國家中心城市繪出中國城市新天際線

劉士林

一棵大樹在森林中長得越高，就能夠獲取更多的陽光和雨水。一個城市在城鎮(zhèn)規(guī)劃體系中的層級越高，同樣意味著可以集聚更多的人口、資源乃至文化財富

國家中心城市是中國城鎮(zhèn)規(guī)劃體系設(shè)置的最高層級。目前已有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州橫空出世，它們或已擁“中心”之實或正在建設(shè)“中心”的道路上疾馳。如同在原始森林中爭得了最高處的天空和陽光，它們一個個躊躇滿志，雄心勃勃，厲兵秣馬，蓄勢待發(fā)。

國家中心城市不僅在觀念上改變了中國城市的范疇體系和分類框架，也在中國的城市天空上繪出了一道更高更遠(yuǎn)更壯闊的新天際線，并在深層次上重構(gòu)著中國新型城鎮(zhèn)化的基本思路和發(fā)展道路。

一次新的“提拔”和排隊

首先，讓我們看看已有的城市天際線是怎樣被打破的。

北京國貿(mào)橋附近夜景

2010年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》首次設(shè)立了國家中心城市，并把北京、上海、廣州、天津、重慶列入其中。盡管這份文件只對國家中心城市作了性質(zhì)和功能的描述，沒有給出評價體系和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但從首批入選的5個城市看，不外乎是“北上廣+直轄市”。

但是，2016年以來，風(fēng)云突變。2016年5月，國家發(fā)展改革委先是在《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，成都要以建設(shè)國家中心城市為目標(biāo)，接著，在2016年年底和2017年年初，發(fā)改委又在兩份復(fù)函中把武漢和鄭州納入國家中心城市建設(shè)序列。

與此相隨，關(guān)于國家中心城市的話題再次火熱起來。迄今，坊間還在流傳著10個乃至更多的備選城市名額，于是圍繞著什么是國家中心城市、如何選拔和認(rèn)定國家中心城市、以及誰能成為下一個新晉“選手”，迅速成為熱門話題。本來一直相對穩(wěn)定和平靜的城鎮(zhèn)規(guī)劃，一下子成為街談巷議的話題。而那些一直緊盯和追求此目標(biāo)的實力派城市，更是“茶飯不思”、“度日如年”，成為各種小道消息的主要策源地。

根源在于，這不是一個概念游戲，也不止是對改革開放以來很多城市辛勤跋涉、努力奮斗的認(rèn)可和獎掖，更是一個城市遇到的重大歷史轉(zhuǎn)機(jī)，是關(guān)于一個城市未來的規(guī)模、層級、地位、形象和前景的制度安排。

不同于歐美和拉美，與鄧小平所說的“中國式現(xiàn)代化”相適應(yīng)，中國已走出了一條“中國式城市化”道路。與西方城市化主要由市場主導(dǎo)、拉美城市化主要由西方主導(dǎo)不同，中國城市化的突出特點是“政府和市場共同主導(dǎo)”，政治體制和社會制度構(gòu)成了推進(jìn)城市發(fā)展的核心機(jī)制。引申言之，最高層級的城市自有最高層級的待遇。一個城市的地位和層級，不僅直接影響到它能集聚怎樣的資源和人口，也決定著其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和普通市民的精神面貌。由于名額有限，機(jī)會難得，所以，很多城市爭先恐后、全力以赴，也自在情理之中。

新“中心地”引發(fā)雙重變奏

一棵大樹在森林中長得越高，就能夠獲取更多的陽光和雨水。一個城市在城鎮(zhèn)規(guī)劃體系中的層級越高，同樣意味著可以集聚更多的人口、資源乃至文化財富。

簡單說來，一個城市的形成和發(fā)展，與德國城市地理學(xué)家克里斯泰勒所說的“中心地”密切相關(guān)?！爸行牡亍?，可以向居住在其周圍地域的居民提供各種貨物和服務(wù)。而在某種意義上，國家中心城市就是一個容積更大、磁力更強(qiáng)的新“中心地”，它的出現(xiàn)意味著城市政策、戰(zhàn)略、人口、資源的一次重大重組，既是對每個城市的重新認(rèn)定，也是一次全局性的再造。

先看空間。從中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略角度看，目前的一大任務(wù)是補(bǔ)中西部和東北這兩大短板。為此，國家制定和實施了西部大開發(fā)、中部崛起、振興東北三大戰(zhàn)略，并設(shè)立了成渝、中原、長江中游、哈長四大國家級城市群。但由于城市化水平普遍較低，首位城市積累不厚、動能不足，因此特別需要通過提升首位城市層級，來實現(xiàn)“大馬拉大車”。

