PPP項目移交階段的風險應對

王唯++杜軍功

摘要：PPP（Public-Private-Partnership）項目由于建設周期長、投資金額大、合同結構相對復雜、涉及的主體較多等原因，在PPP項目全生命周期的各個階段都可能產(chǎn)生風險，加之政府和社會資本方缺乏公平的風險應對方式，導致在實際中僅有少量PPP項目能正常運行。移交階段是PPP項目不可或缺的階段，識別并積極應對可能出現(xiàn)的風險對PPP項目的成功與否具有重要意義。本文首先通過對在PPP項目移交階段可能出現(xiàn)的風險進行歸納，分析了風險應對方式，最后提出了PPP項目移交階段的風險應對具體方式，以期為PPP項目移交階段風險分析及應對實際操作提供可參考依據(jù)。

關鍵詞：PPP項目移交風險應對

一、引言

PPP模式，即政府和社會資本合作模式，指政府公共部門與私營部門通過建立合作伙伴關系，提供公共產(chǎn)品或服務的一種融資和管理模式[ZW（]劉新平，王守清試論PPP項目的風險分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟，2006（280）：59—63[ZW）]。根據(jù)財金[2014]113號《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，PPP項目流程都會經(jīng)由項目識別、項目準備、項目采購項目執(zhí)行到最后項目移交階段，每個階段缺一不可。

PPP項目移交階段作為PPP項目的重要階段，在目前我國推廣PPP模式下，由于社會資本方缺乏實際經(jīng)驗，因此有必要詳盡地評估PPP項目移交階段的潛在風險并提出相應的應對方式，以確保合理、公平的進行風險分擔。

二、移交階段風險

財金[2014]113號《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》和財金[2014]156號《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》兩部文件具體規(guī)定了PPP項目的風險分配原則。

通常情況下，PPP項目全生命周期范圍內(nèi)可能發(fā)生的風險主要有政治風險、建造風險、經(jīng)營風險、法律風險和金融風險六類。其中在PPP項目移交階段涉及到的風險主要為：政治風險中的法律變更風險、政局穩(wěn)定風險、行業(yè)規(guī)定變化風險、政府誠信風險、腐敗風險；經(jīng)營風險中的移交后設備狀況風險、設備維護狀況風險；法律風險中的文件合同沖突風險、違約風險；金融風險中的通貨膨脹風險、利率變化風險、外匯風險；其他風險中的不可抗力風險、殘值風險、移交資產(chǎn)不達標風險、環(huán)保風險、轉(zhuǎn)讓風險[ZW（]柯永建 中國PPP項目風險公平分擔[D].北京：清華大學，2010[ZW）]。

（一）法律變更風險

當法律發(fā)生變更，對PPP項目移交有風險。中央層面的法律變更和地方市政府層面的法律變更會都會一定程度的出現(xiàn)《PPP項目合同》中約定的移交內(nèi)容不符合現(xiàn)行法律的情況，所以說法律變更會對PPP項目移交階段造成影響。

（二）政局穩(wěn)定風險

政局穩(wěn)定指的是政治局勢穩(wěn)定，是PPP順利開展的基礎，也是PPP項目移交的基礎。因此，政局穩(wěn)定風險也一定程度影響PPP項目移交階段。

（三）行業(yè)規(guī)定變化風險

建筑、交通、能源、農(nóng)業(yè)等領域都有其相應的行業(yè)規(guī)定，是由我國各主管部、委（局）批準發(fā)布的。如果行業(yè)規(guī)定發(fā)生變化，可能造成《PPP項目合同》規(guī)定的參與方的權利義務發(fā)生變化，從而對PPP項目移交階段產(chǎn)生一定影響。

（四）政府誠信風險

政府成誠信風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。在項目移交階段，可能由于政府誠信而不驗收應移交的資產(chǎn)、設備及文件等內(nèi)容，對移交階段造成一定程度的影響。

（五）腐敗風險

項目移交階段的腐敗風險，主要是指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取移交資產(chǎn)以外的不合法的財物，而直接導致項目公司在關系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風險。

（六）移交后設備狀況風險

根據(jù)財金[2014]156號《PPP項目合同指南（試行）》規(guī)定，移交階段許移交與項目相關的設備，所以移交設備狀況也會一定程度上給移交階段帶來風險。

（七）設備維護狀況風險

在移交階段移交項目設備前，應該進行設備維護維修，保證設備在移交階段完好、運行良好，設備的頻繁維護和維修都會帶來成本增加，從而在一定程度上影響PPP項目移交。

（八）文件合同沖突風險

文件合同沖突具體指合同文件出現(xiàn)錯誤、模糊不清、設計缺乏彈性、文件之間不一致等情況。文件合同沖突風險具體包括風險分擔不合理、責任與義務范圍不清等風險，這些在項目移交階段都會導致因合同沖突造成合同方就移交資產(chǎn)、移交標準、移交條件等內(nèi)容互相扯皮、推諉現(xiàn)象。

