yè)多功能性概述

所謂農(nóng)業(yè)多功能性，指的是農(nóng)業(yè)本身除了提供纖維、食品等基礎(chǔ)商品的功能，還具備文化、生態(tài)、社會以及經(jīng)濟等各個方面的非商品產(chǎn)出功能，比如環(huán)境保護、生物多樣性、農(nóng)村景觀、農(nóng)村文化傳承、農(nóng)業(yè)休閑與旅游、農(nóng)村就業(yè)與保障、糧食安全、食品安全與動物福利等.

1.2 生態(tài)補償概述

總體來說，生態(tài)補償是對生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)給予的一種經(jīng)濟補償.它的存在有兩個前提條件：首先，它是建立在生態(tài)系統(tǒng)自身的功能基礎(chǔ)之上的，由于生態(tài)系統(tǒng)自身所具備的功能能夠為相關(guān)的經(jīng)濟主體提供某種服務(wù)，才有了為其服務(wù)價值補償?shù)目赡苄?；其次，生態(tài)補償是建立在人類的經(jīng)濟活動及其經(jīng)濟關(guān)系基礎(chǔ)之上的，只有相關(guān)的經(jīng)濟主體存在，這種補償才有了建立的必要和可能性，沒有求償?shù)闹黧w，便沒有補償?shù)谋匾訹2].根據(jù)以上對生態(tài)補償概念的界定，耕地生態(tài)補償是對建立在耕地基礎(chǔ)上的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)所提供的各種服務(wù)給予的一種經(jīng)濟補償，它建立的基礎(chǔ)是農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)價值.

依照生態(tài)補償在內(nèi)容范疇方面的差異性，主要包含廣義層面與狹義層面的補償概念.廣義層面的生態(tài)補償主要是針對環(huán)境污染及生態(tài)功能方面的補償內(nèi)容；狹義層面的生態(tài)補償，主要指的是專門針對生態(tài)價值或者生態(tài)功能所進行的補償，涵蓋針對生態(tài)環(huán)境、生態(tài)功能保護工作做出努力的個人、集體.從補償對象的差異性來看，生態(tài)補償主要包含直接補償與間接補償.其一直接補償，主要是針對自然環(huán)境進行補償，即針對已經(jīng)損壞的生態(tài)環(huán)境實施重建保護，針對正在面臨破壞的自然環(huán)境實施保護；其二是對人進行的補償，針對與生態(tài)環(huán)境保護有關(guān)的主體實施補償，其主要是采用制度約束，來促使人們的行為變化.

2 農(nóng)業(yè)多功能性視角下的生態(tài)補償模式分析

2.1 農(nóng)業(yè)多功能性視角下的森林生態(tài)補償模式

從發(fā)達(dá)國家森林生態(tài)系統(tǒng)管理內(nèi)容來看，其主要包含國際組織項目參與模式、公共支付模式以及市場支付模式這三種.實踐過程中，公共支付模式是使用最為廣泛的一種模式.究其原因，主要在于森林本身所具有的生態(tài)價值并不適合市場[3].因此，森林生態(tài)效益經(jīng)營者本身與商品生產(chǎn)者十分類似，利用市場無法獲得理想的報酬以后，最終必然需要國家政策的扶持，即給予“政府干預(yù)”.所謂“政府干預(yù)”，主要指的是政府通過行政命令的方式，組織計劃性征收，與之相對的法學(xué)理論淵源則包含下面亮點：首先，政府干預(yù)并不是對經(jīng)營者森林產(chǎn)權(quán)及各類效益價值損害給予對應(yīng)的賠償，而是通過政府本身所具有的行政權(quán)力，對個人或法人在森林資產(chǎn)收益權(quán)設(shè)置方面進行制約，以此來實現(xiàn)補償目標(biāo)；其次，雖然集體與政府作為森林資源所有權(quán)的主要群體，然而政府則不能獨占采伐經(jīng)營權(quán)或者直接購買，使得政府針對森林所進行的生態(tài)補償只可以采用限制性征收采伐經(jīng)營的行政法律途徑[4].

2.2 農(nóng)業(yè)多功能性視角下的耕地生態(tài)補償模式

歐美眾多國家基于多年的農(nóng)田生態(tài)補償實踐，具有極為豐富的耕地生態(tài)補償經(jīng)驗.比如，美國主要采用農(nóng)地生態(tài)付費模式，通過制定資源支付項目，鼓勵休耕、訂立合同以及控制耕地占用流轉(zhuǎn)等政策，綜合利用行政手段、經(jīng)濟手段以及法律手段針對耕地進行生態(tài)補償.英國主要采用ESA項目，基于英國最低耕作水平標(biāo)準(zhǔn)，把耕地生態(tài)補償額度與耕地質(zhì)量進行聯(lián)系，通過行政手段與經(jīng)濟手段針對耕地進行生態(tài)補償[5].

