中國的城市軌道交通如何從零躍居世界第一

我主張軌道交通車輛的國產(chǎn)化依托現(xiàn)有的鐵路機車車輛廠，不鋪新攤子，防止重復建設和地方保護主義。但一些大城市看好未來城市軌道交通設備市場潛力，不希望肥水流外人田，強烈希望在本市建軌道交通車輛生產(chǎn)廠。

編者按：

國家發(fā)改委原副主任張國寶先生曾任國家計委投資司副司長，分管城市基礎設施建設處，親歷了中國城市軌道交通的發(fā)展歷程和政策變化。本期起，張國寶先生連續(xù)兩期在《中國經(jīng)濟周刊》撰文回顧中國城市軌道交通的發(fā)展巨變。

到2016年底我國運營軌道交通的城市達到26個，運行總里程3748.67公里。其中上海運營城市軌道交通（包括城市地鐵和輕軌，下同）總長達到617公里，已成為目前世界上運營軌道交通線路最長的城市。北京運營了554公里，廣州運營了308公里，都進入了世界運營軌道交通最長的城市行列。

現(xiàn)在，軌道交通已經(jīng)成為許多城市中不可或缺的、最主要的交通工具。而在20年前這簡直是一件不可想象的事情。

起步晚了102年，

20年躍居世界第一

1863年，世界上第一條地鐵在倫敦建設，總長只有4.8公里。1965年，中國的第一條地鐵北京地鐵1號線開始建設，1971年正式投入運行，比世界上的第一條地鐵整整晚了102年。但是中國僅僅用了20多年時間不僅在城市軌道交通的運營總長度上躍居世界第一，而且無論是在施工技術還是裝備方面也發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)了國產(chǎn)化，技術先進性居于世界前列，開始輸出軌道交通裝備。例如，向美國波士頓、印度孟買、伊朗德黑蘭等多個國家和地區(qū)出口地鐵車輛，地鐵車輛成為又一個有競爭力的出口產(chǎn)品。

1993年，我國出現(xiàn)了嚴重的通貨膨脹，當年國民經(jīng)濟運行的重要任務是控制通貨膨脹，國家計委投資司新設立了一個房地產(chǎn)處，后來改名為城市基礎設施建設處，主要任務是控制樓堂館所的建設規(guī)模。該處開始時的主要職責是擬定經(jīng)濟適用房的建設規(guī)模和貸款總額，控制五星級酒店的建設以及城市軌道交通的建設，此類項目都要經(jīng)過這個處審查。該處的第一任處長是秦玉才，后來在國家發(fā)改委西部司司長的職務上退休，該處從建設部也調(diào)入了干部。當時我任國家計委投資司副司長，也分管該新設的處。因此在以后的工作中了解并切身經(jīng)歷了城市軌道交通的發(fā)展歷程和政策變化。

1995年時，全國擁有城市軌道交通的只有三個城市，分別是北京、天津、上海，全國運營的軌道交通一共只有4條線，總里程70公里。它們是北京沿長安街地下的1號線，開始建成時叫復八線（復興門至八王墳），后來不斷向東西兩端延伸。沿二環(huán)路地下的環(huán)線，又叫2號線，長23.1公里。兩條線總長42公里。天津市只有一條1970年開工建設、1976年1月10日投入運營的地鐵，運營里程7.4公里。上海地鐵1號線于1990年1月19日開工建設，1993年5月28日投入運行。實際上，上海地鐵早于1956年就開始醞釀，但直到1990年才開始建設。當時建設北京、上海、天津這三個城市地鐵的最初目的都是為了戰(zhàn)備。

1993年，在國家計委投資司設立城市基礎設施建設處時，還有上海和廣州兩條地鐵在建，尚未投入運營。這兩條地鐵都是在改革開放后使用德國政府貸款建設的，80%都必須用于購買德國的設備，所以設備費用昂貴，致使一公里的造價需要8億元，這在當時可是一個昂貴的數(shù)字。1989年政治風波之后，西方國家制裁我們，德國政府停止了貸款，正在建設的地鐵工程停滯。但后來德國在西方國家中率先解除了制裁，恢復了貸款。我想，這不是因為德國對我們特殊友好，而是因為其中也損害了他們自己的利益。

以上是1993年成立國家計委投資司城市基礎設施投資處負責城市軌道交通時，我國城市軌道交通的全部家當。而當時世界上運營城市軌道交通超過300公里的城市有5個，分別是紐約、倫敦、巴黎、莫斯科和東京。中國全國70公里和一個城市300公里簡直沒法比，所以當時我根本想不到中國會有3700公里以上的城市軌道交通投入運營，全國省會城市除拉薩外都有已運行或在建的軌道交通項目。當時的想法是，全國能有300公里地鐵就不錯了。

