德國巴登符騰堡州氣候保護法及其對我國的啟示

田丹宇?オオ?

摘要：德國巴登符騰堡州2013年出臺的《巴登符騰堡州氣候保護法》確立了該州的氣候保護管理體制，建立了報告評估制度并出臺了配套政策。德國作為大陸法系國家的典型代表，在聯(lián)邦層面尚未開展應(yīng)對氣候變化專門立法的情況下，其州級層面的應(yīng)對氣候變化立法經(jīng)驗和立法過程值得我國在構(gòu)建應(yīng)對氣候變化法律體系中學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞：德國巴登符騰堡州應(yīng)對氣候變化立法

目前在德國聯(lián)邦層面尚未開展應(yīng)對氣候變化專門立法的情況下，已經(jīng)有巴登符騰堡州（以下簡稱“巴州”）在內(nèi)的4個州開展了應(yīng)對氣候變化專門立法。巴州位于德國西南部的工業(yè)發(fā)達地區(qū)，正在受到氣候變化的嚴重威脅，于2013年7月頒布了《巴登符騰堡州氣候保護法》。

一、德國巴州氣候保護法的立法背景

德國是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦和16個州均有立法權(quán)，擁有比較成熟的立法規(guī)范。德國的法律淵源分四類：一是直接適用更高層級的立法。如歐盟層級的法律已經(jīng)規(guī)定好的，不需要轉(zhuǎn)為國內(nèi)法的，可以在德國直接適用。二是涉及國家主權(quán)的立法，如外交、國防、核安全、國家交通戰(zhàn)略等領(lǐng)域的法律，立法權(quán)在德國聯(lián)邦；三是涉及各地區(qū)具體發(fā)展的立法，全部由州級立法機構(gòu)負責(zé)，如建筑領(lǐng)域百分百都是州一級負責(zé)立法。四是聯(lián)邦和州都有立法權(quán)的，凡是憲法有規(guī)定，而聯(lián)邦層面沒有立法的主題，各州都可以開展立法。具體到環(huán)境領(lǐng)域，雖然很大比例是聯(lián)邦層級的立法，但由于環(huán)境保護涉及范圍很廣，具體情況復(fù)雜，很多州也都有立法權(quán)。尤其是近幾年通過憲法改革，16個州獲得了更多的立法權(quán)，在聯(lián)邦層面開展立法的過程中會充分尊重各州的意見，立法往往是各利益相關(guān)方相互平衡、妥協(xié)的結(jié)果。

由于德國在碳排放總量上已經(jīng)達到峰值，排放曲線呈下降趨勢，因此比照自然情況下的減排量和減排目標之間的缺口，就是需要通過實施氣候政策法規(guī)所要達到的目標，也就是說需要通過出臺政策法規(guī)促使減排曲線下降更快。例如，據(jù)測算德國在不采取任何政策措施的情況下到2050年會減排60%，若按照80%減排目標來算則缺口是20%。在德國本屆大聯(lián)合政府組閣前，兩個政黨已經(jīng)對2020、2030、2040年的減排目標形成共識，其氣候政策的核心目標是到2020年比1990年減排40%，到2030年減排55%，到2040年減排70%，到2050年減排80%—95%（根據(jù)《巴黎協(xié)定》的要求則要達到100%）。這些剛性目標是嚴格按照國際法義務(wù)上分解下來的。

德國政府實施了促進減排的政策組合拳，主要包括能源政策、財稅政策和利用市場機制。德國能源政策的核心是“能源轉(zhuǎn)型”。2010年的《聯(lián)邦能源整體方案》包含三個支柱：一是促進現(xiàn)有能源轉(zhuǎn)型，2011年后提出“棄核”；二是發(fā)展新的和可再生的能源；三是提高能效。同時，德國聯(lián)邦還通過《聯(lián)邦預(yù)算法》、《復(fù)興銀行促進法》，在稅法體系中征收能源稅，對減排企業(yè)在融資上給予激勵，在信息等方面提供幫助。到目前為止，德國在實現(xiàn)了27%的減排目標同時，經(jīng)濟增長了39%，證明經(jīng)濟增長與減排脫鉤了，減排與經(jīng)濟具有負相關(guān)性，同時也印證了德國整個氣候政策的有效性。

二、德國巴州氣候保護立法的特色亮點

德國各州由州議會負責(zé)立法，州政府負責(zé)執(zhí)法，州法院負責(zé)司法，目前已有4個州頒布了州層面的應(yīng)對氣候變化法，包括位于西南部地區(qū)，以重工業(yè)為主的巴州。

（一）巴州氣候保護的立法過程

巴州在氣候立法之前有一個科學(xué)論證的過程，證明在一定時間內(nèi)巴州氣候變化可能面臨的問題。同時考慮到德國的減排目標和巴州自身的資源潛力，分析得出巴州的減排可行路徑一是降低一次能源的消耗，二是發(fā)展可再生能源。在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，巴州提出了自身的減排目標是“到2020年在1990年的基礎(chǔ)上減排25%，到2050年前減排90%”。與德國聯(lián)邦的減排目標不一樣的是，巴州所有部門到2040年應(yīng)達到碳中性。

