政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）可持續(xù)發(fā)展思考

摘要：當(dāng)前，在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域建設(shè)已經(jīng)不能夠有效滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，尤其在國(guó)家推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、疏解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾等背景下，建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)發(fā)展將需大量的資金投入，如果單純的依靠政府財(cái)政顯然是不現(xiàn)實(shí)的。PPP模式能很好地解決了本應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)或產(chǎn)品的投資，改由通過(guò)市場(chǎng)化安排，由社會(huì)資本參與投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)政府角色和職能的轉(zhuǎn)變，基于參與各方主體的利益需求，通過(guò)協(xié)議約定，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同享受收益成果。

基于筆者參與的部分PPP項(xiàng)目實(shí)踐以及相關(guān)研究成果，本文嘗試通過(guò)對(duì)PPP模式在中國(guó)內(nèi)地30年的發(fā)展和實(shí)踐過(guò)程進(jìn)行簡(jiǎn)單的梳理和探討，為該模式的規(guī)范、有序和可持續(xù)發(fā)展提供一些有益的思考。

關(guān)鍵詞：PPP模式可持續(xù)發(fā)展[HT][HK]

一、關(guān)于PPP模式及其演變發(fā)展

（一）PPP概述、演變發(fā)展

政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private-Partnerships，PPP）就是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中構(gòu)建的一種長(zhǎng)期合作模式。一般情況下，由社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)等進(jìn)行承擔(dān)，并且承擔(dān)建成后設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，采用“使用者付費(fèi)”或“政府付費(fèi)”方式取得相應(yīng)的投資回報(bào)。政府與社會(huì)資本基于一系列協(xié)議安排，構(gòu)建一種平等合作的伙伴關(guān)系，在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的穩(wěn)定的合作期限內(nèi)，發(fā)揮兩者各自資源優(yōu)勢(shì)，以更加經(jīng)濟(jì)、更有效率的方式完成特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給和供應(yīng)，并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同享受項(xiàng)目收益。

PPP模式開(kāi)始階段，在通訊、交通、供水、廢水處理以及醫(yī)院等行業(yè)中的應(yīng)用比較廣泛，發(fā)展到1996年達(dá)到第一個(gè)高峰。但1997年?yáng)|南亞、俄羅斯和巴西等國(guó)家和地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，各國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)危機(jī)出臺(tái)各種救市、救幣措施，使得隨后幾年，PPP項(xiàng)目數(shù)量顯著減少。在危機(jī)過(guò)后，經(jīng)濟(jì)趨于穩(wěn)定又逐漸提高。據(jù)資料顯示，世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)發(fā)布，在2006—2012年，為了滿足城市擴(kuò)大及人口增長(zhǎng)等需求，東亞發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的鐵路、通訊、供水以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年投入超過(guò)3千億美元的資金〖ZW（〗數(shù)據(jù)來(lái)源：2012年5月出版的亞洲開(kāi)發(fā)銀行研究院編寫(xiě)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。〖ZW）〗。而在中國(guó)內(nèi)地，截至2015年12月底，全國(guó)各地累計(jì)推出的PPP項(xiàng)目超過(guò)6600多個(gè)，總投資超過(guò)87萬(wàn)億元人民幣〖ZW（〗數(shù)據(jù)來(lái)源：2015年12月18日第十五屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌講話內(nèi)容?！糧W）〗。因此，PPP模式已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)、產(chǎn)品供給的重要方式。

（二）PPP在中國(guó)的發(fā)展變遷

PPP模式在中國(guó)的應(yīng)用發(fā)展有30年歷史。我國(guó)改革開(kāi)放后，港澳臺(tái)愛(ài)國(guó)人士及華僑紛紛到內(nèi)地投資興業(yè)，支援內(nèi)地建設(shè)。當(dāng)時(shí)內(nèi)地沒(méi)有相應(yīng)政策，這部分港澳臺(tái)和華僑的資金不知道以何種方式或途徑進(jìn)入內(nèi)地。于是，南方經(jīng)濟(jì)相對(duì)開(kāi)放的省市開(kāi)始研究嘗試以特許經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)試行，“特事特辦”、“一事一議”。內(nèi)地首例PPP項(xiàng)目——深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目就是在這種背景下產(chǎn)生的，雖然從開(kāi)始的模式引入到最終落地開(kāi)花結(jié)果耗時(shí)數(shù)年，過(guò)程艱辛曲折，并自始至終受到我國(guó)體制和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)因素影響。

基于這個(gè)背景，我國(guó)PPP模式發(fā)展過(guò)程在開(kāi)始階段并沒(méi)有建立統(tǒng)一的系統(tǒng)記錄數(shù)據(jù)庫(kù)。大多引用的都是世界銀行的PPP數(shù)據(jù)庫(kù)。世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)中顯示，1984—2014年，我國(guó)的PPP項(xiàng)目數(shù)量約在1200個(gè)，如果將國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本也包含其中，則數(shù)量有可能達(dá)到7000—8000個(gè)〖ZW（〗數(shù)據(jù)來(lái)源：2014年9月2日世界銀行PPP專題業(yè)務(wù)組訪問(wèn)北京大岳咨詢公司的交流研討資料?！糧W）〗。PPP模式在我國(guó)的發(fā)展大體分為五個(gè)階段：

