鄭功成：社保要適應(yīng)新經(jīng)濟兼顧公平性

相惠蓮++李恩樹

各類新業(yè)態(tài)是新的經(jīng)濟增長點，若社會保障跟不上，相當(dāng)于在妨礙新經(jīng)濟，同時社保制度若不能自我更新和優(yōu)化，將會面臨可持續(xù)性風(fēng)險

“回顧近100多年來，社會保障史已經(jīng)證明，沒有成熟之理論，不可能產(chǎn)生成熟之制度……有的國家，因缺乏成熟理論支撐，其社會保障不是建制難成，就是改革難竟全功，甚至誤入歧途、貽禍后世。”2017年1月，全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成在學(xué)術(shù)期刊《社會保障評論》的發(fā)刊詞上如此寫道。

對社會保障制度而言，2017年仍將是改革的關(guān)鍵年份。

在去年底召開的全國人力資源和社會保障工作會議上，幾項改革任務(wù)被提出，包括深化養(yǎng)老保險制度改革、繼續(xù)推進醫(yī)療保險制度改革、提升社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)能力等。

改革的探索還在持續(xù)當(dāng)中，但環(huán)境悄然生變：經(jīng)濟告別了高增速時代，財政資源不似過去充實，人力成本提升，企業(yè)對降低社保費率的呼聲高漲;互聯(lián)網(wǎng)催生電商、居家創(chuàng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，就業(yè)的靈活性、流動率升高。

“如果社會保障不跟上新業(yè)態(tài)的發(fā)展，相當(dāng)于是在妨礙經(jīng)濟。同時，經(jīng)濟增長不能自動地替代社會保障來縮小不平等和促進社會公正，如果兩者在實踐中相互脫節(jié)，結(jié)果會是深刻的經(jīng)濟危機?！?月26日，在北京召開的第三屆全國社會保障學(xué)術(shù)大會期間，鄭功成在接受《財經(jīng)》記者采訪時如此表示。

當(dāng)前的社保制度除了要直面新環(huán)境，還有舊疾待解。人口老齡化長期存在，為制度帶來可持續(xù)性風(fēng)險，在備受關(guān)注的養(yǎng)老和醫(yī)療領(lǐng)域內(nèi)，一些具體的社保項目設(shè)計，其發(fā)展方向、改革路徑都尚存爭議。

面對諸多問題，鄭功成接受《財經(jīng)》記者采訪時就社會保障領(lǐng)域的現(xiàn)狀及其面臨的挑戰(zhàn)做出了分析。在他看來，制度需要明確自己的目標(biāo)，允許當(dāng)下存在差距，但任何時候都不能扭曲邁向目標(biāo)的路徑。

頂層設(shè)計任務(wù)艱巨

《財經(jīng)》：在當(dāng)下的社會保障體制改革中，“頂層設(shè)計”被頻繁提到，您如何理解這個概念，其重點在何處？

鄭功成：頂層設(shè)計指的是國家層面的制度安排，立足于國家治理，財政、金融都要有頂層設(shè)計，社會保障也必須有。它的頂層設(shè)計有三個層面。最宏觀的是社會保障在整個國家治理的體系中要扮演什么角色，它和財政、金融、產(chǎn)業(yè)分別是什么關(guān)系，怎么服從和服務(wù)于國家發(fā)展的目標(biāo)。

次高層面的頂層設(shè)計是大社會保障體系，包括社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)等，根據(jù)整體功能進行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化安排。比如老有所養(yǎng)，需要有頂層設(shè)計，光有養(yǎng)老金還不行，還需要有養(yǎng)老服務(wù)。如果政府資源只提供養(yǎng)老金，而不提供服務(wù)，結(jié)果可能就是低效的。再比如社會救助，是要救得高還是救得低？其實還是要恰如其分。