國務院辦公廳當年為何發(fā)文

暫停審批城市地下軌道交通項目？

在1995年發(fā)生了一起外交事件，西班牙國王訪華，他此訪的主要目的是要簽訂向沈陽市出售城市輕軌成套設備，可是當時沈陽市的財政狀況不好，難以承擔昂貴的城軌建設費用，所以這筆買賣簽不下來。這對于西班牙這樣的小國可是個大買賣，西班牙國王表示合同簽不下來就不走了，這事一直鬧到了李鵬總理那里。李鵬總理了解了情況后非常生氣，批評了沈陽市，沒這個財力就不要把人家引進來，造成騎虎難下的局面。鑒于城市軌道交通在當時是非常昂貴的建設，而且運營費用也很高，除香港將地鐵沿線物業(yè)開發(fā)交由地鐵公司，尚有贏利外，其他城市都靠政府財政補貼，財政收入不高的城市承受不起。同時當時又處于通貨膨脹嚴重的經(jīng)濟環(huán)境，要控制固定資產(chǎn)投資，于是李鵬總理指示國家計委起草一個文件，以國務院名義發(fā)布，暫停對城市軌道交通的審批。

這就是國辦發(fā)（1995）60號文，國務院辦公廳關于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知。文中開頭就說，城市快速軌道交通（包括地鐵、輕軌等），在城市交通骨干體系中具有重要作用，但由于基建投資大、運營成本高，國家和所在城市財政當時難以承受。根據(jù)我國城市現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財力狀況，當前必須嚴格控制城市快速軌道交通的發(fā)展，并對在建的項目加強管理。

這個通知的第一條規(guī)定：除兩個在建項目外，今后一段時間內(nèi)暫停審批城市地下快速軌道項目。對國家計委已批準立項和原則同意建設的天津、青島、南京等城市的地鐵項目和沈陽輕軌項目要停止對外簽約。國家計委要暫停審批其可行性研究報告和開工。

第二條規(guī)定所有的城市快速軌道交通項目均屬大型項目，必須報國務院審批，任何地方均不得自行批準此類建設項目，不能擅自對外開展工作。凡未經(jīng)批準自行立項和對外簽約的項目一律無效，造成重大損失者要追究有關領導人的責任。

第三條規(guī)定是做好城市軌道交通發(fā)展的規(guī)劃工作。國家計委要會同有關部門組織制定我國城市快速軌道交通和地鐵設備國產(chǎn)化規(guī)劃。今后城市快速軌道交通項目的審批均以國家軌道交通發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，等等。

這個文件下達后，實際上停止了所有城市軌道交通項目的審批。根據(jù)文件第三條的要求我們開始著手制定城市軌道交通規(guī)劃和設備國產(chǎn)化工作。我認為城市軌道交通是城市公共交通的主要組成部分，不建設是不行的，文件的主要擔心是造價昂貴，城市財力無法承擔。所以首先是要制定一個標準，什么城市可以建設軌道交通項目。另外要解決城市軌道交通設備國產(chǎn)化的問題，把建設成本降下來。經(jīng)過研究和征求各方面的意見，根據(jù)當時我國城市的狀況，擬定了三條可以建設軌道交通的標準：第一，該城市人口在300萬人以上；第二，國民生產(chǎn)總值（GDP）1000億元以上；第三，地方本級財政收入100億元以上。同時滿足以上三條標準才可以建設軌道交通。

按此標準一卡，當時全國共有15個城市符合條件。我記得當時南京都差點沒進去，南京符合前兩個條件，但地方本級財政99億元，差一點點，但后來還是放在15個城市內(nèi)了。

1998年亞洲金融危機，我國采取擴大內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策后徹底取消了暫停批準建設城市軌道交通的禁令，轉(zhuǎn)而把城市軌道交通建設作為擴大內(nèi)需的內(nèi)容之一。這時我們城市軌道交通國產(chǎn)化的工作也得到長足的進展，建設造價顯著降低，達到了國辦文件的政策效果。

最艱巨的設備國產(chǎn)化：北京、上海、廣州、大連等多地曾爭建軌道交通車輛生產(chǎn)廠

最艱巨的工作是落實設備國產(chǎn)化。在1995年之前，我國地鐵車輛基本上只有長春客車廠一家生產(chǎn)，北京、天津的地鐵車輛此前都是長春客車廠生產(chǎn)的。但我國城市軌道交通裝備的水平和國際先進水平差距太大。改革開放后長春客車廠和德國阿德川斯公司、青島四方與龐巴迪都搞過合資廠，但外商看中的是中國市場，并不真想把技術拿來，他們是根據(jù)中國的訂單安排生產(chǎn)的。當時中國的城市軌道交通還沒有發(fā)展起來，訂單很少，所以都沒有搞好。

