發(fā)達國家農(nóng)村公路建設(shè)特點及啟示

關(guān)春潔

摘要：發(fā)達國家在農(nóng)村公路建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗，其中政府重視、資金保障高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)、管理體制分工明確時期突出特點。我國農(nóng)村公路建設(shè)已經(jīng)取得矚目成就，進一步搞好農(nóng)村公路建設(shè)，需要從拓寬建設(shè)資金來源、提高公路設(shè)計和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、引入專業(yè)化施工隊伍和健全公路管理體制等方面著手。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公路發(fā)達國家規(guī)劃設(shè)計建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

公路是農(nóng)村與外界聯(lián)系的重要通道，近年來我國政府投入巨資建設(shè)農(nóng)村公路并且取得了不俗的成就，但在農(nóng)村公路建設(shè)過程中也暴露出一些突出的問題需要加以解決。發(fā)達國家修建農(nóng)村公路的歷史較長，從中積累了豐富的建設(shè)經(jīng)驗。他山之石可以攻玉，分析、總結(jié)發(fā)達國家修建農(nóng)村公路的先進做法，吸收其中的積極因素為我所用，將對促進我國農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)揮積極的作用。

一、國外農(nóng)村公路建設(shè)的特點

（一）政府重視是前提

以韓國為例，從上世紀(jì)七八十年代開始，先后歷經(jīng)十多年的時間，由政府主導(dǎo)投入巨資，改建、新建農(nóng)村公路6萬多公里和6千多公里。到上世紀(jì)九十年代，韓國農(nóng)村社區(qū)交通運輸條件得到根本性的改善。90年代農(nóng)村公路建設(shè)雖然已經(jīng)取得了巨大的成就，但韓國政府在農(nóng)村公路建設(shè)方面并未停下政策支持的腳步，而是根據(jù)國力情況和農(nóng)村公路存在的缺陷不斷推出新的支持政策。1994年韓國政府召開“推動農(nóng)漁村及農(nóng)政改革會議”，專項研究進一步推動韓國農(nóng)漁村發(fā)展問題，并提出了多項推進措施，其中提出要繼續(xù)加大對農(nóng)村公路建設(shè)的投資力度。會議決定要對現(xiàn)有的農(nóng)漁村公路中的大部分進行重新鋪修以滿足農(nóng)村社會發(fā)展的需要，為此還提出了提高地方養(yǎng)路費在修建農(nóng)漁村公路中所占比率的要求。可以說韓國政府對農(nóng)村公路建設(shè)長期、不遺余力地的重視和支持，是韓國農(nóng)村公路發(fā)生劇變的前提。

（二）建設(shè)資金有保障

國外農(nóng)村公路建設(shè)資金主要來源于政府財政撥款，而政府籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金的主渠道就是征收公路使用稅。不同國家中央政府和地方政府在農(nóng)村公路建設(shè)投入中所扮演的角色有所不同。如美國，普通公路建設(shè)資金主要由各級政府負責(zé)承擔(dān)，其中按照公路等級的不同由中央政府和地方政府按照一定比例進行分?jǐn)?；而農(nóng)村公路由于其存在的價值更多的是為區(qū)域內(nèi)本地農(nóng)村居民服務(wù)，因此其建設(shè)資金主要由地方政府負責(zé)籌集。美國農(nóng)村公路建設(shè)資金來源復(fù)雜，既有來源于政府的財政撥款和公路使用稅，也有社會集資和發(fā)行公路債券籌得的資金。韓國公路建設(shè)資金來源比較單一，其中的主要部分是各級政府征收的公路使用稅。這為韓國籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金提供了堅實的保證。歐洲國家的農(nóng)村公路比較發(fā)達，其建設(shè)資金主要來源于中央政府的撥款。比較來看，國外農(nóng)村公路建設(shè)資金來源雖有差異，但來自政府的充足預(yù)算和公路使用者稅構(gòu)成了農(nóng)村公路建設(shè)的主要來源。

（三）公路等級標(biāo)準(zhǔn)高

美國農(nóng)村道路總里程較長，公路總里程的一半以上是農(nóng)村公路。美國農(nóng)村公路的顯著特點是建設(shè)等級較高，高等級的瀝青路面是美國農(nóng)村公路的基本特征，道路上的各種交通標(biāo)志和交通設(shè)施齊全完備，道路兩側(cè)環(huán)境優(yōu)美景觀怡人。而歐洲國家對農(nóng)村公路的建設(shè)要求和內(nèi)涵則賦予了更多的內(nèi)容。他們認(rèn)為鄉(xiāng)村公路是農(nóng)村整體環(huán)境的一個重要組成部分，建設(shè)農(nóng)村公路是為了改善和提升鄉(xiāng)村生活質(zhì)量；他們希望通過基于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村公路為標(biāo)志的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使他們的生活更加便利和舒適，出行更加便捷和省時?；诖怂麄儗︵l(xiāng)村公路建設(shè)提出了更加人性化和具體化的要求。比如，他們提出公共汽車站址的選擇應(yīng)該盡可能的接近居民居住點，保證出行者步行10分鐘即可到達車站；公路修筑方案在設(shè)計時要保證救護車和消防車在盡可能短的時間內(nèi)到達病人身邊或火災(zāi)現(xiàn)場；公路設(shè)計要求過境道路繞過村莊并與居民區(qū)保持合理的距離；修筑道路必須安裝必要的安全設(shè)施以保障鄉(xiāng)村道路的安全。在道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面日本最具典型意義。日本是一個地震頻發(fā)的國家，日本政府對公路建設(shè)一向是高標(biāo)準(zhǔn)高規(guī)格，以滿足能夠防止地震破壞的要求。