基于科學(xué)論證，巴州議會于2013年7月17日以絕對多數(shù)通過了《巴登符騰堡州氣候保護法》（Climate Protection Law），核心目標是“將二氧化碳排放大大降低，到2050年將二氧化碳排放降低到1990年排放水平的90%以上”。通過立法主要解決了4個方面的問題：一是制定關(guān)于氣候保護的框架性制度；二是將具體的減排任務(wù)進行分解；三是對州以下的基層組織的氣候保護工作進行指導(dǎo)，分為“聯(lián)邦—州—基層組織”三個層級進行管理；四是規(guī)定了氣候保護中的公眾參與，鼓勵公眾和大社團等積極參與應(yīng)對氣候變化。

巴州在立法過程中非常注重公眾參與，在立法過程中將法律所涉各部分分解，包括能源、建筑、交通等，在征求意見時綜合各利益相關(guān)的名單，綜合考慮其利益相關(guān)的程度。巴州有120個協(xié)會和社會團體、100個公民代表參與了立法過程。州議會在進行立法中舉行了聽證，一是了解各地區(qū)的具體情況，二是消解可能產(chǎn)生的社會阻力。

（二）《巴州氣候保護法》的主要特點

巴州立法除了關(guān)注落實減排目標的具體措施外，還包括了適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容。其中關(guān)于適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容主要集中在第4條，是根據(jù)適應(yīng)氣候變化目標分解做出的具體規(guī)定。適應(yīng)氣候變化的數(shù)據(jù)多且復(fù)雜，巴州在開展氣候立法前對氣候損害、日照時間、洪水、降雨量的變化都進行了充分地論證，立法根據(jù)這些數(shù)據(jù)提出了適應(yīng)氣候變化的相關(guān)措施。在每3年的政府氣候保護工作報告中也盡可能地提到關(guān)于適應(yīng)氣候變化的指標落實情況。

關(guān)于法律責(zé)任，《巴州氣候保護法》屬于行政法，法律中規(guī)定的主體和客體都是公權(quán)力主體，如果哪個大區(qū)未完成目標，可以進行行政問責(zé)，沒有刑事責(zé)任?！栋椭輾夂虮Ｗo法》是框架法，對其他煤炭、能源相關(guān)領(lǐng)域的法律具有原則性地指導(dǎo)作用，關(guān)于法律懲罰措施就放在具體的法里面，在執(zhí)法時是根據(jù)具體的法律去進行追責(zé)的，在《巴州氣候保護法》中沒有執(zhí)法的依據(jù)。

（三）巴州氣候保護法的配套政策

在巴州本屆政府的組閣協(xié)議中，明確要開展氣候立法并同時制定配套的氣候保護計劃。巴州環(huán)境、氣候保護和能源部負責(zé)了《巴州氣候保護法》法律草案的起草，并牽頭制定了巴州《能源和氣候保護計劃》（以下簡稱IEKK）。IEKK與《巴州氣候保護法》的制定基礎(chǔ)都是科學(xué)的論證，兩者的制定是齊頭并進的。在巴州氣候保護法出臺后一年，IEKK在提交州議會討論后由州政府決定實施，每5年進行一次修訂。

由于《巴州氣候保護法》是一個框架性的法律，因此IEKK的主要任務(wù)就是將減排目標進行細化、分解并提出目標實現(xiàn)的措施。IEKK首先是個向下分解目標的計劃，按照目標走廊的方式，分交通、工業(yè)等部門進行目標分解，特別是針對本州的熱能資源優(yōu)勢提出了一個提高熱能的具體措施。

（四）巴州氣候政策法規(guī)的實施

由于德國聯(lián)邦沒有專門的氣候立法，所以巴州執(zhí)法部門關(guān)于氣候保護工作的執(zhí)法依據(jù)是《巴州氣候保護法》和IEKK。由于《巴州氣候保護法》和IEKK主要涉及規(guī)劃與審批，主要是在原有規(guī)劃與審批中增加氣候保護的內(nèi)容，因此不需要新建執(zhí)法隊伍，執(zhí)法的總體人數(shù)并未增加，只是職能上進行了調(diào)整，增加了執(zhí)法的細節(jié)，執(zhí)法時會增加與氣候保護有關(guān)的內(nèi)容。

巴州所轄12個大區(qū)在出臺了《巴州氣候保護法》和IEKK之后，要主動將《巴州氣候保護法》和IEKK的氣候目標納入本區(qū)已有的規(guī)劃，同時在進行新規(guī)劃時要考慮《巴州氣候保護法》和IEKK的目標。例如巴州有的地區(qū)多山，在關(guān)于山區(qū)的規(guī)劃中要按照《巴州氣候保護法》和IEKK的要求來規(guī)劃能源布局。