我國在耕地生態(tài)補償方面發(fā)展相對較晚，人多地少的現(xiàn)實局面直接決定我國必然需要保護耕地.隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展、工業(yè)化進程的加速以及城市化的深入，耕地資源的質(zhì)量與數(shù)量表現(xiàn)為逐年下降的勢頭，已經(jīng)嚴(yán)重威脅我國糧食安全與生態(tài)環(huán)境方面的發(fā)展.基于歐美國家生態(tài)補償經(jīng)驗?zāi)軌蚩闯?，針對耕地的生態(tài)補償模式必然要考慮農(nóng)業(yè)多功能性當(dāng)中的經(jīng)濟作用.針對耕地進行生態(tài)補償最為重要的目標(biāo)在于有效保障農(nóng)產(chǎn)品方面的提供.在有效保障農(nóng)產(chǎn)品提供的基礎(chǔ)上，進一步考慮生態(tài)服務(wù)功能方面，實現(xiàn)維護生物多樣性、清潔空氣、有機廢物處理、水資源保護以及防洪等多樣性功能.最后再考慮農(nóng)業(yè)多功能性中的其他功能，由于具體情況存在差異性，所以在耕地生態(tài)補償?shù)膶嵺`過程中，側(cè)重點也存在差異性.

2.3 農(nóng)業(yè)多功能性視角下的流域生態(tài)補償模式

國外眾多國家都較為重視流域生態(tài)補償，認(rèn)為其能夠解決生態(tài)環(huán)境方面的問題.當(dāng)中還有許多通過流域生態(tài)補償有效保護流域生態(tài)系統(tǒng)的例子，比如哥斯達(dá)黎加流域采取的PES項目模式，德國易北河流域采用的橫向補償，美國紐約稅務(wù)局通過協(xié)商制定的流域補償標(biāo)準(zhǔn)與保護責(zé)任[6].

國內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)拇胧┮呀?jīng)較為成熟，大多數(shù)流域生態(tài)補償都通過跨徑開展，比如跨區(qū)域、跨省等.現(xiàn)階段，我國跨界水源地生態(tài)補償方案主要包含基于水質(zhì)目標(biāo)考核、統(tǒng)籌考慮水質(zhì)水量以及專門面向水源地生態(tài)環(huán)境保護這三種.縱觀上述三種流域生態(tài)補償方案，其本質(zhì)上都在于研究怎么通過經(jīng)濟激勵體系來達(dá)成流域科學(xué)、合理利用，但其在具體的補償當(dāng)中還存在不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：有關(guān)流域生態(tài)補償法律法規(guī)建設(shè)存在滯后性；全國各個地區(qū)的流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)本身缺乏科學(xué)合理的計算措施，并且沒有在流域上下游行政區(qū)進行深入的協(xié)商，往往是通過政府機構(gòu)直接制定，本身在自由裁量方面具有較大的空間；補償模式單一；補償標(biāo)準(zhǔn)無法讓人信服.

對比上述不同的流域生態(tài)補償方案，基本上都是以農(nóng)業(yè)多功能性當(dāng)中的生態(tài)功能為主.針對現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，水量逐年遞減，水質(zhì)污染大，如何有效保護水源、水質(zhì)，做好防洪、保持水土等方面就成為流域生態(tài)補償中必須要重視的課題.所以，無論是針對補償標(biāo)準(zhǔn)或者補償目標(biāo)方面，都應(yīng)當(dāng)以為保護并恢復(fù)流域生態(tài)服務(wù)功能作為基礎(chǔ).

3 農(nóng)業(yè)多功能性視角下生態(tài)補償存在的問題

3.1 政府責(zé)任不明確

外部性是農(nóng)業(yè)生態(tài)功能最為顯著的特征之一，每個人均屬于環(huán)境行為的受益者.倘若僅僅是采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利用生態(tài)系統(tǒng)來進行相應(yīng)的服務(wù)，則會導(dǎo)致資源無故浪費，這就需要政府部門代表廣大人民群眾針對農(nóng)戶給予相應(yīng)的補償.雖然我國政府當(dāng)前已經(jīng)制定眾多有關(guān)生態(tài)補償?shù)恼邇?nèi)容，然而從整體層面來看，當(dāng)前政府還沒有構(gòu)建農(nóng)業(yè)多功能生態(tài)補償體系，政府在當(dāng)中所具有的責(zé)任仍然不夠明確，導(dǎo)致相關(guān)工作落實不夠理想.