第三個層面的頂層設(shè)計圍繞著某一個社保項目。比如養(yǎng)老保險，如果只站在第一層次的基本養(yǎng)老保險考慮，還不斷提升它的水平，第二、第三層次養(yǎng)老保險就發(fā)展不起來了。應(yīng)該設(shè)計出一個制度結(jié)構(gòu)，比如基本養(yǎng)老保險的替代率就定在40%，第二層次，即企業(yè)年金和職業(yè)年金定在20%，第三層次，即政策鼓勵的商業(yè)性養(yǎng)老金定在10%-20%。有了這個頂層設(shè)計，基本養(yǎng)老金的水平到底多高，要怎么投資就都搞清楚了。不過，這種多層次體系建設(shè)提出了多年，并采取了多種舉措，但缺乏頂層設(shè)計與協(xié)同推進，迄今仍是停留在紙面上的空中樓閣。

《財經(jīng)》：如何看待過去的社會保障頂層設(shè)計狀況？這對此前的一系列改革產(chǎn)生了什么影響？

鄭功成：過去的改革往往從項目入手，但更重要的是要把項目放到體系中去，把社會保障放到國家治理的體系中去。在政策層面，我們迄今仍未見到對整個社保體系發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念的清晰界定，體系內(nèi)的主要制度安排也缺乏結(jié)構(gòu)與功能上的合理定位。

從中觀層面看，以醫(yī)療保障為例，盡管“三醫(yī)”聯(lián)動是醫(yī)改的最大共識，現(xiàn)實中各地醫(yī)改仍由各部門分割推進，各地區(qū)分散試點，結(jié)果是無法找到全面深化醫(yī)改的縱橫交錯著力點，無法實現(xiàn)“三醫(yī)”之間的良性互動和同向集中攻關(guān)，甚至還造成了醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥之間的效果對沖。

在微觀層面，養(yǎng)老保險、最低生活保障等重要保障項目都采取了各地試點先行、漸次推進的策略，都留下“摸石頭過河”的深刻痕跡，存在責(zé)任失衡、層次不清晰、管理體制與經(jīng)辦機制欠合理等缺陷，背后又涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。此外，兒童福利、殘疾人福利等項目更是還未有過系統(tǒng)考慮與設(shè)計。正因如此，“十三五”期間的社會保障頂層設(shè)計任務(wù)異常艱巨。

公平和效率如何選擇

《財經(jīng)》：社會保障正處于改革的關(guān)頭，在該領(lǐng)域存在著諸多不同的意見和觀點。您向來重視社會保障的公平性，您理解的公平性體現(xiàn)是什么？

鄭功成：經(jīng)濟學(xué)視角強調(diào)效率，強調(diào)的公平是機會公平，機會公平后，越優(yōu)秀者就越能創(chuàng)造。不過，社會保障視角強調(diào)的是結(jié)果公平，或是縮小結(jié)果的不公平。

從經(jīng)濟學(xué)角度看，交錢多的應(yīng)該多拿，但是從社會保障視角看，更重要的是最后拿的差距是不是縮小了，因為社會保障是互助共濟的，我們強調(diào)的三句話是：創(chuàng)造起點公平，維護過程公平，縮小結(jié)果的不公平。

這個視角和經(jīng)濟學(xué)有部分交叉，起點公平為機會公平提供前置條件。比如兒童福利、義務(wù)教育，是為了不讓任何人由于家庭貧寒、身體殘缺等原因而影響自己受教育，文盲和大學(xué)生之間的競爭是假公平。我們還要維系過程公平，比如兩人都在工作，其中一個即將生育，半年不能上班，她在就業(yè)上就趨于弱勢，如果沒有制度安排，老板就可能避免招聘女性員工。

《財經(jīng)》：那么您認(rèn)為當(dāng)前社會保障體制在公平性方面做得是否到位？

鄭功成：盡管社會保障在“十二五”期間初步做到了普惠全民，但公平性不足仍然是各項社會保障制度的共性，主要體現(xiàn)在兩個方面。

首先是保障權(quán)益的不公。醫(yī)療保險城鄉(xiāng)分割、群體分割的背后是待遇差異，以低保為核心的社會救助制度在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差異偏大，政府救災(zāi)在對待不同災(zāi)種、受災(zāi)地區(qū)上也存在差異。制度不公使得一些問題被解決的同時，還引起了部分群體的不滿。

