信訪(fǎng)制度法治化思考黨

燕妮

摘 要：信訪(fǎng)制度是在長(zhǎng)期實(shí)踐中逐漸形成的一個(gè)極具中國(guó)特色的社會(huì)制度，承擔(dān)著解決糾紛、群眾監(jiān)督、政治參與的重要職能。而目前在實(shí)踐中，信訪(fǎng)制度存在著一系列的問(wèn)題，諸如立法滯后、信訪(fǎng)程序不規(guī)范、功能錯(cuò)位等一系列問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)制度法制化，需要提高信訪(fǎng)立法的層次，加快推進(jìn)網(wǎng)上受理信訪(fǎng)制度改革、嘗試建立律師介入等制度，更好地發(fā)揮信訪(fǎng)化解社會(huì)糾紛的功能。

關(guān)鍵詞：信訪(fǎng)制度；法治

中圖分類(lèi)號(hào)： D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2017）05-112-2

0 引言

黨的十八大報(bào)告明確提出要完善信訪(fǎng)制度，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：改革信訪(fǎng)工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪(fǎng)制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪(fǎng)納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪(fǎng)依法終結(jié)制度[1]。十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)總目標(biāo)，進(jìn)一步明確：要把信訪(fǎng)納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果[2]。信訪(fǎng)是一個(gè)極具中國(guó)特色的社會(huì)制度，其產(chǎn)生并非源于憲法和法律，而是在長(zhǎng)期實(shí)踐中逐漸形成的，承擔(dān)著解決糾紛、群眾監(jiān)督、政治參與的重要職能。與法律相比，信訪(fǎng)案件的處理往往更加靈活，某種程度上更具彈性，更為偏重個(gè)體正義的實(shí)現(xiàn)。作為“陽(yáng)光照不到的地方”的殺蟲(chóng)劑，信訪(fǎng)能夠在一定程度上彌補(bǔ)法律的僵硬和空白，但也更容易為人治打開(kāi)方便之門(mén)。由此，信訪(fǎng)制度的改革，更應(yīng)該以法治為既定方向，堅(jiān)持法治思維，提高信訪(fǎng)的法治化程度。

1 信訪(fǎng)制度的法治化功能

1.1 社會(huì)救濟(jì)功能

隨著改革不斷深化，社會(huì)加速轉(zhuǎn)型社會(huì)利益格局不斷調(diào)整，群眾利益糾紛日益增多，深層次的社會(huì)矛盾不斷暴露出來(lái)，民眾維護(hù)自身合法權(quán)益的需求不斷增強(qiáng)，維權(quán)意識(shí)逐步增強(qiáng)，由于相關(guān)法律法規(guī)、政策不健全、不完善，不少利益訴求通過(guò)行政救濟(jì)和司法手段無(wú)法得到解決，從制度供給角度，通過(guò)信訪(fǎng)制度，暢通各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)與群眾的溝通渠道，使人民群眾的訴求能夠得到及時(shí)反映，意見(jiàn)和建議能夠及時(shí)被各級(jí)政府接收，是維護(hù)廣大人民群眾根本利益的題中之義。

1.2 權(quán)利保障功能

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，信訪(fǎng)工作的歸宿和落腳點(diǎn)就是依據(jù)政策和法律法規(guī)幫助群眾解決生產(chǎn)生活中遇到的困難和問(wèn)題，做到想群眾所想，急群眾所急，實(shí)實(shí)在在為群眾辦實(shí)事辦好事，真正做到陽(yáng)光信訪(fǎng)、百姓信訪(fǎng)、公正信訪(fǎng)、法治信訪(fǎng)。

