山東榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園

銀昕

榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園位于山東威海市榮成市郊區(qū)，是一個將廢氣、廢渣、廢水等多種形態(tài)的污染物進行集中、整體打包的綜合性固廢處理項目。榮成市政府于2015年6月發(fā)起該項目，通過競爭性磋商的方式，最終長青供熱成為中標(biāo)社會資本方。該項目包含15個子項目，其中3個存量項目和12個新建項目，存量項目采用TOT（移交—運營—再移交）模式，新建項目采用BOT（建設(shè)—運營—移交）模式，合作期共28年，總投資額約20億元，其中存量資產(chǎn)約3.9億元，新建項目資產(chǎn)16.1億元。項目公司注冊資本為4.2億元。此后，榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園交由長青供熱的母公司威海昊陽集團具體執(zhí)行。目前該項目已被山東省財政廳評選為省級示范項目，于2016年入圍第三批國家級示范項目，并獲得了財政給予的860萬元獎金。

在榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園項目中，政府引入了第三方咨詢公司，青島習(xí)遠房地產(chǎn)土地評估造價咨詢有限公司全程參與，從前期識別論證、實施方案設(shè)計、招標(biāo)采購及合同起草，到“物有所值”和“財政承受能力”評估，再到最終代表政府方面與社會資本方談判，青島習(xí)遠沒有落下一個環(huán)節(jié)。“由于青島習(xí)遠早年間參與了此項目中3個存量子項目的資產(chǎn)評估工作，所以這次以‘軍師的身份參與了整個項目?！绷?xí)遠咨詢總經(jīng)理宋文斐對《中國經(jīng)濟周刊》記者說。

15個子項目相互配套

與其他大多數(shù)PPP項目相比，榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園的最大特點是子項目眾多，共15個。昊陽集團副總裁王南告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者：“固廢處理是一個講求集群效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，最好是將全市所有的污染源都集中起來?！痹谕跄峡磥?，與其他飛灰、廢水、固體廢物以分散方式進行處理的城市相比，榮成是他所了解的第一個將所有形態(tài)的污染源整體打包處理的城市?！罢w打包不會增加項目管理的難度，反而可以使各個項目共享公共設(shè)施，互相借力，產(chǎn)生協(xié)同作用?！?/p>

《中國經(jīng)濟周刊》記者了解到，該項目的15個子項目分別為垃圾填埋場及產(chǎn)業(yè)園配套、生活垃圾焚燒發(fā)電、填埋場滲濾液處理、垃圾焚燒發(fā)電滲濾液處理、飛灰處理、爐渣處理、低溫循環(huán)水供熱站、沽河取水項目、固廢處理與應(yīng)用科普館、餐廚垃圾處理、生活垃圾分揀中心，爐渣應(yīng)用、天然氣熱電廠項目、清潔能源熱源、污水源合同能源管理。其中原本由政府運營的生活垃圾衛(wèi)生填埋場、垃圾焚燒發(fā)電滲濾液處理等三個存量項目被打包進此PPP項目，通過資產(chǎn)置換化解了政府10058萬元的存量債務(wù)。

子項目眾多給第三方咨詢機構(gòu)的工作帶來了一定難度。宋文斐對記者說：“財務(wù)模型要一個一個地測算，并且還要注意項目之間的協(xié)同效應(yīng)，最終再打包。”由于15個子項目不是同期投入運營，目前只投入運營了7個，而回收卻是在28年后同一時刻打包移交給政府，這又一次增加了財務(wù)模型的復(fù)雜程度。

《中國經(jīng)濟周刊》記者實地走訪了榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園區(qū)，該園區(qū)目前有7個項目已投入運營，其余仍在建設(shè)中。據(jù)介紹，最早到2019年15個子項目將全部投入運營。記者日前進入生活垃圾焚燒發(fā)電廠，在近10層樓高的垃圾處理間看到，控制室內(nèi)的工作人員通過搖桿和各種按鈕操縱控制室外的巨型抓臂，不停地抓取運送固體垃圾。記者留意到，該處理間內(nèi)沒有任何垃圾產(chǎn)生的異味?！拔覀冊O(shè)置了氣壓裝置，保證外部的氣壓大于內(nèi)部的氣壓，使垃圾的異味不會逸出?！蓖跄险f。

隨后記者進入了位于同一棟建筑內(nèi)的中控室，中控室內(nèi)的工作人員24小時值班，與數(shù)十個監(jiān)視器相連，對已投入運營的7個項目的每一個關(guān)鍵節(jié)點進行實時監(jiān)控。在該建筑之外，是一片巨大的垃圾焚燒填埋場。王南介紹說，該填埋場按照2008年出臺的最新標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)，地上部分與地下部分嚴(yán)格分開，不會對地下水產(chǎn)生任何影響。換言之，今后這片土地若改作其他用途，也不會有任何生態(tài)上的影響。