我主張軌道交通車輛的國產(chǎn)化依托現(xiàn)有的鐵路機車車輛廠，不鋪新攤子，防止重復建設和地方保護主義，爭取能做到全國競爭有序的統(tǒng)一大市場。但是一些有較多軌道交通規(guī)劃線路的大城市看好未來城市軌道交通設備市場潛力，不希望肥水流外人田，不希望本市所需的軌道交通車輛由別的城市生產(chǎn)，因此，強烈希望在本市建軌道交通車輛生產(chǎn)廠。

最典型的是北京。北京是中國最早有地鐵的，也是今后軌道交通設備市場最大的城市，已經(jīng)建有地鐵車輛修理廠，北京市希望在車輛修理廠的基礎上發(fā)展為地鐵車輛生產(chǎn)廠。此前北京地鐵都是用長春客車廠生產(chǎn)的車輛。而我擔心一旦北京市建設了地鐵車輛生產(chǎn)廠，北京市地鐵所需的車輛就會因地方保護主義優(yōu)先考慮用本市生產(chǎn)的產(chǎn)品，把全國統(tǒng)一的競爭有序的大市場割裂，而且失去了競爭。

為此，在1993年前兼任國家計委主任的鄒家華副總理就開會進行過協(xié)調(diào)。長春客車廠當然是心里不愿意，但也不能得罪大用戶北京市。而我竭力反對，最后鄒家華副總理裁決由長春客車廠拿出50節(jié)地鐵車輛在北京的地鐵修理廠總裝，總算打消了北京市想建地鐵車輛生產(chǎn)廠的念頭。

鄒家華副總理問我，鐵路車輛不是和地鐵車輛樣子差不多嗎？為什么我們能生產(chǎn)火車車廂，而地鐵車廂生產(chǎn)這么難？這一問題當時我也不知道，被問倒了。會后我去向有關同志求教，被告知至少有三點不同。首先，地面火車站間距長，例如20公里，而城市軌道交通站間距離也就2公里左右，所以頻繁加速減速，加速度高，動力性能要求更高。其次，過去的列車都是動力集中型的，即火車頭拉著一長列車廂跑，而地鐵采用四動兩拖，即6節(jié)車廂中有4節(jié)有動力，兩節(jié)無動力是拖車，采用的是動力分散型。對動力集中型和動力分散型概念的了解給我留下了深刻的印象，所以后來在論證高鐵動車組技術方案時法國的GTV是動力集中型，而德國ICE和日本新干線采用的是動力分散型，我和鐵道部的主流意見一致，贊成采用動力分散型的。另一個不同是地鐵車廂的載客量比普通列車要多，車體要寬。在地下行駛安全性也有一些特殊要求。

和北京市一樣，想在本市建軌道交通車輛廠的城市還有上海、廣州、大連等。當時，上海的蔣以任常務副市長多次找我，希望同意依托上海發(fā)電設備制造集團與德國西門子合作制造軌道交通設備。上海的考慮是，上海是今后發(fā)展軌道交通的一個重要城市，有這樣一個市場當然希望上海來生產(chǎn)。

而我的考慮是，全國已有長春客車廠、青島四方、株洲機車車輛廠、浦鎮(zhèn)機車車輛廠等多家生產(chǎn)鐵路機車車輛的企業(yè)，能力已經(jīng)不小，應該依托這些車輛廠來生產(chǎn)城市軌道交通車輛，不要另起爐灶，將來造成能力過剩。不要重蹈汽車行業(yè)遍地開花、重復建設，造成幾乎全國每個省份都有汽車廠的局面。

另外，如果每個要建軌道交通的大城市都以本地有市場為由，肥水不流外人田的話，那么今后必然是地方保護主義，北京、上海、廣州各個主要城市都用自己城市生產(chǎn)的車輛，別的車輛廠產(chǎn)品進不來，自己的產(chǎn)品也進不到別人的市場去，便失去了競爭。一個城市的需求市場再大，也畢竟只是一個城市，難以支撐一個生產(chǎn)廠家的產(chǎn)量所需要的市場規(guī)模，生產(chǎn)廠家的規(guī)模經(jīng)濟上不去。

歐洲、美國已經(jīng)有了前車之鑒，他們在地鐵發(fā)展高潮時各國都搞了軌道交通車輛生產(chǎn)企業(yè)，像法國的阿爾斯通、德國的西門子等，現(xiàn)在高潮期過了，生產(chǎn)能力過剩，企業(yè)虧損，面臨兼并重組去產(chǎn)能，有的已經(jīng)破產(chǎn)關閉，我們不能重蹈他們的覆轍。