巴州政府在規(guī)劃審批團中增加了一個位置，專門負責(zé)審查規(guī)劃是否符合《巴州氣候保護法》和IEKK的要求，甚至細化到某個地區(qū)新建風(fēng)電站對氣候的影響都要審核。《巴州氣候保護法》實施以后，巴州地方的區(qū)域規(guī)劃、能源規(guī)劃、交通規(guī)劃法均據(jù)此進行了修訂。

（五）巴州氣候政策法規(guī)的報告與評估

巴州氣候政策法規(guī)非常注重透明度和可評估。巴州環(huán)境、氣候保護和能源部負責(zé)每3年作一個詳細的氣候保護工作報告和簡報，要按照《巴州氣候保護法》和IEKK的要求進行評價，看3年中做了什么，有些為什么沒有達到。除了巴州環(huán)境、氣候保護和能源部之外，巴州政府的所有參與部門都要參與報告。每3年一次的政府氣候保護工作報告需要提交給專家委員會進行評估，評估所做工作對于氣候保護的效果。

同時巴州議會會對《巴州氣候保護法》和IEKK進行每5年一次的審查。綠黨目前在工業(yè)發(fā)達的巴州已經(jīng)連續(xù)執(zhí)政2屆，對于法律5年一次的審查和更新很重視，需要保持法律的與時俱進。

三、德國巴州氣候保護法對我國的啟示

（一）立法過程中注重公眾參與和信息透明

德國在開展立法過程中非常注重公眾參與，廣泛征求立法可能涉及的利益主體的立法意見，舉辦聽證程序，并據(jù)此對法律草案進行修改。德國聯(lián)邦在法律草案提交聯(lián)邦議會討論前，需要經(jīng)過非正式專家座談和正式書面征求意見的形式，近年來又增加了網(wǎng)上公開征集意見的形式，公開征求利益相關(guān)方的立法意見。德國巴州有120個協(xié)會和社會團體、100個公民代表參與了州氣候立法過程，州議會在進行立法中舉行了聽證會以了解各方面對法律草案的具體態(tài)度，消解可能產(chǎn)生的社會阻力。

我國正在開展的應(yīng)對氣候變化立法和氣候變化重大政策制定過程中，也應(yīng)該本著“開門立法”的精神，廣泛聽取地方政府、企業(yè)和公眾代表、社會團體的立法意見，以減小立法阻力。同時在立法過程中應(yīng)注重國家和地方氣候管理部門的充分溝通，同時推進國家和地方的氣候立法進程。

（二）立法內(nèi)容上突出減排目標

德國的氣候法規(guī)和政策的核心是提出了分階段的減排目標，并圍繞目標分解落實安排法律條款。德國聯(lián)邦氣候政策的核心目標是“到2020年比1990年減排40%，到2030年減排55%，到2040年減排70%，到2050年減排80%—95%”；德國《巴州氣候保護法》和IEKK的核心目標是“到2020年在1990年的基礎(chǔ)上減排25%，到2050年前減排90%”。將這些目標納入法律和政策，有助于建立減排目標倒逼機制，促進各行業(yè)、各地區(qū)采取減緩行動以促進減排目標的實現(xiàn)。

我國在《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》中提出了“到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%”的強度目標，在國家自主貢獻文件中確定了“二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%”的中長期目標。在開展國家應(yīng)對氣候變化立法和重大氣候政策制定過程中應(yīng)該努力將這些目標納入并進行細化，通過國家法律的強制力保障減排目標的實現(xiàn)。

（三）立法完成后建立定期跟蹤評估機制

氣候政策法規(guī)的制定具有一定的前瞻性，為保證政策法規(guī)中提出的目標和措施符合實踐進展，德國聯(lián)邦和巴州均建立了氣候政策法規(guī)的定期跟蹤評估機制。

德國聯(lián)邦政府規(guī)定了每5年一次的報告和政策評估制度。政府部門需要分別向聯(lián)邦議院、“行動大聯(lián)盟”和環(huán)保部提交氣候政策實施情況報告，德國議會根據(jù)氣候報告評估結(jié)果，對中長期氣候政策進行修訂。德國巴州環(huán)境、氣候保護和能源部負責(zé)每3年按照《巴州氣候保護法》和IEKK的要求作一個氣候保護工作報告，巴州議會負責(zé)對《巴州氣候保護法》和IEKK的落實情況進行每5年一次的評價。

我國目前雖然還沒有完成應(yīng)對氣候變化立法，但從國家到地方已經(jīng)頒布了多項應(yīng)對氣候變化的重大政策，開展了多種形式的試點示范。結(jié)合我國近幾年建立的重大政策、重大改革、重大項目后評估制度，有必要及時對現(xiàn)有應(yīng)對氣候變化政策進行跟蹤評估，以保障氣候政策的有效性。

（田丹宇，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心政策法規(guī)部助理研究員。）