在此背景下，西部先后確立了重慶、成都兩個按國家中心城市層級安排的城市，為深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略確定了兩大支點。而此次武漢和鄭州的脫穎而出，則可被視為是出于解決長江經(jīng)濟(jì)帶“中部塌陷”和中原城市群“缺乏支柱”的戰(zhàn)略需要。長江中游城市群涉及4個省，中原城市群涉及5個省，它們一直處于“群龍無首”和“行政割據(jù)”狀態(tài)，不利于形成合理的城市層級體系和建立高效的市場分工協(xié)作機(jī)制。在兩大國家級城市群各布局一個國家中心城市，對于結(jié)束此前的局面非常必要。

“振衣千仞崗，濯足萬里流”。人是空間的存在物，城市是當(dāng)代人最主要的生產(chǎn)生活場所。一個國家的城市天際線有多高，每個城市的視野和事業(yè)才會有多大。從第一次設(shè)置國家中心城市開始，中國城市天際線的最高點已從5個、6個擴(kuò)展到8個，這8個高點連同其四周眾多的次高點，共同支撐起了一片更高更遠(yuǎn)的城市穹廬，繪出了中國新型城鎮(zhèn)化的整體空間藍(lán)圖。未來的中國人將在這里仰望更高的星空、放飛更高的夢想，成就更非凡的偉業(yè)。

再說經(jīng)濟(jì)。當(dāng)今世界的城市化是以大都市為中心的都市化進(jìn)程。在這個進(jìn)程中，大都市的發(fā)展對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展越來越具有中流砥柱的意義。

據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院《中國都市化進(jìn)程報告2016》研究，目前中國36個大都市的國內(nèi)生產(chǎn)總值已占到了全國的41.06%。國家中心城市作為“大都市中的大都市”，其重要性更無需贅言。人口和經(jīng)濟(jì)總量是衡量城市發(fā)展的重要指標(biāo)，從人口方面看，2015年中國人口為137462萬，8個國家中心城市的人口總量達(dá)13971.35萬，占比為10.1%。從經(jīng)濟(jì)方面看，2015年全國GDP為689052.1億元，而8個國家中心城市的GDP總量已達(dá)到126917.91億元，占比為18.42%。盡管一些城市從單個說來經(jīng)濟(jì)實力和人口總量也頗具分量，如深圳、蘇州、杭州、南京、青島、寧波等，但與國家中心城市相比，它們中的大多數(shù)其地位和影響力仍然不可同日而語。

因此，目前8個國家中心城市的布局，東部和中西部平分秋色，對于后者無疑有著重大深遠(yuǎn)的意義。

基礎(chǔ)理論研究亟待突破

值得注意的是，在這8個國家中心城市前，都使用了“建設(shè)”二字，但是，又沒有給出建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，人們只能從各種文件中去尋章摘句并發(fā)揮想象，這為各種過度闡釋的濫觴大開方便之門，在當(dāng)下造成了不少的混亂和歧義。

比如，有人提出“兩級三類”說，把國家中心城市分為綜合性國家中心城市（具備全球影響力的全球城市和國家影響力的綜合性國家中心城市）和特色性國家中心城市。表面上看，這自成一家之言，但實際上頗可推敲。

首先，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，貿(mào)易、市場、信息、服務(wù)、文化、人口均呈現(xiàn)出全球化趨勢，很難說哪個城市的影響是全球的而哪個城市的影響限于本土，不同城市的全球影響力只有量的差異，并無質(zhì)的區(qū)別。其次，把國家中心城市分為“全球中心”和“國家中心”很不恰當(dāng)，這既不符合當(dāng)今中國政治、經(jīng)濟(jì)和文化的國際影響力不斷提升的現(xiàn)實，也違背了開放發(fā)展的理念，更忽略了國家中心城市必定要走在開放發(fā)展最前沿的基本使命。再次，“特色性”一般比較適合描述中小城市，在國家中心城市這個“塔尖”上，盡管城市也各具特色，但更重要的是其樞紐和綜合功能，把“特色”作為國家中心城市建設(shè)的目標(biāo)，明顯有悖于其設(shè)置初衷。這都是由于基礎(chǔ)理論研究不足造成的。

國家中心城市開始設(shè)置至今已過去8年，但我們的政策和研究卻明顯滯后，以至于現(xiàn)在人們還不清楚哪個是、哪個不是和應(yīng)該怎么建設(shè)國家中心城市，還有人懷疑鄭州、武漢是不是以及成都、重慶夠不夠資格等。就此而言，立足于國家戰(zhàn)略和已有的8個國家中心城市的經(jīng)驗，開展符合中國國情的中心城市基本理論研究并建立權(quán)威統(tǒng)計和評估系統(tǒng)，避免國家、城市、學(xué)者和媒體自說自話乃至“另搞一套”，是當(dāng)下亟待解決的重大理論與實踐問題。

（作者系上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家，國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會委員，文化部文化產(chǎn)業(yè)專家委員會委員）