同時，制度在承擔(dān)義務(wù)方面也存在不公平性。如養(yǎng)老保險繳費，廣東等地區(qū)繳費偏低，基金結(jié)余多，保險待遇高;而東北地區(qū)繳費高，基金結(jié)余少，保險待遇低。這種地區(qū)差異完全是制度的地區(qū)分割導(dǎo)致的結(jié)果。

《財經(jīng)》：在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，您認(rèn)為公平和效率應(yīng)該怎么協(xié)調(diào)？

鄭功成：養(yǎng)老保險一定要分層次來觀察，要把基本的和補充的分開。基本的就應(yīng)該公平，不要考慮激勵繳費，財政要承擔(dān)起責(zé)任。效率和激勵是第二、第三層次去考慮的事情。如果攪合到一起，養(yǎng)老保險就會出現(xiàn)問題。

新局面、新挑戰(zhàn)

《財經(jīng)》：去年開始，中央將部分社會保險項目的繳費率降低了幾個百分點，但企業(yè)對降低社保繳費的負(fù)擔(dān)仍然有很高訴求，您如何看待這個現(xiàn)象？

鄭功成：當(dāng)前社保繳納的名義費率雖高，但名義費率不等于實際費率。如果不同的地區(qū)、不同的企業(yè)或單位、不同的群體，實際費率與名義費率存在不同的、過大的差距，真實的勞動成本會被嚴(yán)重扭曲，勞動者的社保權(quán)益差距被不斷放大，市場競爭環(huán)境的公正性也會遭到損傷。

資本越來越多地向?qū)嶋H費率低于名義費率的地區(qū)流動，向能少繳、少負(fù)擔(dān)社會保險成本的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)流動，這種惡性循環(huán)的怪圈會使得地區(qū)之間出現(xiàn)發(fā)展失衡，國家協(xié)同發(fā)展的局面也不可能形成。

如果不從國家治理的視角看社會保障與經(jīng)濟發(fā)展，我們很容易將費率高低簡單地視為區(qū)域性的勞工福利問題，或者是個別群體的利益問題，或者是企業(yè)投資者成本問題，就很容易陷入短視的政策性誤區(qū)。

《財經(jīng)》：那么您如何看待社會保障和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，特別是在中國當(dāng)前已經(jīng)進入經(jīng)濟下行期的情況下？

鄭功成：我有一個基本的觀點，社會保障與經(jīng)濟發(fā)展既不能簡單替代，也不能相互分割，更不能相互對立。

如果把收入增加能替代社會保障這個觀點，用來指導(dǎo)政策的制定，我們就可能非常短視，不可能實現(xiàn)兩者良性循環(huán)、長期發(fā)展的局面。過去有人主張就業(yè)是最好的社會保障，我也批判過，這就好像說一只雞是一只最好的鴨子。我們盡管強調(diào)就業(yè)，但這是兩個制度安排。

經(jīng)濟增長可以為社會保障發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，卻不能自動地替代社會保障縮小不平等和促進社會公正，如果實踐中相互脫節(jié)，必定出現(xiàn)顧此失彼或厚此薄彼甚至相互對沖的現(xiàn)象，最終結(jié)果均是深刻的社會經(jīng)濟危機。

同時，我們今天為了讓企業(yè)更有競爭力、更有活力，提出要降低社保繳費，但人們的養(yǎng)老金待遇能降嗎？不能降低的話，資金要從哪里來？在降費時，最重要的其實是結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而不是簡單的降費問題。我在浙江聽到，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險單位繳納部分的費率是14%，有的企業(yè)按照費基的65%繳費，實際費率僅為9.1%。隱藏在背后的是市場經(jīng)濟競爭環(huán)境公平的問題。