1探索階段。這一階段時(shí)間為1984—1992年。我們將深圳沙角B電廠項(xiàng)目作為起點(diǎn)，PPP模式首次出現(xiàn)在我國(guó)電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。當(dāng)時(shí)我國(guó)已經(jīng)確定對(duì)外開(kāi)放格局，但是關(guān)于非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在我國(guó)還具有較大爭(zhēng)議，所以在這一階段主要為外國(guó)資本或境外資本。這些項(xiàng)目的實(shí)施主要以BOT模式，一般都是采用“一事一議”方式，由投資人發(fā)起，經(jīng)過(guò)地方政府聯(lián)席討論之后協(xié)商執(zhí)行。這一階段的這一形式并沒(méi)有得到大量推廣，只是特殊問(wèn)題特殊解決，也僅限于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度較高的南方沿海地區(qū)。

2試點(diǎn)階段。時(shí)間為1993—2002年。在黨的十四大及分稅制改革之后，國(guó)家開(kāi)始認(rèn)識(shí)到PPP模式對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的積極作用，開(kāi)始積極推廣其在小范圍內(nèi)試點(diǎn)。但基于分稅制導(dǎo)致的財(cái)權(quán)和事權(quán)的不相匹配，財(cái)政嚴(yán)重不足的地方政府開(kāi)始考慮市場(chǎng)化運(yùn)作方式，引入民間資本進(jìn)入。于是，在一些沿海地區(qū)，國(guó)家選擇了一些特定行業(yè)領(lǐng)域以BOT方式進(jìn)行試點(diǎn)應(yīng)用。

3推廣階段。時(shí)間為2003—2007年。在這一階段中，PPP模式得到不斷推廣應(yīng)用，尤其是市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)，將之前社會(huì)資本和政府直接以協(xié)商或談判的合作方式引入更為規(guī)范的招投標(biāo)機(jī)制，以適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求。以2002年原建設(shè)部頒布了《關(guān)于加快市政公共行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（126號(hào)令）為標(biāo)志，尤其是126號(hào)令的頒布，對(duì)PPP模式深入應(yīng)用發(fā)展予以進(jìn)一步規(guī)范，正式將特許經(jīng)營(yíng)概念引入市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理、燃?xì)夤?yīng)等公用領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模實(shí)踐應(yīng)用，引導(dǎo)并規(guī)范了地方政府在各自轄區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)展。

4調(diào)整階段。時(shí)間為2008—2012年。受2008年美國(guó)次貸危機(jī)影響，我國(guó)為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，強(qiáng)化國(guó)家投資行為，來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，該計(jì)劃對(duì)我國(guó)PPP模式生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響。當(dāng)時(shí)，大量PPP項(xiàng)目被中途叫停，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)放貸大量資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)資本投資產(chǎn)生嚴(yán)重的“擠出”效應(yīng)。與此同時(shí)，地方政府也相應(yīng)配套數(shù)萬(wàn)億資金，在地方政府構(gòu)建的一系列政府融資平臺(tái)上，吸引了大量的銀行低息貸款流入，大量存續(xù)的PPP項(xiàng)目也被迫停止運(yùn)行，或者直接被政府強(qiáng)行低價(jià)收回。出現(xiàn)的這些問(wèn)題也為PPP模式在我國(guó)的下一階段發(fā)展提供了重要的制度完善契機(jī)。

5規(guī)制階段。時(shí)間為2013年到今。在4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的實(shí)施下，確實(shí)幫助我國(guó)安全度過(guò)金融危機(jī)起到重要作用，但也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，如政府信用、產(chǎn)能過(guò)剩、低水平重復(fù)投資、通貨膨脹、銀行不良資產(chǎn)增加等等。黨的十八屆三中全會(huì)上及時(shí)提出了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)和政府兩者之間的合作。PPP模式作為兩者之間合作的重要載體和橋梁，自此被高度重視和規(guī)范發(fā)展。這一階段，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委及地方政府頒布了促進(jìn)PPP模式發(fā)展的一系列政策文件，進(jìn)一步明確了其在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用指導(dǎo)，從而將PPP模式在我國(guó)的規(guī)范發(fā)展提升到新的戰(zhàn)略高度。