（九）違約風險

由于政府、社會資本以及第三方的違約，都在一定程度上損害了《PPP項目合同》約定。政府違約主要由于合作方地位部對等，也有因為政府誠信問題造成的違約；社會資本和第三方違約主要是由于政府監(jiān)管能力不高導致的。違約風險的產(chǎn)生可能會導致合同終止移交，所以在一定程度上影響PPP項目移交。

（十）通貨膨脹風險

通貨膨脹風險是指因物價總水平的上升所帶來的貨幣購買力下降、投資成本上升的風險。通貨膨脹風險會使得原材料價格和員工工資上漲，這就會導致項目建設成本和運營成本的上漲。通貨膨脹風險一般都會通過在協(xié)議中設置調(diào)價條款來進行防范，但如果調(diào)價比例跟不上成本上漲的比例，項目的利益仍會受損。而調(diào)價比例的合理設置則需要精確預估未來的通貨膨脹，而這是比較困難的。所以通貨膨脹風險也是PPP項目移交階段一大影響因素。

（十一）利率變化風險

利率風險是指在項目的建設和運營過程中，由于利率變動直接或間接地帶來項目投資成本的增加和項目收益受到損失的風險。因為PPP項目一般投資金額巨大，投資周期長，所以利率風險的影響非常大，應該給予重視。

（十二）外匯風險

外匯風險，具體包括項目因匯率變動而蒙受損失的風險和外匯不能兌換所帶來的風險。通常發(fā)生在外幣計價的項目中，雖然現(xiàn)在PPP項目多是國內(nèi)項目，但不排除發(fā)展到國外的可能性。匯率風險突出表現(xiàn)在匯率管制措施較為嚴格的國家。外匯風險會給PPP項目移交階段造成一定程度的影響。

（十三）不可抗力風險

不可抗力風險由政治不可抗力風險和自然不可抗力風險組成。政治不可抗力風險是非因簽約政府方原因?qū)е碌?，且不在其控制下的征收征用、法律變更、未獲審批等政府行為的不可抗力事件。自然不可抗力風險主要指臺風、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等自然災害，有時也包括戰(zhàn)爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動、疫情等社會異常事件。政治不可抗力風險和自然部可抗力風險都會在一定程度上影響PPP項目移交。

（十四）殘值風險

殘值風險是指在項目在移交時其價值遠低于預期，這可能是因為項目本身質(zhì)量未達到預期標準，或者是項目設施在運營期間沒有被合理地使巧，還可能是因為市場需求變化導致的項目內(nèi)在價值的降低。

（十五）移交資產(chǎn)不達標風險

PPP項目在合作期滿/合作期提前時應交付移交的資產(chǎn)不滿足移交權利和技術兩方面的條件和標準（權利方面的條件和標準：項目設施、土地所涉及的任何資產(chǎn)不存在權利瑕疵，其尚未設置任何擔保及其他第三人的權利；技術方面的條件和標準：項目設施應符合雙方約定的技術、安全和環(huán)保標準，并處于良好的運營狀況），即移交資產(chǎn)不達標，這在一定程度上會影響PPP項目資產(chǎn)移交。

（十六）環(huán)保風險

在移交階段的環(huán)保風險指的是由于政府或社會團體對項目的環(huán)保要求提高導致項目移交內(nèi)容不符合新的環(huán)保要求，從而一定程度的影響項目移交。

（十七）轉(zhuǎn)讓風險

項目移交階段除了有設備、資產(chǎn)、資料文件等的移交，還有項目相關合同和技術的轉(zhuǎn)讓。項目相關合同的轉(zhuǎn)讓是項目公司在項目移交時將所涉合同轉(zhuǎn)讓給政府或政府指定的其他機構。技術轉(zhuǎn)讓是項目公司應在移交時將項目運營和維護所需要的所有技術，全部移交給政府或政府指定的其他機構。項目相關合同和技術的轉(zhuǎn)讓都可能因為之前雙方約定合同的限制對項目移交階段造成一定程度的影響。

三、移交階段風險應對

PPP項目風險應對方式主要有風險回避、風險利用、風險轉(zhuǎn)移、風險控制四種方式。

（一）政治風險的應對

針對政治風險中的法律變更風險、政局穩(wěn)定風險、行業(yè)規(guī)定變化風險可以采取風險控制，減少風險發(fā)生后可能造成的損失，具體做法是發(fā)生此類風險后，政府應對社會資本進行補償，給予其稅收減免、延長特許經(jīng)營期、合理提髙收費標準、提供更優(yōu)惠的貸款等。

針對政府誠信風險和政府腐敗風險，宜采用風險規(guī)避方法來消除對PPP項目移交可能存在的威脅，具體做法是在《PPP項目合同》中明確列出社會資本方可根據(jù)往的政府表現(xiàn)來選擇是否和該政府合作，也可由有公信力的第三方提供特定的項目擔保，盡可能減少政府信用風險所帶來的損失。

