回溯產權保護歷程

肖輝龍+楊翔宇++李恩樹

1949年后第一部《憲法》出臺至今，私有產權能否真正與公有產權享有平等保護的權利，一直是爭議焦點?；厮莓a權保護來路，可鏡鑒當下

從建國后1954年第一部真正意義上的《憲法》出臺，到《民法通則》、《物權法》等立法，有關私有產權的保護在中國法治進程呈現出迂回向前的軌跡。其中，民營私企和公民個人等私有財產能否真正享有與國有企業(yè)等公有財產一致平等保護的議題，一直是爭論的焦點。至今，公有與私有、國有與民營、企業(yè)與個人等財產權的邊界問題，仍未得到很好厘清。

從“不承認”到“兩權分離”

中國民營經濟等非公有制經濟經歷了從無到有，再被消滅，之后成為公有制經濟的補充，并變成社會主義市場經濟的重要組成部分等歷史階段。

自1954年新中國頒布第一部《憲法》，到1978年改革開放前，中國對私有性質的財產權持“試圖消滅”或“不承認”的態(tài)度，以至于該歷史階段幾乎沒有民營經濟的生存空隙。

毛澤東在作1954年《憲法》討論報告時說，該《憲法》是過渡時期的《憲法》，大概保證15年有效期向社會主義過渡。但由于冒進嚴重，大躍進快速把個人所有和資本家所有的土地等生產資料進行轉化和剝奪。直到1975年修改《憲法》時，將生產資料所有權取消，只剩下生活資料，更多強調各盡所能的按勞分配。當時比較重要的討論在于，生產資料要不要進入憲法保護視野。最終的《憲法》修改內容是，要從根本上把通過剝削財產性收入的生產資料利益空間消滅掉。

受公有制為主體的政治體制和計劃經濟政策方針的影響，這種指導思想都轉換到了《憲法》立法的條文中，直到1978年也沒有太大改變。1978年《憲法》修改時的少數變化是，通過列舉方式，提及了保護公民的儲蓄收入等財產權和所有權。

改革開放后，中國經濟體制逐步從計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，改革初期仍保持“計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”的原則。很長一段時期，有關私有性質的財產權保護，是被回避的問題。

上世紀80年代初，中國農村土地的經營方式開始實行包產到戶的家庭聯產承包責任制改革，城鎮(zhèn)體制也展開了系列改革，對全民所有制企業(yè)經營活動松綁放權，慢慢實現獨立自主經營、自負盈虧。

“雖然改變經營方式對舊有經濟體制的改革，沒有正面面對產權問題，但還是引發(fā)了自主經營模式下國有企業(yè)對所支配的財產，在法律層面究竟享有什么權利的思考?！北本┐髮W法學院民法研究中心主任教授尹田，曾參與《物權法》和《民法典》的起草工作，他向《財經》記者回憶。

以國有企業(yè)、集體企業(yè)為代表的公有制經濟，建國以來主導國家經濟發(fā)展，這次改革變?yōu)樽灾鹘洜I，不受外界干預，其財產權實際擁有了一種完善的支配權利。對該問題的討論，實質是對產權歸屬的確定問題。這引發(fā)了當時民法學界和經濟法學界的觀點紛爭，進而引出官方采用的所謂“兩權分離”概念，即國家享有所有權，企業(yè)對財產享有經營管理權。

“兩權分離”概念并不能解決產權歸屬的實質性問題，討論也一直持續(xù)到上世紀90年代初。

《民法通則》的進步

1982年《憲法》第四次修正案修改時，規(guī)定了公有財產神圣不可侵犯的原則，同時特別提出對公民合法收入包括儲蓄、房屋等其他合法財產進行保護，保護范圍不再局限于生活資料。

這樣的表述，實質是一定程度上承認了私人財產型收入，即承認個體經濟的合法存在。

市場放開也使經濟主體變得更加多元化，先是產生了一批以個人經營和個體工商戶為主的私營經濟，隨后又演化出包括民營企業(yè)在內的其他私營經濟。另外，對外開放吸引了大量外國資本進入，出現中外合資、中外合作等混合所有制經濟類型。

在公有制為主體的社會制度中，能不能容許私營經濟的存在，成為焦點問題。當時主要有兩種聲音，一種認為，私營經濟屬于惡性違憲，不應得到保護，另一種則認為是良性違憲，可待以觀之。