社會資本與政府多次談判

在長青供熱中標(biāo)之后，政府方面與社會資本方就合同細(xì)節(jié)、財務(wù)模型和具體價格等問題進行了不下20輪的談判，用時長達3個月，就國內(nèi)所有PPP項目而言，這是一次較為艱苦的談判。那么，雙方一開始的分歧是什么，后來又是如何達成一致的？

“主要是價格，還有政府付費的頻率?！蓖跄蠈Α吨袊?jīng)濟周刊》記者說，“對于企業(yè)來說，政府付費是按月執(zhí)行，還是按季度執(zhí)行，抑或按年度執(zhí)行，對社會資本方在財務(wù)上的壓力是完全不同的?！蓖跄辖榻B，長青供熱希望按月付費，而政府方面希望按年度付費，最終雙方共同讓步達成按季度付費的意見。

造成談判期較長的另一個原因是，PPP項目作為新興事物，政府在具體操作上沒有經(jīng)驗可循，只能“摸著石頭過河”，因此，對有些問題相當(dāng)謹(jǐn)慎。固廢處理是一項事關(guān)民生的環(huán)保項目，榮成市的廢固處理項目采用PPP模式，政府的本意是“薄本微利”，為社會資本方設(shè)定的利潤空間是8%～9%，并且在合同上的法律風(fēng)險、合作期滿后移交時可能出現(xiàn)的一系列問題都要進行有針對性的設(shè)置。

王南舉例說，合同細(xì)則規(guī)定，政府為社會資本方支付28年合作期內(nèi)的資產(chǎn)重置、設(shè)備更新等費用，在28年后移交時社會資本方必須要將設(shè)備修復(fù)到可正常使用的標(biāo)準(zhǔn)，且還要接受一系列嚴(yán)厲的問責(zé)和懲罰?！皩Υ?，我們在談判中費了許多的周折，最終才在所有細(xì)節(jié)上達成一致?！蓖跄蠈τ浾哒f。

“進入這個與民生有關(guān)的工程，圖的并不是一時之利?！蓖跄咸寡?，“雖然這個項目是薄利的，但我們還是收獲了對微利項目進行把控的能力，這種能力一旦在集團其他業(yè)務(wù)中得到復(fù)制，就不再是微利了。如果再做10個項目，每個項目保持8%～9%的利潤，這就很可觀。”

政府只做“裁判員”，不做“運動員”

社會上時常有個別地方供熱效果不達標(biāo)的報道，那么，引入PPP模式之后，由社會資本參與的項目公司，如何保證供熱服務(wù)達標(biāo)？

“必須達標(biāo)，合同明確規(guī)定政府按服務(wù)績效付費，一旦出現(xiàn)問題馬上啟動問責(zé)機制?！彼挝撵硨τ浾哒f。昊陽集團此前領(lǐng)到了30萬平方米的供熱面積，以焚燒固體廢料發(fā)熱的方式提供，后又被“追加”了30多萬平方米的面積，“目前我們負(fù)責(zé)超過60萬平方米的供熱任務(wù)，由使用者付費，用戶都是企業(yè)，無任何投訴情況?！蓖跄细嬖V記者，此前由政府全資擁有的國企進行供熱服務(wù)時，負(fù)責(zé)監(jiān)管的是環(huán)保部門，政府既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，難免投鼠忌器。但現(xiàn)在不同了，政府以裁判員的身份監(jiān)督項目公司這一“運動員”，監(jiān)管十分到位?！拔覀儸F(xiàn)在不敢有半點馬虎?！蓖跄险f。

規(guī)范化運營的另一點還體現(xiàn)在社會資本方對工程質(zhì)量的重視。政府的付費是有定額的，廠房一旦損壞，社會資本方修復(fù)廠房所產(chǎn)生的額外成本花的就都是自己的錢，“于是我們不得不加強對施工單位的監(jiān)督。另外，社會資本方的企業(yè)性質(zhì)也決定了其將最大可能地減少成本，盡可能地在其他環(huán)節(jié)進行內(nèi)部挖潛，降低消耗?！蓖跄险f。

在榮成市財政局局長王云雷看來，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP項目有很多優(yōu)勢：減輕財政支出壓力、推動各類資本互相融合、推動政府發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)監(jiān)管和企業(yè)創(chuàng)新動力、管理效率的有機結(jié)合、推進投融資體制和財稅體制改革創(chuàng)新、打破行業(yè)壟斷和市場壁壘。據(jù)了解，榮成市對PPP模式十分熱情， 2015年便出臺了《關(guān)于推進政府和社會資本合作（PPP）的實施意見》，并成立以市長任組長，分管副市長任副組長，財政、發(fā)改、建設(shè)、交通、環(huán)保、水利、教育、審計、物價等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為對各級官員普及PPP相關(guān)知識，榮成市財政局還成立了“PPP知識大講堂”，聘請專業(yè)機構(gòu)開展知識培訓(xùn)。

“PPP模式的效果應(yīng)該是長期的，面向未來的。5到10年之后，應(yīng)該就會看到其對整個榮成環(huán)保事業(yè)的成效?！睒s成市財政局的一位負(fù)責(zé)人對記者說。