（二）經(jīng)營風險的應對

針對經(jīng)營風險中的移交后設備狀況風險，宜采取風險控制，具體做法是在《PPP項目合同》中明確項目移交設備的條件和標準。

針對設備維護狀況風險宜采取風險控制，具體做法是在簽訂設備維護協(xié)議中政府和社會資本方約定項目設施的維護條款和相應的獎懲措施。

（三）法律風險的應對

針對法律風險中的文件合同沖突風險，宜采取風險規(guī)避，具體做法是在簽訂《PPP項目合同》中范圍清晰、設計具有彈性、合理分擔風險、明確責任與義務范圍等。

針對違約風險，宜采用風險控制，不管是政府、社會資本方還是第三方的違約行為，控制違約風險產(chǎn)生的具體做法都是一樣的，即在《PPP項目合同》中明確違約行為的認定以及免除責任或限制責任的事項，明確違約行為的承擔方式，還應約定違約行為的處理程序，以及處理程序的時限。

（四）金融風險的應對

針對金融風險中的通貨膨脹風險、利率變化風險和外匯風險，宜采用風險利用，具體做法為政府和社會資本方簽訂合同類型可以為總價加經(jīng)濟價格調(diào)整合同（FP—EPA），該合同適合履約期跨越數(shù)年，有利于維持雙方長期關系，而且這種合同允許根據(jù)條件變化（如通貨膨脹、利率變化、外匯變化、某些特殊商品的成本增降），以事先確定的方式對合同價格進行最終調(diào)整，這類合同適合PPP項目。

（五）其他風險的應對

針對其他風險中的不可抗力風險，應采用風險控制、風險轉(zhuǎn)移，具體做法是在不可抗力事件未發(fā)生，不可抗力風險的可投保部分可以轉(zhuǎn)移給保險公司，來進行預防；若不可抗力事件已發(fā)生，則根據(jù)造成的損失，由政府和社會資本根據(jù)不可抗力事件對合同履行造成的影響程度，在《PPP項目合同》中分別約定不可抗力事件的處理，在《PPP項目合同》中簽訂一定的備用金。

針對殘值風險，宜采用風險控制，具體做法是在《PPP

項目合同》中明確規(guī)定項目質(zhì)量驗收標準，或加強項目設施在運營期間合理充分利用，嚴格遵守移交程序中的性能測試環(huán)節(jié)，實施評估項目殘值風險。

針對項目移交資產(chǎn)不達標風險，宜采用風險控制，具體做法是嚴格遵守移交流程中的性能測試，從設備的性能指標、項目設施的可維護性、項目資產(chǎn)的可運營性與可融資性等角度進行測試，使移交資產(chǎn)達到移交標準。

針對環(huán)保風險，宜采用風險規(guī)避，具體做法是社會資本方在和政府簽訂《PPP項目合同》時應明確規(guī)定移交設備、資產(chǎn)時需要達到的環(huán)境質(zhì)量指數(shù)（如噪聲系數(shù)、粉塵濃度、水質(zhì)污染綜合指數(shù)、污染物釋放指數(shù)等）。

針對轉(zhuǎn)讓風險，宜采用風險規(guī)避，具體做法是資本方在和政府簽訂《PPP項目合同》時明確規(guī)定應轉(zhuǎn)讓的項目相關合同和技術，并就其進行說明，確保政府在項目移交之后不會因為繼續(xù)使用這些項目相關合同和技術而被任何第三方進行侵權索賠。

四、結論

PPP項目移交階段的風險識別及應對措施是否合理是影響PPP項目成功的關鍵因素，政府和社會資本方都應本著雙贏的態(tài)度就PPP項目移交階段涉及的風險及相應的應對策略進行談判。談判時，不僅應遵從對風險最有控制力的一方承擔相應的風險的原則，還應遵從承擔的風險程度與回報相匹配原則和承擔的風險要有上限的原則。PPP項目移交階段的風險識別和應對應貫穿整個移交階段，政府和社會資本方應采取有效的風險應對方式，從而保障PPP項目移交階段的順利進行，乃至保障PPP項目正常進行。

參考文獻：

[1]劉新平，王守清試論PPP項目的風險分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟，2006（280）

[2] 柯永建 中國PPP項目風險公平分擔[D].北京：清華大學，2010[ZK）]

〔本文系中國建設科技集團科技創(chuàng)新基金項目“PPP項目管理模式研究”（項目編號：Z201609）階段性成果〕

（王唯，中國建筑設計咨詢有限公司工程管理事業(yè)部研發(fā)中心研發(fā)助理。杜軍功，中國建筑設計咨詢有限公司工程管理事業(yè)部副總經(jīng)理。）