1.3 反映社情民意功能

民眾充分、真實(shí)地表達(dá)利益訴求是政府決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。信訪(fǎng)是人民群眾行使民主權(quán)利的重要途徑，同時(shí)也是政府了解社會(huì)問(wèn)題的重要途徑。宏觀(guān)層面，反映相關(guān)、相同內(nèi)容的信訪(fǎng)數(shù)量在信訪(fǎng)總量中所占的比重，直接反映了該問(wèn)題的社會(huì)熱度，通過(guò)對(duì)信訪(fǎng)問(wèn)題的整理分析能夠快速抓住當(dāng)前社會(huì)矛盾的突出問(wèn)題。微觀(guān)層面，某一時(shí)期內(nèi)相關(guān)、相同內(nèi)容的信訪(fǎng)數(shù)量的增減，直接反映出該問(wèn)題是社會(huì)矛盾的變化方向。

2 當(dāng)前信訪(fǎng)制度法治化存在的問(wèn)題

2.1 信訪(fǎng)立法滯后

現(xiàn)行的《信訪(fǎng)條例》是由國(guó)務(wù)院頒布施行的，立法層級(jí)較低，權(quán)威不足，效力較低，帶有濃厚的政治色彩。首先，由于沒(méi)有統(tǒng)一的信訪(fǎng)法進(jìn)行規(guī)范，各省都會(huì)相應(yīng)地制定各自的行政規(guī)章、法規(guī)，導(dǎo)致實(shí)踐中政出多門(mén)，以地方長(zhǎng)官意志為轉(zhuǎn)移。其次，立法滯后導(dǎo)致體制機(jī)制不順暢，各級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)職責(zé)不清，責(zé)重而權(quán)小，案件受理不規(guī)范，退出機(jī)制不完善，一定程度上消解司法權(quán)威，動(dòng)搖依法治國(guó)的基礎(chǔ)。再次，當(dāng)前信訪(fǎng)部門(mén)小馬拉大車(chē)，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)和信訪(fǎng)工作人員耗費(fèi)大量精力辦理權(quán)利救濟(jì)性案件，而作為中國(guó)共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾，堅(jiān)持群眾路線(xiàn)的重要方式之一，信訪(fǎng)制度承擔(dān)的另一重要功能——民眾參與政治的民意表達(dá)功能沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2.2 信訪(fǎng)程序欠缺規(guī)范

首先，當(dāng)前實(shí)踐中存在大量鬧訪(fǎng)、纏訪(fǎng)、越級(jí)訪(fǎng)等行為，嚴(yán)重干擾了正常的信訪(fǎng)秩序，消耗了大量的人力物力。而現(xiàn)行體制下關(guān)于鬧訪(fǎng)、纏訪(fǎng)、越級(jí)訪(fǎng)的形式、處理流程等沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致各地的處置方式和流程不盡相同，不規(guī)范的處置甚至加大了鬧房、纏訪(fǎng)事件的處理難度。其次，近年來(lái)，雖然對(duì)涉法涉訴信訪(fǎng)進(jìn)行了一系列改革，《信訪(fǎng)條例》中明確規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪(fǎng)人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”，但是由于信訪(fǎng)工作人員甄別能力欠缺、領(lǐng)導(dǎo)意志等原因，仍有大量的案件在信訪(fǎng)部門(mén)被受理或者已判決案件通過(guò)行政權(quán)力機(jī)關(guān)批復(fù)轉(zhuǎn)向法院，不僅給訪(fǎng)民發(fā)出了非常錯(cuò)誤的引導(dǎo)信號(hào)，同時(shí)也嚴(yán)重削弱司法權(quán)威，阻礙依法治國(guó)建設(shè)進(jìn)程。再次，在具體辦案實(shí)踐中，一些部門(mén)和人員法治意識(shí)欠缺，隨意性較強(qiáng)，存在息事寧人的思想，為了完成考核指標(biāo)，對(duì)于上訪(fǎng)群眾提出無(wú)理要求隨意遷就，形成了“上訪(fǎng)—獲利—再上訪(fǎng)”的惡性循環(huán)，給群眾造成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的印象。

