基層人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)防控問題探析

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隨著人民銀行防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的職責(zé)越來越重，對(duì)基層行提出了更高的要求，基層行在加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理中也不斷遇到新的情況與難點(diǎn)。為此，正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前基層行的財(cái)務(wù)形勢(shì)和面臨的問題，高度重視財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作，妥善處理發(fā)展與規(guī)范、保障與約束的關(guān)系，才能不斷提高財(cái)務(wù)管理水平，合理配置預(yù)算資金，更好地為人民銀行履職提供服務(wù)保障。

一、基層人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理現(xiàn)狀

近年來，基層行財(cái)務(wù)預(yù)算管理逐步步入制度化、規(guī)范化、精細(xì)化的軌道，特別是2015年底，人員經(jīng)費(fèi)與工資計(jì)劃不匹配的體制機(jī)制問題得到解決后，財(cái)務(wù)管理制度更加完善，各項(xiàng)管理事項(xiàng)基本做到有章可循、有據(jù)可依；支出審批程序嚴(yán)格，各項(xiàng)支出合法、合規(guī)；預(yù)算執(zhí)行落實(shí)基本到位；集中采購(gòu)管理逐步規(guī)范，資產(chǎn)管理步入正軌；項(xiàng)目資金嚴(yán)格按程序辦理。但由于基層行財(cái)務(wù)預(yù)算管理還處于不斷探索和逐步完善的階段，仍存在一些問題。

二、基層人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理中存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)

（一）對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理重要性認(rèn)識(shí)不足

基層行在思想觀念上對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠，重指標(biāo)、輕管理，重預(yù)算分配執(zhí)行，輕預(yù)算編制過程的問題一直存在，更有甚者認(rèn)為預(yù)算只是走過場(chǎng)、做樣子，預(yù)算管理僅僅是中心支行財(cái)務(wù)部門的事情，地市中支、縣支行及各職能部門參與預(yù)算管理的積極性差、參與度低，工作流于形式。財(cái)務(wù)部門難以從全局角度對(duì)全行信息進(jìn)行有效識(shí)別與區(qū)分，進(jìn)而造成基層行財(cái)務(wù)預(yù)算管理缺乏計(jì)劃性、前瞻性和嚴(yán)肅性，后續(xù)的財(cái)務(wù)活動(dòng)存在違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

一是預(yù)算編制無規(guī)章制度依托。人民銀行于2006年推行部門財(cái)務(wù)預(yù)算管理，但與之配套的制度、措施未更新建立。預(yù)算編制規(guī)程、辦法、支出參考標(biāo)準(zhǔn)等在制度層面上缺少充分依據(jù)，一定程度上形成了財(cái)務(wù)管理制度控制上的“盲區(qū)”，導(dǎo)致編制過程存在盲目性和隨意性。二是財(cái)務(wù)預(yù)算科目及賬戶設(shè)置與履職實(shí)際不匹配。由于財(cái)務(wù)制度多年未修改，現(xiàn)行科目及賬戶設(shè)置無法適應(yīng)履職需求，部分費(fèi)用沒有對(duì)應(yīng)列支賬戶或資金來源，如開展貨幣政策宣傳費(fèi)，各項(xiàng)調(diào)查、調(diào)研費(fèi)用。三是缺少科學(xué)的部門預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系。人民銀行在履職和開展業(yè)務(wù)過程中的支出標(biāo)準(zhǔn)、人員定額、設(shè)備消耗定額等基礎(chǔ)信息相對(duì)缺乏，基本支出定員定額較為粗放。除近兩年在人員經(jīng)費(fèi)、部分公用經(jīng)費(fèi)、個(gè)別項(xiàng)目支出方面初步運(yùn)用定額標(biāo)準(zhǔn)外，其他支出尚沒有客觀依據(jù)，降低了預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化程度，預(yù)算編制的可比性和可行性也大打折扣。四是預(yù)算編制專業(yè)人才相對(duì)缺乏?；鶎有蓄A(yù)算編制人員的編制水平、財(cái)務(wù)分析能力相對(duì)較弱，缺乏專業(yè)性，絕大多數(shù)財(cái)務(wù)人員的分析僅停留在簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)堆砌、數(shù)據(jù)比較。分析手段單一，分析內(nèi)容空泛，難以為上級(jí)行和領(lǐng)導(dǎo)財(cái)務(wù)決策提供有價(jià)值的參考依據(jù)。預(yù)算編制準(zhǔn)確性差、計(jì)劃性弱，影響資源的合理配備，致使預(yù)算編制內(nèi)容不夠合理和科學(xué)。