3.2 補償標(biāo)準(zhǔn)不合理

補償標(biāo)準(zhǔn)不合理是我國農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償長久以來存在的問題，社會中層出不窮的補償不足、補償款難以對線情況，導(dǎo)致人民群眾與地方政府為生態(tài)多功能性保護方面做出的工作無法得到應(yīng)有的保障，必然會影響人民群眾參與生態(tài)保護的積極性.

3.3 缺乏制度監(jiān)督

當(dāng)前，針對農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償，我國還缺乏統(tǒng)一、有效的管理監(jiān)督機制，因為涉及的地方政府與部門相對較為繁雜，導(dǎo)致監(jiān)管成本過高，監(jiān)管效率低下.因為缺乏相應(yīng)制度規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)多功能生態(tài)補償難以實現(xiàn)“有章可循”、“有法可依”的目標(biāo).

3.4 缺乏技術(shù)支持

生態(tài)價值本身是不能采用貨幣形式來實施衡量的，當(dāng)前針對環(huán)境產(chǎn)生影響的貨幣化、量化技術(shù)仍舊不夠完善，再加上有關(guān)科研工作方面的支持不足，使得農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償對象、標(biāo)準(zhǔn)方面的制定均缺乏科學(xué)性與技術(shù)性，難以滿足相關(guān)需求.

4 農(nóng)業(yè)多功能性視角下生態(tài)補償?shù)恼呓ㄗh

4.1 明確政府責(zé)任

正如上文所述，由于農(nóng)業(yè)自身的生態(tài)服務(wù)功能一般無法利用市場來進行實施，因此其還必須利用政府經(jīng)濟與財政方面的舉措來實施控制.農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實質(zhì)上隸屬政府采用的主動干預(yù)手段，因此政府干預(yù)手段在整個農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償方面具有至關(guān)重要的作用.對補償主體而言，政府部門必須制定對應(yīng)的財政政策，以此來保障生態(tài)補償費用來源，同時還需要構(gòu)建農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償體系.對具體補償方案來說，政府能夠采用優(yōu)化環(huán)境獎勵、綜合利用環(huán)境獎勵、優(yōu)惠政策、專項基金以及財政轉(zhuǎn)移支付等眾多模式.除了財政轉(zhuǎn)移支付以外，設(shè)置農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償專項基金是政府主要的補償方式.對于基金的設(shè)置與運營方面，政府應(yīng)當(dāng)避免局限于全額撥付的傳統(tǒng)模式，同時還應(yīng)當(dāng)主動研究政府與社會公眾統(tǒng)一設(shè)立相應(yīng)基金模式，保障政府干預(yù)可以進一步發(fā)揮杠桿效果.比如政府可以采用共建基金、種子基金等模式來進行設(shè)置[7].除此之外，明確政府實施主體的責(zé)任以后，必須要制定可行的實施手段，同時應(yīng)當(dāng)設(shè)計針對性的補償流暢與補償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償?shù)靡月鋵?

4.2 大力推廣生態(tài)補償示范項目

基于項目依托，主動建設(shè)農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償示范工程，使得農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償體系得以實踐開展.具體來說，可以與農(nóng)民簽訂對應(yīng)的協(xié)議，使得農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償?shù)姆懂牳鼮榫唧w，然后通過設(shè)計農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償?shù)臋?quán)利義務(wù)與實際要求，進一步保障生態(tài)補償體系得以有序開展.與此同時，針對示范項目的效益進行評價，能夠不斷總結(jié)經(jīng)驗，進行有效的優(yōu)化，為我國開展農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償提供相應(yīng)的經(jīng)驗參考.從項目類型來看，農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償示范工程主要包含兩種，即專項補償與綜合項目補償.專項補償主要包含針對農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，針對農(nóng)藥、化肥的減施和不施項目進行補償，比如針對節(jié)水農(nóng)業(yè)的補償、畜禽糞便的堆肥利用以及秸稈綜合利用的補償?shù)确矫鎇8].

4.3 促進生態(tài)補償?shù)闹贫然l(fā)展

縱觀全球農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償情況，日本、歐盟以及美國等國家主要是基于法律法規(guī)與政策的制定來促進農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展.這里以日本為例，早在1994年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省便設(shè)計了環(huán)境保全型推進本部，同時頒布《環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)推進基本方案》.1999年日本政府頒布《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、《持續(xù)農(nóng)業(yè)法》、《家禽排泄物法》以及《肥料管理法(修訂)》逐漸形成一套系統(tǒng)、健全的法律法規(guī)機制[9].相較于上述國家來說，我國當(dāng)前在農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償方面的法律法規(guī)與政策存在嚴(yán)重的滯后性.當(dāng)前有關(guān)生態(tài)補償方面的法律法規(guī)，有關(guān)農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償仍舊局限在宣傳性、概念性的制度規(guī)定，有關(guān)細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)制度仍然較為缺乏.這就需要政府及時設(shè)計關(guān)于農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償體系的立法與政策，從可行性的角度來進行分析，現(xiàn)階段需要進一步明確農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償相關(guān)的實施細(xì)則、發(fā)展計劃，并且還需要基于我國實際情況明確規(guī)定農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償機制，通過多方面措施推動我國農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償事業(yè)朝著制度化的形勢發(fā)展.