惡性違憲觀點認為，私營財產的積累不同于個體經濟，個體經濟的合法收入是自己勞動所得或者少于8人的雇工賺取的利潤，但私營財產的積累，是通過大規(guī)模地雇傭工人生產制造產品，并且通過剝削工人等方式進行財富積累。在公有制為主導的社會體制下，若容許具有剝削性質的私營經濟，將會引發(fā)對社會制度的挑戰(zhàn)。

而良性違憲則認為，雖然私營的私有經濟與公有制經濟為主的發(fā)展方向不符，但其對國家生產力發(fā)展和對中國經濟社會發(fā)展，都有促進作用。即使違憲也是良性違憲，之后可通過修改《憲法》來承認這種經濟的合法存在。

無論承認與否，私營經濟對國家經濟發(fā)展起到的積極促進作用，有目共睹，在默許聲中私營企業(yè)主逐漸做大規(guī)模。

1986年，中國催生出《民法通則》。這是基于制度立法開始逐漸保護個體經濟和私營經濟的合法權利，并對私有產權默許，人民也有了財富積累，對民主法治化產生需求。該立法的意義在于，比原則性的《憲法》進一步具化了對公民財產性（如個人財產）和非財產性（如健康、姓名、名譽）等基本權利的保護?！斑@次立法對整個中國社會在一些法律觀念、權利觀念，尤其是私權觀念上的認識，都起到了很好的啟蒙和推動作用?！币镌u價。

《民法通則》的規(guī)定，不存在所有權平等保護原則。其進步在于，對于侵害任何不同所有權的財產，都認為構成侵權行為，應當承擔侵權責任。

至于為何不采取所有權的平等保護原則，中國人民大學法學院教授楊立新稱，因為當時認為，公有財產神圣不可侵犯是社會主義的原則，與資本主義財產保護原則相反。

中國受前蘇俄民法典影響深遠，該民法典的規(guī)定體現出公有財產或者國有財產神圣不可侵犯的原則。

實際上，改革開放初期，社會一度比較回避談私營企業(yè)的私有財產權保護，因為產權保護涉及到社會所有制的性質問題，按傳統觀念認為，中國的社會組織只能以公有制為標志，而公有制也只能以公有財產作為它的表現形式，這種公有財產又只能表現為公有的國家所有權，即國家和集體的所有權。

“事實上形成了財產所有權的不平等地位，公有財產神圣不可侵犯，而私人所有權卻無‘神圣表述，就有可能被侵犯?！睏盍⑿略鴧⑴c《物權法》（草案）的起草工作，他介紹，《民法通則》的相關規(guī)定，相比1975年憲法修正時否定私有財產的做法，有了很大進步，但這種格局也使私人財產權被置于公有財產權之下，因而得不到切實有力的保護。

為了緩解不同所有制的產權矛盾，20世紀90年代初期，中國就開始引入公司制來改善對國內企業(yè)的管理規(guī)范。但因國有企業(yè)參股，導致混合所有制中，股東對公司財產所有權的關系問題也變得復雜起來。

公司制觀念認為，股東向公司投入的資金應該歸公司所有，即使是作為國有企業(yè)參股的股東也將喪失對公司投入的財產所有權，否則無法解釋公司債務由公司清償而不是由股東來賠付的邏輯。

這讓混合所有制中，國有企業(yè)參股投入的國有資產，再次陷入所有權歸屬無法清晰界定的尷尬處境。但受國有企業(yè)資產歸國有的傳統觀念影響，中國在引進公司法時規(guī)定，股東就是公司的所有者。因為這種規(guī)定，中國國有企業(yè)在國際上也引發(fā)多次糾紛。

曾有中國國有企業(yè)在海外進行貿易，作為債務人欠了外國公司的債，經他國仲裁機構裁判，這家國企應當清償債務，但該國企并未按規(guī)履行，以至于另一家中國國有企業(yè)商船?？吭诋數貒腋劭跁r，被當地法院扣押，要求用它來清償另一家中國國企的欠債，理由是按國有企業(yè)資產歸國有的邏輯，既然都是一個“老板”，那就可以用來抵債。

由此，“兩權分離”概念表述到上世紀90年代中期再難站住腳，悄然從官方文件中消失。直到2005年，原有《公司法》才進行修改，規(guī)定股東對公司享有的是投資人權利，股東是公司的投資者，而不是所有者。但這并不意味著公司財產的歸屬問題就得以解決。