（三）預(yù)算執(zhí)行情況不理想

基層行預(yù)算執(zhí)行情況不理想表現(xiàn)在以下幾方面：一是費(fèi)用支出進(jìn)度不均衡。由于預(yù)算“編報(bào)早、批復(fù)晚”，且工資計(jì)劃年底調(diào)整，使基層行在費(fèi)用開支時(shí)往往前緊后松，容易導(dǎo)致費(fèi)用支出和采購(gòu)項(xiàng)目支出集中，不可避免出現(xiàn)操作不規(guī)范、年度突擊花錢的問題。二是預(yù)算指標(biāo)科目分配與基層行財(cái)務(wù)需求脫節(jié)。突出表現(xiàn)在行政事業(yè)支出中部分科目指標(biāo)額度與基層行實(shí)際需求不相符，導(dǎo)致基層行為了用足指標(biāo)，科目之間相互擠占，調(diào)賬，串科目列支費(fèi)用，甚至虛假列支等情況不同程度存在。三是預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)?；鶎有袑?duì)預(yù)算支出的管理和控制手段偏弱，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行缺乏有力的制約手段，導(dǎo)致部門預(yù)算執(zhí)行與編制脫節(jié)，失去了預(yù)算應(yīng)有的嚴(yán)肅性，存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）預(yù)算監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制缺失

基層行缺乏預(yù)算監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)預(yù)算編制過程、金額、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、資金使用方向等缺乏有效監(jiān)督，且很少進(jìn)行有效性評(píng)估，缺少適度的獎(jiǎng)懲措施。各行試點(diǎn)開展的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，由于總行尚未建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系，基層行自行設(shè)立的績(jī)效目標(biāo)不科學(xué)、評(píng)價(jià)指標(biāo)粗放，評(píng)價(jià)方法單一，不能準(zhǔn)確全面反映出基層行履職成績(jī)和效果。

同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分，沒有將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)務(wù)資源分配有效結(jié)合起來，難以做到與規(guī)范預(yù)算管理、提高資金使用效益有效銜接起來。

三、完善基層人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的建議

（一）增強(qiáng)預(yù)算意識(shí)，提高財(cái)務(wù)預(yù)算管理參與度

對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)和重視程度決定了預(yù)算管理的實(shí)施力度、實(shí)施效果，因此需進(jìn)一步提升基層行對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)和重視，加大政策宣傳，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)需求部門的培訓(xùn)，促使各部門認(rèn)識(shí)到，財(cái)務(wù)預(yù)算從編制、執(zhí)行到管理是全員行為、系統(tǒng)工程。只有建立起人民銀行系統(tǒng)自上而下統(tǒng)一高效的預(yù)算主體，各單位、部門相互配合，財(cái)務(wù)預(yù)算管理才能真正發(fā)揮作用。