4.4 加大生態(tài)補償機制科研力度

相較于其他類型的生態(tài)補償研究，我國當(dāng)前在農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償科研工作存在較大的滯后性.這就需要基于促進我國農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償發(fā)展的實際情況著手，加強農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償體系的科研力度，主要包含以下幾個方面的內(nèi)容：首先，加大農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償理論方面的研究力度，進一步明確農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償對應(yīng)的特征、性質(zhì)以及功能，為相關(guān)政策制定與立法工作提供相應(yīng)的理論參考；其次，加大農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償機制的研究力度，主要包含生態(tài)補償資金來源、農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、市場補償與政府補償協(xié)調(diào)、生態(tài)補償實施流程與措施以及生態(tài)補償以后的責(zé)任劃分與監(jiān)管等方面；最后，加大農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償基礎(chǔ)科學(xué)研究力度，比如建立健全農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償?shù)脑u估體系與評估方法，完善農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)環(huán)境的檢測機制等.

5 結(jié)語

上下五千年的歷史進程中，我國都是以農(nóng)業(yè)立國.將近四十年的改革開放，不但促使我國在各個方面實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，同時也使得我國農(nóng)業(yè)逐漸從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)朝著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，然而，各種不顧生態(tài)環(huán)境的粗放式發(fā)展，不僅不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，同時也不利于祖國的發(fā)展.從長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略來看，農(nóng)業(yè)多功能性發(fā)展是必然的趨勢，而要想保障農(nóng)業(yè)多功能性發(fā)展的順利實現(xiàn)，生態(tài)補償不可或缺.這就需要我們重視農(nóng)業(yè)多功能性生態(tài)補償，吸收借鑒發(fā)達(dá)國家在生態(tài)補償方面的經(jīng)驗，通過明確政府在生態(tài)補償責(zé)任、大力推廣生態(tài)補償示范項目、促進生態(tài)補償?shù)闹贫然l(fā)展以及加大生態(tài)補償機制科研力度，使得農(nóng)業(yè)多功能性與生態(tài)補償能夠相輔相成、和諧發(fā)展.

[1] 魯莎莎,劉彥隨,關(guān)興良.農(nóng)業(yè)地域功能的時空格局與演進特征——以106國道沿線典型樣帶區(qū)為例[J]. 中國土地科學(xué),2014,(3):67-75.

[2] 曹俊杰,高峰,孫智勇.農(nóng)業(yè)多功能性視域下發(fā)展生態(tài)和循環(huán)農(nóng)業(yè)問題研究——以黃河三角洲為例[J]. 生態(tài)經(jīng)濟,2014,(6):117-121.

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(責(zé)任編校：晴川)

On Ecological Compensation from the Perspective of Agricultural Versatility

WU Chunlei1， LIU Liping2， WU Tianle1

(1.College of Economic and Technology, Anhui Agricultural University, Hefei Anhui 230036, China；2. Agricultural Technology Extension Station of Anhui Province, Hefei Anhui 230011, China)

Multi-functionality of agriculture has become more important, especially the ecological service function, thus ecological compensation in the perspective of multi-functionality of agriculture is the focus by all social circles. The paper studies the ecological compensation model in the view of multi-functionality of agriculture: for the land ecological compensation, the government policy takes the priority place; for the forest ecological compensation, the common one is public payment mode; for the transboundary river basin ecological compensation, the compensation is based on the quality and quantity of water. Based on the existing problems, it offers suggestions on ecological compensation responsibility, popularizing projects of ecological compensation, the institutional development of ecological compensation and the research of ecological compensation mechanism to promote the development of ecological compensation.

multi-functionality of agriculture；ecological compensation；service；measure

2016-12-06

2015年安徽省省級質(zhì)量工程項目“案例研討式教學(xué)法在獨立學(xué)院土地資源管理專業(yè)課程教學(xué)中的探究與應(yīng)用”(批準(zhǔn)號：jyxm707).

吳春蕾(1985— )，女，安徽樅陽人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟技術(shù)學(xué)院講師，碩士.研究方向：農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境.

F062.2

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1008-4681(2017)02-0095-03