物權立法博弈

公私產權保護有關公平問題的博弈，始終貫穿在中國的民法立法進程中。直到2004年再次進行《憲法》修改時，才將保護私有財產寫入《憲法》?！稇椃ā纷鞒鲈瓌t上的保護規(guī)定，但私有財產與公有財產未能平等受保護的狀態(tài)依然存在。

“雖然中國不是私有制國家，但也提倡保護私有財產，這與美國等西方立憲主義保護私有財產，有著不同的內涵?！敝袊ù髮W法學院副院長焦洪昌說。

中國的《憲法》理念，強調的是對公有財產的保護，在法律規(guī)范上和道德上，公有財產要高于私有財產的地位。

保護私有財產的觀點在2004年寫進《憲法》，與前期立法、改革等的鋪墊有莫大關聯。當時法學界，私有產業(yè)階層都在不斷呼吁，早前也有過多次立憲和立法的基礎，以及基于社會主義市場經濟體制的確立，保護人權的法治國家建設方針政策的出臺等背景。

從現有的法律文本來看，《憲法》規(guī)定是“公民合法的私有財產不受侵犯”。也就是說，如果私有財產屬非法渠道獲得，不受法律的保護。

早期有大批民營企業(yè)通過非法或非正規(guī)渠道積累財富，包括在計劃經濟時期利用“雙軌制”便利，倒賣產品賺取市場差價，或通過權錢交易謀取暴利，以及雇傭童工進行剝削的“血汗工廠”、偷稅漏稅等形式獲得原始財富積累。

法學界有觀點認為，若法律對來源不正當的財產也進行保護，有悖于立法精神，且不利于對國有資產的保護，尤其不少私有財產的形成，都與接近權力和生產資料者通過對流失的國有資產進行瓜分有關。

2007年中國出臺了對于產權保護意義重大的《物權法》，進一步落實具化《民法通則》中有關保護私人產權的內容。在《物權法》立法時，一些參加立法的學者和專家提出在《物權法》中不寫公有財產神圣不可侵犯原則，強調所有權平等保護。

具體主張表現為以中國社科院學者為代表的觀點和以中國人民大學學者為代表的觀點。

前者意見認為，對國家所有權、集體所有權和私人所有權不做具體區(qū)分，統一稱之為所有權，而不論所有權的主體是誰，既然都是所有權，就不存在誰的優(yōu)先保護、誰不優(yōu)先保護問題，也不存在誰神圣誰不神圣的問題。

后者觀點則認為，制定《物權法》，可在規(guī)定國家所有權、集體所有權和私人所有權的不同類型基礎上，實行平等保護原則，同樣能獲得平等保護效果。

在《物權法》出臺前夕，以北京大學法學院鞏獻田為代表的128位學者向中央寫信，提出《物權法》規(guī)定的所有權平等原則，與《憲法》規(guī)定公有財產神圣不可侵犯相違。他們認為，立法強調保護私有財產權以前，應該先出臺對國有資產保護的立法，應先將大量國有資產的保值、增值通過法律規(guī)定，防止國有資產流失，而后再談保護私有財產。

爭論的另一方指出，如不通過《物權法》將平等保護私有財產規(guī)定下來，最大的問題是國家和政府容易通過暴力、稅收等其他手段，對私有財產權進行非正當性侵占。比如，近年，在基層政府征收農村土地、拆遷城鎮(zhèn)房屋過程中，出現大量政府征地后又將土地以收出讓金形式轉賣給開發(fā)商，造成侵害農民和城市個人利益的案例。

2010年，湖北東西湖農民自搭炮樓抵抗強拆

經過反復討論，《物權法》最后確定了所有權平等保護原則，其第四條規(guī)定，“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！?/p>

楊立新稱，所有權平等保護原則成為《物權法》的最大特點，對私人所有權給予了正當的地位和保護。“有關公有財產和私有財產保護，長時期采取的是不平等的地位和不平等的保護方法，這個立場的根本轉變，就是2007年《物權法》立法?！睏盍⑿抡J為，“這是民事立法中的一個偉大勝利。”

繼《民法通則》之后的《民法典》立法工作，也正在穩(wěn)步推進，有關對私人產權保護的立法將變得更加完善。