二、當(dāng)前我國(guó)PPP模式發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境和背景

（一）國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

2013年十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，接著中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也提出要“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”，為社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造了有利的政策環(huán)境。到了2014年，無(wú)論是APEC會(huì)議，還是財(cái)政部、發(fā)改委、住建部等部委新成立的與PPP模式有關(guān)的機(jī)構(gòu)部門，都讓PPP當(dāng)之無(wú)愧成為我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的熱門焦點(diǎn)，這無(wú)疑為我國(guó)從宏觀層面推廣應(yīng)用這一模式創(chuàng)造了很好的外圍環(huán)境。

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及發(fā)展動(dòng)力都已經(jīng)發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的深度調(diào)整期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。在新常態(tài)下，我國(guó)要保持宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行，面臨著亟待解決的問(wèn)題：1基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域巨大資金缺口和社會(huì)資本市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻高的矛盾；2公共資源利用效率不高和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的矛盾；3清理地方政府債務(wù)與“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”等系列政策措施的矛盾。而PPP模式是解決上述矛盾的重要途徑之一，同時(shí)，也能給國(guó)內(nèi)許多企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展提供了重大機(jī)遇。通過(guò)擴(kuò)大內(nèi)需，加大對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)，在保持政府財(cái)政預(yù)算平滑的情況下，能顯著提高城市投資環(huán)境，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）投融資體制改革背景

在當(dāng)前金融體制環(huán)境下，推廣并發(fā)展PPP模式，通過(guò)市場(chǎng)多元化運(yùn)作方式，將社會(huì)資本積極引入到公共投資領(lǐng)域，政府需要解決公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展中存在融資難融資貴問(wèn)題。PPP模式是將原來(lái)由政府負(fù)擔(dān)的信用融資機(jī)制改變?yōu)轫?xiàng)目融資機(jī)制，這既有助于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，也可以有效隔離風(fēng)險(xiǎn)，釋放財(cái)政紅利，增加公共財(cái)政的效率和可持續(xù)性。

2015年“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提到關(guān)于“發(fā)揮好開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融在增加公共產(chǎn)品工給中的作用”的部署要求。此后，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、發(fā)改委又聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》。文中提出，要積極引入外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、中央企業(yè)、地方國(guó)企等各類市場(chǎng)主體，靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進(jìn)并建立融資期限匹配、成本適當(dāng)、方式靈活以及多元化、可持續(xù)性的PPP項(xiàng)目投融資保障機(jī)制。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)資本的指導(dǎo)意見(jiàn)》提及要積極創(chuàng)新PPP項(xiàng)目的信貸服務(wù)，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道，加快PPP項(xiàng)目貸款審批進(jìn)程。這是中央政府從頂層設(shè)計(jì)高度解決PPP項(xiàng)目在投融資體制、機(jī)制存在的困難和問(wèn)題。

因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，PPP模式是我國(guó)投融資體制改革重要的新動(dòng)力，有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化和混合所有制發(fā)展，有利于理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，增強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

（三）清理地方融資平臺(tái)和地方政府債務(wù)

[JP2]最近10多年，地方政府通過(guò)設(shè)立大量的平臺(tái)公司（所謂城投公司、城開(kāi)公司、基投公司等等）作為融資主體，大量舉債，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共領(lǐng)域建設(shè)資金的主要來(lái)源，產(chǎn)生了我國(guó)巨量的地方政府債務(wù)。[JP]

據(jù)國(guó)家審計(jì)署公報(bào)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)地方政府性債務(wù)已高達(dá)近18億元人民幣，其中償還責(zé)任債務(wù)近1088萬(wàn)億元〖ZW（〗數(shù)據(jù)來(lái)源： 2013年12月30日國(guó)家審計(jì)署公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告?！糧W）〗。這些地方債要是處理不好，很容易形成大量地方政府違約，和銀行呆壞賬等系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。2010年8月份，財(cái)政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹<國(guó)務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》，開(kāi)啟了對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的清理整頓工作。在這種情況下，地方政府融資渠道急劇窄化，其財(cái)政收入根本無(wú)法解決大量城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共領(lǐng)域及城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求。于是，PPP模式就作為地方政府解決投融資及債務(wù)問(wèn)題的主要方式，及時(shí)推廣開(kāi)來(lái)。

（四）金融不良資產(chǎn)、銀行呆壞賬的清理

2008年美國(guó)次貸危機(jī)以來(lái)，我國(guó)大規(guī)模擴(kuò)張性投資新形成的金融機(jī)構(gòu)不良債權(quán)，在經(jīng)濟(jì)下行階段，慢慢集中顯露出來(lái)。如果未來(lái)一段時(shí)間，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展低位運(yùn)行趨勢(shì)沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)，部分關(guān)注類及逾期類貸款轉(zhuǎn)不良?jí)毫⒊掷m(xù)增大，不良資產(chǎn)規(guī)?；?qū)?huì)進(jìn)一步增大，積累到一定程度后，將會(huì)有可能造成全面的金融系統(tǒng)性危機(jī)而產(chǎn)生重要影響。因此，清理金融不良貸款，控制銀行呆壞賬率，防控金融系統(tǒng)系風(fēng)險(xiǎn)，刻不容緩。