2.3 “信訪(fǎng)不信法”導(dǎo)致信訪(fǎng)功能錯(cuò)位

《信訪(fǎng)條例》規(guī)定：信訪(fǎng)，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話(huà)、走訪(fǎng)等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?？梢?jiàn)，信訪(fǎng)主要承擔(dān)的應(yīng)當(dāng)是聯(lián)系群眾、民主監(jiān)督、政治參與以及權(quán)利救濟(jì)等職能，概括地講，主要為公民政治、民主權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)兩大職能。但是在長(zhǎng)期實(shí)踐中，由于民眾法律意識(shí)欠缺，司法成本過(guò)高，信訪(fǎng)部門(mén)習(xí)慣性大包大攬、加之民眾自古以來(lái)信上不信下的“青天”觀(guān)念等因素，在民眾尤其是基層民眾中形成了“信訪(fǎng)不信法”的錯(cuò)誤導(dǎo)向，使得原本應(yīng)該成為正常司法救濟(jì)途徑之外補(bǔ)充的信訪(fǎng)途徑成為很多民眾的首選途徑，導(dǎo)致信訪(fǎng)信件中絕大多數(shù)集中在權(quán)利救濟(jì)，弱化了信訪(fǎng)制度的政治參與功能。

3 完善信訪(fǎng)制度法治化措施

3.1 制定頒布信訪(fǎng)法

立法是破解信訪(fǎng)工作所面臨的諸多難題、有效釋放信訪(fǎng)制度功能的現(xiàn)實(shí)需要，是規(guī)范信訪(fǎng)基本功能、保障公民基本權(quán)利的需要[3]。在法律層面確定信訪(fǎng)性質(zhì)、信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、信訪(fǎng)程序規(guī)范等，只有有法可依，信訪(fǎng)制度的合法性正當(dāng)性才能夠從源頭上得以確認(rèn)，推動(dòng)信訪(fǎng)程序化、規(guī)范化、法制化。

3.2 加快推進(jìn)網(wǎng)上受理信訪(fǎng)制度改革

網(wǎng)上信訪(fǎng)是運(yùn)用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭建的民意訴求表達(dá)新渠道。與來(lái)信、來(lái)訪(fǎng)相比，網(wǎng)上信訪(fǎng)具有快捷、高效、可跟蹤的優(yōu)勢(shì)。推行網(wǎng)上信訪(fǎng)受理制度，也是信訪(fǎng)工作的發(fā)展趨勢(shì)所在。一方面，網(wǎng)上信訪(fǎng)事項(xiàng)全部在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，處理過(guò)程和辦理結(jié)果在網(wǎng)上公開(kāi)，信訪(fǎng)人的訴求、信訪(fǎng)部門(mén)的處置情況等均有跡可循，便于各方監(jiān)督，能夠極大地增加透明度，從而保障公正。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，有關(guān)部門(mén)也能夠快速對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)進(jìn)行歸納整理，提高辦事效率。另一方面，網(wǎng)上信訪(fǎng)能夠通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)全國(guó)信訪(fǎng)信息自上而下的互聯(lián)互通，通過(guò)大數(shù)據(jù)整合進(jìn)行綜合分析和精準(zhǔn)研判，有利于提前發(fā)現(xiàn)普遍性問(wèn)題和敏感性問(wèn)題，及時(shí)提出前瞻性政策建議，實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)工作關(guān)口前移。

3.3 建立律師介入制度

當(dāng)前，信訪(fǎng)案件尤其是涉法涉訴案件數(shù)量巨大，主要原因是當(dāng)事人不了解相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)因信訪(fǎng)工作人員法律知識(shí)欠缺造成涉法涉訴案件得不到正確處理的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。信訪(fǎng)部門(mén)可以嘗試建立律師介入制度，律師不僅具有熟悉法律法規(guī)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)作為第三方介入能夠保證客觀(guān)中立，增加信訪(fǎng)人的信任，真正做到依法辦理，公開(kāi)公正，讓信訪(fǎng)人真正認(rèn)可。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 中共中央政治局.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[R].中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議.2013-11-12.

[2] 中共中央政治局.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[R].中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體.2014-10-23.

[3] 何蕾，胡林貴.中國(guó)信訪(fǎng)之法有何用——一分為三的信訪(fǎng)制度法治思辨[J].河南科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（1）.