（四）管理體制明確清晰

發(fā)達國家公路建設(shè)一般實施中央和地方分層管理，其中中央一級公路主管部門負責(zé)規(guī)章修訂、資金籌集、規(guī)劃設(shè)計以及對公路工程建設(shè)的監(jiān)督等工作，主要承擔(dān)國道和重要干線公路的建設(shè)和運營管理等職責(zé)。地方政府按照行政區(qū)設(shè)立各級地方公路管理機構(gòu)，主要負責(zé)包括農(nóng)村公路在內(nèi)的區(qū)域性公路的修建和管護。資料顯示，發(fā)達國家農(nóng)村公路的修建和管理主體集中在州及其以下各部門，其中農(nóng)村社區(qū)公路的建設(shè)和管理成為公路管理的重點內(nèi)容之一。以美國為例，美國各州運輸廳的主要職責(zé)包括兩個部分，其一是協(xié)助聯(lián)邦政府承擔(dān)由聯(lián)邦政府資助的主干線公路的建設(shè)和養(yǎng)護，其二是發(fā)揮地方政府職能承擔(dān)地方公路的建設(shè)和養(yǎng)護職責(zé)。德國在農(nóng)村公路的建設(shè)和管理方面有自己的特點，按照德國的規(guī)定聯(lián)邦政府不承擔(dān)州以下公路的建設(shè)和養(yǎng)護任務(wù)，包括農(nóng)村公路在內(nèi)的區(qū)域性公路的建設(shè)和管理均由所在縣或州設(shè)立的公路管理部門負責(zé)。根據(jù)公路的性質(zhì)實施分層建設(shè)和管理，是發(fā)達國家農(nóng)村公路建設(shè)和管理的主要特色。

二、完善我國農(nóng)村公路建設(shè)的建議

（一）拓寬建設(shè)資金來源

目前，中央政府的投入是我國農(nóng)村公路建設(shè)資金的主要來源，其他籌資渠道還只是作為國家投資的一種補充。因此， 農(nóng)村公路建設(shè)資金的籌集，還存在巨大的操作空間。一是政府給予稅費優(yōu)惠政策。例如可以對公路建設(shè)施工單位的營業(yè)稅暫緩征收，對因修路發(fā)生的征地、拆遷費用予以減免。二是通過政策性金融籌集建設(shè)資金。即鼓勵國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家進出口銀行等三大政策性銀行為農(nóng)村公路建設(shè)提供政策性金融支持。三是鼓勵市場化運作籌集建設(shè)資金。如允許地方政府從公路沿線土地增值和服務(wù)業(yè)創(chuàng)收中提取一定比例的資金用于農(nóng)村公路建設(shè)；鼓勵有關(guān)單位通過拍賣道路冠名權(quán)籌措部分建設(shè)資金。四是動員鼓勵民間資本投資，本著“誰受益、誰負擔(dān)”的原則，充分調(diào)動群眾參與公路建設(shè)籌集部分資金。

（二）提高公路設(shè)計和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

為改變以往農(nóng)村公路建設(shè)存在的設(shè)計等級和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過低現(xiàn)象，必須從公路建設(shè)的源頭——規(guī)劃設(shè)計開始，安排交通主管部門參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計公路建造方案。在規(guī)劃設(shè)計時主動傾聽縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等基層管理部門的意見，注意結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，尤其是要注意征求當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的意見，以滿足農(nóng)民群眾便利出行為原則，根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)路況條件的不同做好規(guī)劃設(shè)計。隨著農(nóng)村經(jīng)濟水平的提高和農(nóng)村居民對出行要求的提高，要盡快取消路況較差的等外級農(nóng)村公路，采取多種措施逐步改善和提高農(nóng)村交通條件，為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)和便捷的出行服務(wù)。提高農(nóng)村公路建設(shè)等級，規(guī)劃設(shè)計和施工必須符合國家制定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對于受自然和經(jīng)濟條件限制的地段，可根據(jù)實際情況制定適用當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但總的要求是盡可能提高農(nóng)村公路的等級和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）引進專業(yè)化施工隊伍

農(nóng)村公路施工和養(yǎng)護要徹底改變以往將工程承包給當(dāng)?shù)卮逦瘯儆纱逦瘯才糯迕襁M行施工建設(shè)的模式。要從根本上杜絕由于村民和村委會公路建設(shè)專業(yè)知識缺乏造成的道路施工質(zhì)量不合標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，走和以往不同的專業(yè)化道路。要堅持引進規(guī)范的招投標(biāo)制度，通過公開、公平競爭擇優(yōu)選取合格的承包方。同時要聘請經(jīng)驗豐富的施工專家培訓(xùn)、指導(dǎo)施工管理人員，特別要對基層農(nóng)村公路管理人員進行培訓(xùn)，彌補和充實他們管理知識和經(jīng)驗的不足。

在公路修建和管理的整個工作環(huán)節(jié)中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交通管理人員處在各項工作的最基層，他們與村民保持著密切接觸，因此，需要花更多的時間和精力對交通管理基層人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。此外，需要加大完善農(nóng)村公路建設(shè)項目管理機制的力度，依法依規(guī)理順農(nóng)村公路建設(shè)各種程序和規(guī)則；著力強化對中間驗收、變更設(shè)計、工程項目施工許可、兌現(xiàn)投標(biāo)承諾等環(huán)節(jié)的管理和控制，通過規(guī)范化、制度化和科學(xué)化的有效管控保證工程質(zhì)量。與此同時，要進一步加強公路的使用、維護和管理，要在落實經(jīng)費的基礎(chǔ)上建立專業(yè)化的維修機構(gòu)，定期對公路進行巡查、維修、養(yǎng)護，通過精心的維護保證道路通行順暢安全。

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