三、當(dāng)前PPP模式在我國(guó)的推廣應(yīng)用中存在的問(wèn)題

（一）PPP模式宏觀產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)體系

[JP2]據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)現(xiàn)狀關(guān)于PPP模式的相關(guān)制度框架及法規(guī)體制完善程度僅有20%左右，而且，在這樣的制度規(guī)制框架體系下，有關(guān)PPP模式的政策多是國(guó)務(wù)院相關(guān)部委和地方政府根據(jù)部門和各自省份自身情況制定頒布的，不是國(guó)家宏觀層面的立法，法規(guī)層次相對(duì)比較低，法律層級(jí)的PPP規(guī)范存在很大缺位，這大大影響了政策法規(guī)的法律效力。PPP法規(guī)文件的層級(jí)低，導(dǎo)致的后果就是無(wú)法優(yōu)先適用，即便優(yōu)先適用也存在發(fā)生爭(zhēng)議而被否定或推翻的風(fēng)險(xiǎn)。除此以外，目前國(guó)家各部委及各地方政府出臺(tái)的政策性文件之間還缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至發(fā)生同一部門出臺(tái)的文件有[JP]時(shí)前后矛盾，使得社會(huì)資本和地方政府無(wú)所適從。

基于此，我國(guó)宏觀政策層面，PPP模式的法規(guī)體系及制度框架需要著重解決：

1推動(dòng)設(shè)立跨部門的PPP協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和管理機(jī)構(gòu)，賦予其政策研究、制度設(shè)計(jì)、審批授權(quán)、投融資支持、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管以及爭(zhēng)端調(diào)解等職責(zé)；

2理順PPP立法與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的關(guān)系，適度突破現(xiàn)有的法律、法規(guī)和政策障礙，在政府授權(quán)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目申請(qǐng)與審批、招投標(biāo)、融資渠道及方式、使用及收益、土地政策、信息公開(kāi)、退出機(jī)制等方面，嘗試化解已經(jīng)困擾我國(guó)PPP項(xiàng)目多年的若干政策、法律法規(guī)難點(diǎn)，使得PPP項(xiàng)目能夠在一個(gè)可預(yù)期的、名正言順的環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序的良性發(fā)展。

（二）PPP模式法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下的合同體系非常復(fù)雜龐大，最為核心的是政府和社會(huì)資本之間的協(xié)議或者授權(quán)協(xié)議，這是PPP模式中其他諸多協(xié)議存在的基礎(chǔ)和前提。PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，必須要有清晰的法律體系作為保障。目前，政府和社會(huì)資本之間合作的協(xié)議或授權(quán)協(xié)議通常沒(méi)有明確的法律屬性，具體的爭(zhēng)議集中在公法性質(zhì)說(shuō)和私法性質(zhì)說(shuō)兩者上面，爭(zhēng)論究竟是民事合同，還是一種行政合同。這種爭(zhēng)論直接影響到社會(huì)資本的地位和權(quán)利救濟(jì)，進(jìn)而影響到社會(huì)資本的投資安全，特別是在當(dāng)前行政訴訟中，政府強(qiáng)勢(shì)地位突出，行政訴訟對(duì)應(yīng)方勝訴比例過(guò)低的情況下，問(wèn)題更加突出，社會(huì)資本法律風(fēng)險(xiǎn)較高。

對(duì)于PPP協(xié)議性質(zhì)的界定，一方面需要法律理論的完善和法律部門劃分的協(xié)調(diào)，另一方面更實(shí)際的是在PPP項(xiàng)目協(xié)議出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)該使用那種方式解決，適應(yīng)行政訴訟法還是民事訴訟法？在當(dāng)前基礎(chǔ)法律不夠明晰的情況下，普遍的做法是，除了在政府具體行政行為收到侵害必須提起行政訴訟外，基本都是尊重協(xié)議雙方意見(jiàn)，在協(xié)議中約定民事訴訟或者第三方仲裁的爭(zhēng)議解決方式。

PPP模式在我國(guó)30年的發(fā)展實(shí)踐，尤其近10年的快速推進(jìn)，有關(guān)PPP模式的政策法規(guī)、規(guī)章制度也很復(fù)雜。一般的PPP項(xiàng)目都在10年以上，經(jīng)常變動(dòng)的法律法規(guī)或者法律界限不清晰將嚴(yán)重影響社會(huì)資本的信心，實(shí)施的項(xiàng)目也將難免產(chǎn)生很多法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP模式主體履約風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下，利益相關(guān)主體較多，本文主要論述的關(guān)鍵主體雙方是指：政府和社會(huì)資本。