（二） 加強(qiáng)制度建設(shè)，完善預(yù)算編制程序和方法

一是加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算制度建設(shè)，使預(yù)算編制做到有據(jù)可依。制定適合人民銀行履職特性的預(yù)算管理制度，確定預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、編制主體和編制原則及方法，減少預(yù)算編制及執(zhí)行中的隨意性和盲目性，切實(shí)提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。修訂完善《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》及相關(guān)制度規(guī)章，進(jìn)一步明確各部門在預(yù)算編制、執(zhí)行中的權(quán)利和義務(wù)，使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作有法可依、有章可循，確?；鶎有胸?cái)務(wù)工作規(guī)范化、制度化。二是進(jìn)一步完善相關(guān)會(huì)計(jì)科目和賬戶的核算內(nèi)容，建立一套完整、可操作性強(qiáng)的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)科目。按實(shí)際需要細(xì)化、歸并各科目列支內(nèi)容，增加部分會(huì)計(jì)核算科目，如增設(shè)專項(xiàng)宣傳經(jīng)費(fèi)、調(diào)查調(diào)研經(jīng)費(fèi)等。三是完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，提高預(yù)算編制質(zhì)量。認(rèn)真研究費(fèi)用支出中的普遍性需求與特殊性需求的差異及比例，充分考慮行業(yè)職能、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、業(yè)務(wù)量、地區(qū)差異、物價(jià)變動(dòng)和其他政策因素，以“分級(jí)別、分地區(qū)、分職能”為前提，建立符合自身行業(yè)特點(diǎn)的支出定額標(biāo)準(zhǔn)。四是夯實(shí)基礎(chǔ)，不斷強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)。基層行領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變觀念，在人員配備、資源整合方面向財(cái)務(wù)部門傾斜，建立財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)晉升激勵(lì)機(jī)制保證人員的穩(wěn)定性。充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員儲(chǔ)備庫(kù)功能，建立財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)施多層次、多領(lǐng)域培訓(xùn)，注重培養(yǎng)預(yù)算編制專業(yè)性人才，提高財(cái)務(wù)分析能力和預(yù)算編制水平，帶動(dòng)人民銀行預(yù)算管理水平的整體提升。

（三）強(qiáng)化預(yù)算管理執(zhí)行監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行效力

針對(duì)基層行預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，首先可借鑒國(guó)外人民銀行成功經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)提前人民銀行系統(tǒng)預(yù)算編制的時(shí)間，加快預(yù)算批復(fù)指標(biāo)的下達(dá)，提高預(yù)算年初到位率，切實(shí)解決預(yù)算執(zhí)行先緊后松、集中列支的現(xiàn)象。同時(shí)，建議提請(qǐng)財(cái)政部按編報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目批復(fù)預(yù)算，上級(jí)行也按基層行編報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行批復(fù)，改進(jìn)分配體系，逐步解決預(yù)算分配與需求脫節(jié)的問題。其次要建立財(cái)務(wù)預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全過程的監(jiān)控，規(guī)范預(yù)算支出，履行對(duì)預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的檢查權(quán)和考核權(quán)，“以檢查促管理”，強(qiáng)化內(nèi)審、監(jiān)察等部門的監(jiān)督力度。對(duì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋糾正。最后要積極推進(jìn)基層行預(yù)算公開工作。不斷加大預(yù)算公開力度，提高預(yù)算透明度，提升預(yù)算的外部監(jiān)督與約束。

（四）建立科學(xué)的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系

建立科學(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系能夠?qū)︻A(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問效，較好地調(diào)動(dòng)各單位、部門工作的主動(dòng)性和積極性，降低成本，進(jìn)而達(dá)到資源的優(yōu)化配置和合理利用。人民銀行可借鑒國(guó)外央行績(jī)效管理方法，制定財(cái)務(wù)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一是建立財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度框架，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)結(jié)果，完善績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制。在進(jìn)一步量化、細(xì)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目和賬戶核算內(nèi)容、列支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)上，建立對(duì)預(yù)算執(zhí)行可操作性的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，如財(cái)務(wù)費(fèi)用合理性指標(biāo)、使用效率指標(biāo)、運(yùn)行費(fèi)用節(jié)約指標(biāo)等，切實(shí)強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的綜合考核和評(píng)價(jià)。二是對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跟蹤問效與綜合評(píng)價(jià)。對(duì)項(xiàng)目支出占比較大的科目如貨幣發(fā)行費(fèi)、安防費(fèi)、電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目使用效果實(shí)施跟蹤問效，以保障項(xiàng)目資金的合規(guī)使用和預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是建立和完善定性與定量相結(jié)合的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，全方位評(píng)價(jià)預(yù)算管理的綜合效益。四是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理結(jié)果與費(fèi)用指標(biāo)核批及年度考核評(píng)比的掛鉤。

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