《財經(jīng)》：面對社保名義費率和實際費率不統(tǒng)一的局面，政府能有什么作為？

鄭功成：名義費率和實際費率應(yīng)該合一，這是我們的目標(biāo)，但現(xiàn)在還存在差距。如何實現(xiàn)兩率統(tǒng)一，關(guān)鍵是要統(tǒng)一并夯實繳費基數(shù)，并且不得隨意調(diào)高或調(diào)低，只有在夯實的繳費基數(shù)與統(tǒng)一的繳費率基礎(chǔ)之上，各用人單位與參保者個人才能在繳費義務(wù)方面走向公平。在當(dāng)前差距較大的情形下，可以現(xiàn)行繳費水平為基準(zhǔn)，將夯實費基作為先決條件，再將名義費率折合成實際費率;于后，給定統(tǒng)一費率的時間表，通過將費率高的地區(qū)逐步調(diào)低，將費率低的地區(qū)逐步調(diào)高，最終實現(xiàn)全國范圍費率的統(tǒng)一。

《財經(jīng)》：對于一些資金不足、繳費能力確實比較弱的公司，如位于起步階段的創(chuàng)業(yè)公司等，應(yīng)該怎么辦？

鄭功成：小微企業(yè)生存困難，抗風(fēng)險能力弱，應(yīng)該對其設(shè)置特殊政策?，F(xiàn)在的社保繳費分為單位和個人兩部分，單位繳費很高，個人繳費很低，小微企業(yè)的繳費應(yīng)當(dāng)介于兩者之間。這在國際上也有慣例。我國1951年頒布的勞動保險條例，規(guī)定的適用范圍是“雇用工人與職員人數(shù)在100人以上的國營、公私合營、私營及合作社經(jīng)營的工廠、礦場及其附屬單位與業(yè)務(wù)管理機關(guān)?！鄙儆?00人的單位則不在保險對象范圍。

現(xiàn)在是全民參保，當(dāng)然不可能再設(shè)定這樣的標(biāo)準(zhǔn)，但對于小微企業(yè)而言，適當(dāng)降低繳費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是既能夠保障勞動者的基本保險權(quán)益，又能夠兼顧到小微企業(yè)的實際情況的。

《財經(jīng)》：那么對于自由職業(yè)者呢？在新經(jīng)濟的背景下，自我雇傭的人員越來越多。

鄭功成：小微企業(yè)做的還是正規(guī)的勞動管理，自由職業(yè)者屬于新業(yè)態(tài)的工作方式、就業(yè)方式，因此社保繳費不應(yīng)該強調(diào)雇主的概念，要設(shè)計新的政策依據(jù)。

2016年8月25日，浙江省東陽市中醫(yī)院首批享受免費白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)的8位患者順利出院

同時，這批人的流動性強，在這里工作兩個月可能又轉(zhuǎn)移陣地，因此沒必要按月繳納，可以研究出臺按季度繳納、按年份繳納的政策。過去我們在一個地區(qū)繳納社保，非要到這個地區(qū)的社保部門繳費，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，可以開發(fā)手機支付，不一定需要柜臺繳費，發(fā)揮經(jīng)辦的靈活機制。

這些改進能使得勞動力流動更加便捷。各類新業(yè)態(tài)是新的經(jīng)濟增長點，如果社會保障不跟上它，相當(dāng)于在妨礙新經(jīng)濟。

避免制度的自我僵化

《財經(jīng)》：剛才也提到，各地社保繳費負(fù)擔(dān)不同，影響到市場競爭環(huán)境的公平性，也影響到社保權(quán)益的公平性?！皩崿F(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”在多年前就被提上議事日程，此事推進的進度如何？

鄭功成：基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌有兩種思路，一種是一步到位地實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，另一種是建立調(diào)劑基金再走向統(tǒng)收統(tǒng)支，如讓部分費率低、基金結(jié)余多的地區(qū)每年上繳一定比例，調(diào)劑給繳費高、基金結(jié)余有限甚至收不抵支的地區(qū)，最終過渡到全國統(tǒng)一。

統(tǒng)收統(tǒng)支是目標(biāo)模式，但也允許采取調(diào)劑金的方式來過渡，畢竟現(xiàn)在各地的差距太大。但是必須要縮短過渡期，不能遙遙無期。廣東一年的養(yǎng)老金結(jié)余有成百上千億元，黑龍江每年收不抵支逾百億元，一旦全部統(tǒng)收統(tǒng)支，把廣東的結(jié)余拿走，廣東也不會答應(yīng)。