1政府方面，主要是政府信用風(fēng)險(xiǎn)，就是指政府不履約、拒絕履行協(xié)議中約定的責(zé)任和義務(wù)或者不適當(dāng)、過(guò)度行使協(xié)議中約定的權(quán)利而給社會(huì)資本帶來(lái)的直接和間接的危害和損失，或者政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、前期工作準(zhǔn)備不足、不及時(shí)公開(kāi)信息導(dǎo)致信息不對(duì)稱等情況造成項(xiàng)目推進(jìn)困難，或者項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致喪失時(shí)機(jī)，而影響社會(huì)資本整體投資計(jì)劃和步驟，都屬于政府履約責(zé)任。作為PPP模式的公共方面，由于政府主體的特殊性，其信用成為左右PPP項(xiàng)目成敗與否的關(guān)鍵因素。因?yàn)?，政府有立法?quán)，有權(quán)出臺(tái)一些行政法規(guī)來(lái)規(guī)范市場(chǎng)，無(wú)論政府如何做，似乎都是有根據(jù)的，合理合法，調(diào)節(jié)一般市場(chǎng)主體的法律條款并不適用政府。而且，PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，政府換屆出現(xiàn)的政策、目標(biāo)等變更都是常事，但是對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，要求政府能夠言行一致，不朝令夕改的代價(jià)是非常大的。

2[JP3]社會(huì)資本方面，作為PPP模式中僅次于政府的履約主體，如果說(shuō)政府一方是關(guān)乎PPP項(xiàng)目能否落地的關(guān)鍵因素，而社會(huì)資本則是關(guān)乎項(xiàng)目能否最后實(shí)施成功的重要因素?；赑PP協(xié)議相關(guān)約定，社會(huì)資本的責(zé)任涵蓋的范[JP]圍廣泛：

（1）[JP3]項(xiàng)目設(shè)計(jì)及深化；（2）投融資責(zé)任；（3）項(xiàng)目建設(shè)；（4）運(yùn)營(yíng)、維護(hù)；（5）回收投資；（6）政府監(jiān)管及績(jī)效考核；（7）移交終端；（8）其他特殊責(zé)任要求。上述責(zé)任的履行，社會(huì)資本必須依靠自身專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)，和強(qiáng)大的資金籌措實(shí)力，在PPP協(xié)議框架下，履行社會(huì)資本主體責(zé)任。[JP]

不難看出，在PPP模式中，雖然合作雙方在PPP協(xié)議框架下是平等的關(guān)系，但實(shí)際上，政府與社會(huì)資本是處于一種不相匹配的關(guān)系地位。政府處于有利的主導(dǎo)地位，而社會(huì)資本在履約責(zé)任范圍內(nèi)所有的約定幾乎都需要政府的配合與支持，否則根本推行不下去。因此，政府與社會(huì)資本合作模式應(yīng)用推廣的最大障礙就是社會(huì)資本擔(dān)心政府不履約，或者由于政府因素，社會(huì)資本實(shí)施不了履約。

（四）PPP模式運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程由社會(huì)資本全部負(fù)責(zé)，按照PPP協(xié)議約定，社會(huì)資本利用自身專業(yè)技能通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)來(lái)收回投資。按照風(fēng)險(xiǎn)分配原則，這運(yùn)營(yíng)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本負(fù)責(zé)分擔(dān)。但是，如果從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度看，項(xiàng)目相關(guān)方又不能完全將風(fēng)險(xiǎn)一分了之。國(guó)內(nèi)很多PPP項(xiàng)目都不同程度存在運(yùn)營(yíng)監(jiān)管缺位或者監(jiān)管越位的問(wèn)題，由此導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)不僅是社會(huì)資本，也是政府的，并最終傳導(dǎo)至相關(guān)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的交付終端。

目前，國(guó)內(nèi)建成后處于運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的PPP項(xiàng)目，都不同程度存在以下問(wèn)題：

1在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，政府服務(wù)費(fèi)支付意愿不高，政府不能足額付費(fèi)，拖欠嚴(yán)重，社會(huì)資本為了維持長(zhǎng)期關(guān)系，只能妥協(xié)讓步，自籌資金墊付相關(guān)運(yùn)營(yíng)成本。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，市場(chǎng)形勢(shì)、外部條件發(fā)生變化，導(dǎo)致實(shí)際收費(fèi)與預(yù)期有差距，社會(huì)資本按照約定得不到政府補(bǔ)貼，導(dǎo)致社會(huì)資本處于運(yùn)營(yíng)虧損狀態(tài)。

2調(diào)價(jià)機(jī)制有待完善，調(diào)價(jià)渠道不順暢。PPP項(xiàng)目年限較長(zhǎng)，按照國(guó)際通行做法，投資成本或價(jià)格的測(cè)算需要考慮時(shí)間價(jià)值以及居民消費(fèi)指數(shù)、物價(jià)和通貨膨脹水平等因素，而很多項(xiàng)目對(duì)于投資成本或價(jià)格測(cè)算很少全部考慮這些因素，導(dǎo)致調(diào)價(jià)機(jī)制缺失，即使協(xié)議約定了調(diào)價(jià)機(jī)制，也只是擺設(shè)，很少執(zhí)行或者執(zhí)行不到位。在調(diào)價(jià)渠道上，按照我國(guó)《價(jià)格法》，服務(wù)價(jià)格上調(diào)是要舉行價(jià)格聽(tīng)證，要是公眾不同意，按照協(xié)議約定的調(diào)價(jià)機(jī)制，也還是實(shí)現(xiàn)不了調(diào)價(jià)目的

3政府換屆導(dǎo)致不確定因素增加。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，不可避免遇到政府換屆。前期社會(huì)資本與政府約定的條件，政府換屆后，社會(huì)資本基本需要重新開(kāi)始與政府進(jìn)行新一輪協(xié)商談判，致使運(yùn)營(yíng)處于階段性的不確定。

（五）PPP模式服務(wù)補(bǔ)償體系風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下，非經(jīng)營(yíng)性或者公益項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)項(xiàng)目都存在服務(wù)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題（也有部分專家還提出一種準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，它有收費(fèi)機(jī)制，但有一定的公益性，本文將這類項(xiàng)目劃為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中去）。我們比較容易理解在非經(jīng)營(yíng)或公益項(xiàng)目上的服務(wù)補(bǔ)償方式，因?yàn)檫@類項(xiàng)目具有非經(jīng)營(yíng)性、非自償性、公益性特點(diǎn)，項(xiàng)目本身沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本沒(méi)有吸引力。這種情況下，政府通過(guò)市場(chǎng)方式，引入社會(huì)資本投資建設(shè)，建成后需要對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行必要的服務(wù)補(bǔ)償。主要補(bǔ)償方式有：財(cái)政補(bǔ)貼、資源捆綁開(kāi)發(fā)權(quán)、授權(quán)配套服務(wù)收益、公共產(chǎn)品冠名權(quán)、公共產(chǎn)品捆綁副產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等等。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)項(xiàng)目，因?yàn)轫?xiàng)目本身具有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而且，收費(fèi)價(jià)格一般可以定期進(jìn)行調(diào)價(jià)（暫不論調(diào)價(jià)效果），是否還需要服務(wù)補(bǔ)償？答案是肯定的。我們以高速公路PPP項(xiàng)目為例來(lái)分析。通常情況下，社會(huì)資本需要就本公路建成后，預(yù)測(cè)未來(lái)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)預(yù)期交通流量以及機(jī)動(dòng)車類型情況，以便于計(jì)算收費(fèi)情況，和測(cè)算投資回報(bào)，但這種預(yù)測(cè)非常難。政府為了吸引社會(huì)資本一次性巨額投資，所能做的就是承諾最低交通流量，從而降低社會(huì)資本營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本吸引力。但是，項(xiàng)目通常運(yùn)營(yíng)周期比較長(zhǎng)，未來(lái)一旦出現(xiàn)實(shí)際流量和預(yù)期差異較大的時(shí)候，很難對(duì)社會(huì)資本收益形成保障。這種情況下，PPP協(xié)議需要約定相應(yīng)的服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于政府及社會(huì)資本而言，服務(wù)補(bǔ)償體系風(fēng)險(xiǎn)均不可避免。

四、破解PPP模式在市場(chǎng)應(yīng)用中面臨的問(wèn)題

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，解決“群龍治水”的局面

有關(guān)PPP模式規(guī)范性法規(guī)政策，自建設(shè)部2004年發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126號(hào)）至今，由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、中國(guó)人民銀行等多部委單獨(dú)或者聯(lián)合其他部委行文，或發(fā)布的部門規(guī)章有40多項(xiàng)，形成我國(guó)PPP模式下的“群龍治水”局面。其結(jié)果就政策重疊，界限不清，這影響了政策法規(guī)的法律效力。

[JP3]基于此，國(guó)家應(yīng)該根據(jù)PPP模式實(shí)際情況，積極推崇更高層次的立法，及時(shí)制定、完善和修訂現(xiàn)存的與PPP模式發(fā)展不相適應(yīng)的法律法規(guī)，解決PPP領(lǐng)域的相關(guān)法律問(wèn)題。[JP]

首先，從宏觀層面，PPP立法強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，盡快制定一部完整的《PPP法》。當(dāng)前需著力推動(dòng)解決設(shè)立跨部門的PPP協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和管理機(jī)構(gòu)，賦予其政策研究、制度設(shè)計(jì)、審批授權(quán)、融資支持、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、爭(zhēng)端解決等職責(zé)。理順PPP立法與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系，解決法規(guī)體系各自為政，條塊分割的局面，化解困擾PPP項(xiàng)目推進(jìn)的若干法律難點(diǎn)，使得PPP項(xiàng)目能夠在一個(gè)可預(yù)期的、名正言順的法制環(huán)境下規(guī)范有序的運(yùn)作。