當(dāng)然，最理想的是一步到位，但需要通過國有資本的劃轉(zhuǎn)、財政資金的調(diào)配，將該補的局部地區(qū)的缺口補齊，但這些現(xiàn)在還很難達成共識，還是要分步走。我們要明確目標(biāo)，允許有差距，但任何時候都不能扭曲我們邁向目標(biāo)的路徑，只是步子快慢不同罷了。

《財經(jīng)》：當(dāng)前的社會保險制度是否面臨可持續(xù)性風(fēng)險？

鄭功成：制度若不優(yōu)化，當(dāng)然會面臨可持續(xù)性風(fēng)險，一旦僵化，將會不容易執(zhí)行。影響制度的因素來自多個方面，如人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等等，影響因素一變，就好像病變了，藥也得變。與時俱進、自我修復(fù)功能應(yīng)該是社保制度的品格和特質(zhì)。

1995年，中國確定建立統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，規(guī)定繳費15年就能領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)時很多老人面臨的局面是已經(jīng)工作了許多年后才開始繳納養(yǎng)老保險，但繳費15年就能領(lǐng)取的政策延續(xù)到現(xiàn)在。全世界范圍內(nèi)都沒有這么短的繳費期限，歐洲的很多國家是繳費滿40年才可以領(lǐng)取待遇。理想的狀態(tài)是，當(dāng)時就確立逐年增加繳費年限的條件，如果按照1996年時應(yīng)繳滿16年、1997年時17年、1998年18年可領(lǐng)取，這樣逐年增加，實現(xiàn)過渡。如果具備這樣的調(diào)節(jié)功能，到現(xiàn)在或許已經(jīng)調(diào)整到位了。20多年過去了，當(dāng)年的規(guī)制還沒有發(fā)生任何變化，它已經(jīng)造成了不公正，一時急調(diào)又會引發(fā)嚴(yán)重的危機，但若這樣繼續(xù)下去，每個人只愿意繳費15年，制度的代際公正性將不復(fù)存在，從而必定會損害可持續(xù)性。

《財經(jīng)》：醫(yī)療保險制度是否也面臨類似的問題？

鄭功成：典型的例子如原來政策規(guī)定退休人員不用交醫(yī)保費。當(dāng)時設(shè)計政策時，考慮的是退休人員不多、總體負(fù)擔(dān)不重，醫(yī)?；鹂梢猿惺埽瑫r當(dāng)時養(yǎng)老金待遇偏低、退休人員的承受能力不行?，F(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生了重大變化，繳費者的數(shù)量在逐年減少，退休者在快速增加，人均預(yù)期壽命在不斷延長，養(yǎng)老金待遇在近十多年間每年都在提升，如果這種政策無限期地延續(xù)下去，這一制度就不可持續(xù)了。但是怎么交比較合理，還需要論證。

《財經(jīng)》：若改革阻力大，是否也有辦法來推行漸進式的改革？

鄭功成：有幾個辦法可以來推進。一是老人老辦法，新人新辦法，對老人承諾的繼續(xù)有效，要求剛退休的、將退休的人員繳納，這符合歷史的公正。當(dāng)然，這種方式需要花很長時間來過渡。

二是花錢買機制，就像此前進行的機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革，由財政投入一筆錢，或是提高養(yǎng)老金待遇，如待遇在這一年本來只需要提高5%，但實際提高2%，多提高的2個百分點就用來交醫(yī)保費。這種利益調(diào)整需要一筆大的外部投入，但新的制度就能建立起來了。

三是制定政策，規(guī)定人們到了一定年齡就不需要再繳納醫(yī)保，比如70歲以后不交，使老人能有準(zhǔn)確的預(yù)期，知道到70歲就沒后顧之憂了。最不講道理的就是今天發(fā)個文件，明天大家都交，不分青紅皂白。