其次，PPP立法的理念和思路，應(yīng)建立在對(duì)PPP模式基本內(nèi)涵和要素的充分理解的基礎(chǔ)上，并與具體的法律適用環(huán)境相結(jié)合。PPP模式的在中國(guó)的實(shí)踐證明，在公共產(chǎn)品或公共服務(wù)建造和供給領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本應(yīng)遵循“伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”等基本準(zhǔn)則，踐行契約精神，恪守誠(chéng)信法則，遵守法制環(huán)境，并追求長(zhǎng)期穩(wěn)定合作，唯有如此，才能為形成一個(gè)有利于PPP模式長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)作的制度環(huán)境提供基本保障。

（二）改革投融資體制，改信用融資體制，為項(xiàng)目融資體制，強(qiáng)化項(xiàng)目公司融資主體地位[HT]

PPP模式是我國(guó)投融資體制改革的重要方向，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，成為各級(jí)政府轉(zhuǎn)變行政職能，“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的新動(dòng)力。

PPP模式下，我國(guó)深化投融資體制改革，改革投融資體制中與PPP模式投融資不相適應(yīng)的體制、機(jī)制。PPP模式下的投融資體制、機(jī)制變化，改變信用融資體制為項(xiàng)目融資體制，提高融資效率，降低融資成本，規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)，提高市場(chǎng)運(yùn)行活力。信用融資與項(xiàng)目融資的區(qū)別在于：

信用融資的主體是政府，政府負(fù)責(zé)償還，而項(xiàng)目融資的主體是社會(huì)資本，社會(huì)資本通過(guò)運(yùn)營(yíng)過(guò)程的收益來(lái)償還，兩者的債務(wù)主體發(fā)生變化，這樣可以優(yōu)化政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。這種融資主體的轉(zhuǎn)變，一方面提高了社會(huì)資本在公共設(shè)施建設(shè)中的參與性，構(gòu)建多樣化融資方式及可持續(xù)性資金供給，有效滿足當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)發(fā)展的資金需求，另一方面，財(cái)政紅利的釋放，也能夠進(jìn)一步將降低地方債問(wèn)題，提高公共財(cái)政的可持續(xù)性。

因此，改革現(xiàn)行投融資體制有助于實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本之間的平等關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目公司融資主體地位，強(qiáng)化契約精神、誠(chéng)信法則等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念。

（三）強(qiáng)化“重諾履約”的法律保障環(huán)境和機(jī)制，建立社會(huì)資本正常的“退出”機(jī)制[HT]

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)政策框架范圍下，有關(guān)PPP模式退出機(jī)制的制度設(shè)計(jì)是很廣泛的。先后有：國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)文、國(guó)家發(fā)改委發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文、財(cái)政部財(cái)金〔2014〕76和156號(hào)文等文件，都“明確PPP項(xiàng)目退出路徑”、“健全退出機(jī)制”，并提出政府方要“依托各類產(chǎn)權(quán)、股票交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化的市場(chǎng)退出渠道”，并在PPP協(xié)議中予以約定。

鑒于此， PPP模式下，下一步完善社會(huì)資本正?；巴顺觥睓C(jī)制的思路：

1[JP2]積極探索并嘗試建立某種形式的PPP產(chǎn)權(quán)交易中心，以確認(rèn)運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓流通的方式，對(duì)社會(huì)資本提供的相應(yīng)的收費(fèi)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，為社會(huì)資本提供可靠安全的退出機(jī)制。[JP]

2在政府指導(dǎo)下，社會(huì)資本基于經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目公司為依托，積極參與區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，如資產(chǎn)證券化、新三板上市，在不影響項(xiàng)目公司正常運(yùn)營(yíng)的情況下，實(shí)現(xiàn)低成本的退出。

3在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府選擇社會(huì)資本時(shí)，以社會(huì)資本自身的優(yōu)勢(shì)關(guān)注點(diǎn)為導(dǎo)向進(jìn)行退出制度設(shè)計(jì)，比如：專業(yè)技能、融資水平和管理能力等等，這樣可以確保公私雙方的履約，既保障政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的關(guān)注，也可以確保社會(huì)資本更便利的實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值。

（四）建立運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，和服務(wù)補(bǔ)償保障機(jī)制，保持PPP模式可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境[HT]

PPP模式下，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)保障機(jī)制的設(shè)計(jì)，可遵循以下原則：

1[JP2]構(gòu)建合理的收益及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。政府依照項(xiàng)目的實(shí)際財(cái)務(wù)熱點(diǎn)，制定出現(xiàn)相應(yīng)的交易結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)。通常政府和社會(huì)資本通過(guò)對(duì)項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流的進(jìn)行預(yù)測(cè)和測(cè)算，對(duì)項(xiàng)目本身的收入進(jìn)行合理的判斷，判定未來(lái)預(yù)期現(xiàn)金流能否覆蓋所有投資成本并確?；净貓?bào)的實(shí)現(xiàn)，之后依照最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)原則對(duì)各主體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)[JP]行合理的分配，以此確定社會(huì)投資人取得和風(fēng)險(xiǎn)水平相匹配的經(jīng)濟(jì)收益。

2政府做出一定的審慎承諾。PPP項(xiàng)目通常周期比較長(zhǎng)，政府在進(jìn)行承諾的時(shí)候一定要謹(jǐn)慎。首先確保承諾的合理性，既要考慮眼前實(shí)際情況，也要考慮項(xiàng)目的長(zhǎng)期性、不確定性，包括政府換屆、政策變化、項(xiàng)目條件變化、未來(lái)環(huán)境變化及風(fēng)險(xiǎn)因素客觀評(píng)估情況，特別是回報(bào)率、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、合同終止條件等等方便的承諾，留出一定的調(diào)整空間，確保項(xiàng)目生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。既可以保證社會(huì)資本投入及收益的合理性，也能夠有效避免政府失信違約，防范出現(xiàn)PPP項(xiàng)目監(jiān)管被動(dòng)局面。

[JP3]（五）完善后評(píng)價(jià)機(jī)制，建立適合我國(guó)國(guó)情的后評(píng)價(jià)體系[JP]

PPP項(xiàng)目的五個(gè)主要階段是：項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、招采階段、投融資階段、實(shí)施階段和移交階段，基于我國(guó)PPP模式關(guān)于后評(píng)價(jià)體系建設(shè)處于剛起步階段，很多邊界尚不清晰。因此，根據(jù)中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司張三立研究員關(guān)于后評(píng)價(jià)體系的論述，結(jié)合建設(shè)工程項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，我國(guó)PPP模式后評(píng)價(jià)體系應(yīng)包含以下內(nèi)容：

1過(guò)程后評(píng)價(jià)。這個(gè)評(píng)價(jià)過(guò)程，與我國(guó)一般基本建設(shè)工程后評(píng)價(jià)基本相同，主要對(duì)PPP項(xiàng)目全周期進(jìn)行追蹤評(píng)價(jià)，便于督促項(xiàng)目實(shí)施，收集信息，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，解決項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營(yíng)中存在的各種問(wèn)題，為政府和社會(huì)資本提供決策幫助。

2效益和影響后評(píng)價(jià)。主要是要從社會(huì)資本的財(cái)務(wù)成果和政府整體效益角度來(lái)評(píng)價(jià)分析，注重從社會(huì)學(xué)的角度設(shè)定評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)，體現(xiàn)以人為本的思想以及城市環(huán)境和資源消耗等方面角度設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)和內(nèi)容。

3公私合作后評(píng)價(jià)。要對(duì)協(xié)議約定內(nèi)容的執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行追蹤評(píng)價(jià)，認(rèn)真分析總結(jié)。同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)際利益分享和分擔(dān)上，要全過(guò)程的進(jìn)行分析、總結(jié)和評(píng)價(jià)，這個(gè)過(guò)程，政府的監(jiān)管和支持必須做出安排，體現(xiàn)公共利益代表的角度。

4可持續(xù)性后評(píng)價(jià)。主要從宏觀可持續(xù)性發(fā)展角度，在具體PPP項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定及實(shí)現(xiàn)結(jié)果這個(gè)過(guò)程的具體應(yīng)用。包括：項(xiàng)目前期準(zhǔn)備充足度、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)合理性、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平現(xiàn)狀、政府配套設(shè)施建設(shè)水平以及可持續(xù)狀態(tài)的社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境影響、科學(xué)決策和伙伴關(guān)系等等。

基于上述評(píng)價(jià)體系的總結(jié)，得出的綜合評(píng)價(jià)結(jié)論，并運(yùn)用科學(xué)的工具進(jìn)行分析、辨析，完成后評(píng)價(jià)報(bào)告，供政府機(jī)構(gòu)或社會(huì)資本決策使用。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)的PPP市場(chǎng)已經(jīng)全面進(jìn)入大規(guī)模實(shí)施階段，但是如何積極推廣運(yùn)用PPP模式，建立PPP模式可持續(xù)發(fā)展路徑，成為政府、管理部門、金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)各類主體極其關(guān)心的問(wèn)題。本文就PPP模式在我國(guó)30年發(fā)展的實(shí)踐歷程，從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、PPP模式法制環(huán)境、投融資體系、政府信用、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制、參與各方主體履約責(zé)任、補(bǔ)償體系以及項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制建立等角度，進(jìn)行了詳細(xì)論述。本文中心思想是促進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展，保障的關(guān)鍵核心是“契約”精神、“法制”環(huán)境、“誠(chéng)信”法則、“市場(chǎng)”機(jī)制，通過(guò)本文的論述希望能夠?yàn)镻PP模式的可持續(xù)性發(fā)展提供一些有益的建議性思路。

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