基建投資重新加碼

降蘊彰++王延春

地方政府加碼基建投資的意愿強烈，但錢從哪里來？政府和企業(yè)積累的債務風險等問題使基建投資發(fā)力存在隱憂

2017年中國經(jīng)濟增長能否保持在6.5%以上？如果說此前還有很多擔憂，進入一季度，隨著全國各地新一輪基礎設施建設投資計劃的相繼披露，加上可預期的消費穩(wěn)定增長，中國經(jīng)濟的全年持續(xù)增長應無太大懸念，但相應的基礎設施等固定資產(chǎn)投資的衍生挑戰(zhàn)更令人關注。

3月1日，《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）發(fā)布，該文件提出“十三五”期間要加密交通網(wǎng)絡覆蓋，形成核心城市與周邊城市1小時到2小時通達。計劃到2020年，基本在全國建成現(xiàn)代綜合交通運輸體系。

交通運輸部部長李小鵬在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上表示，為促進交通與物流等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，在固定資產(chǎn)投資方面，預計2017年鐵路要實現(xiàn)8000億元的投資，公路系統(tǒng)要實現(xiàn)1.65萬億元的投資，水運還有1500億元的投資。屆時，一批基礎設施建設（下稱“基建”）項目將陸續(xù)投入運營。

與此同時，一些省份相繼公布了2017年重大項目投資計劃，數(shù)額從千億到萬億不等。其中基礎設施建設尤其是交通領域的項目投資，均成為各地帶動投資和托底增長的“穩(wěn)定器”。多家研究機構預計，2017年中國固定資產(chǎn)投資增速預計保持在8%左右，基建投資的整體規(guī)模約為16萬億元。若加上一些已經(jīng)宣布但有待確認的投資計劃，全國各地固定資產(chǎn)投資規(guī)模高達數(shù)十萬億元。

中信建投統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，目前23個已公布2017年固定資產(chǎn)投資計劃目標的省份中，高于2016年目標的省份有新疆、遼寧、 安徽、廣西與貴州。與2016年實際投資增速相比，有14個省份增速目標有所提升，提升的省份中，新疆與遼寧升幅最高，分別達到57.7%與76.1%。

在外貿(mào)出口增速因綜合因素承壓、消費增長緩慢的處境中，加大固定資產(chǎn)投資無疑再次成為中國經(jīng)濟穩(wěn)增長的重要砝碼。同時，今年由于房地產(chǎn)投資量因調控升級或有所下降，加之制造業(yè)投資增速由于民營企業(yè)投資信心不足從2013年連續(xù)四年回落，更彰顯基建投資彌補其他投資不足的作用。

接受《財經(jīng)》記者采訪的多位專家分析，2018年是政府換屆年，2017年正值十九大在下半年召開，各地要“大干一場”的積極性頗高。因此，可能再度出現(xiàn)“換屆效應”。盡管中國經(jīng)濟一月份數(shù)據(jù)出現(xiàn)轉暖跡象，但經(jīng)濟轉軌換擋之際仍需要基建投資擔當“托底”之責。

中國社會科學院學部委員余永定告訴《財經(jīng)》記者，中國目前現(xiàn)實的經(jīng)濟增長速度運行在潛在經(jīng)濟增長速度之下。投資需要為下一步經(jīng)濟增長速度運行在潛在經(jīng)濟增長速度之上消除發(fā)展的基礎瓶頸。

國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國城鎮(zhèn)完成固定資產(chǎn)投資接近60萬億元，實現(xiàn)GDP74萬億元，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資占GDP的比重超過80%。從2011年至2016年，全國固定資產(chǎn)投資占GDP的比重數(shù)據(jù)依次是61.8%、67.5%、73.2%、77.8%、80.5%、80.2%。

從中可以看出，連續(xù)六年， GDP對固定資產(chǎn)投資的依賴度逐步攀高。目前在全國投資增速出現(xiàn)放緩之際，以基建投資來帶動整個固定資產(chǎn)投資成為現(xiàn)實選擇。

然而，如今基建投資盤子龐大，在財政減收增支的情況下，錢從哪里來？隨著基建投資的效率降低，維持這么高的增速未來積累的債務風險如何化解？

復旦大學經(jīng)濟學院副院長韋森教授指出，盡管基建投資可以短期托底經(jīng)濟，但長遠而言，則可能在加速經(jīng)濟的蕭條，阻滯經(jīng)濟發(fā)展模式的轉型。

日本一橋大學教授伍曉鷹告訴《財經(jīng)》記者，中國經(jīng)濟最顯著的風險在于邊際資本產(chǎn)出率下降，資本產(chǎn)出比上升，投資效率越來越低，勢必導致“風險鐵三角”。 所謂“風險鐵三角”：即生產(chǎn)率在不斷下降、杠桿率在不斷上升、宏觀經(jīng)濟政策的空間明顯收縮。

2017年3月全國“兩會”在京召開，關于是否依賴投資托底經(jīng)濟、基建投資加碼背后的債務隱憂等話題再次升溫，代表委員們的議案提案都涉及到基建投資的回報率、PPP熱潮的冷思考等焦點。采訪的多位專家告訴《財經(jīng)》記者，基建投資對經(jīng)濟換擋和地方發(fā)展固然不可或缺，但今年應加大投資結構的優(yōu)化，嚴格項目落地程序，以求投資項目精準有效，并確實契合降低物流成本、經(jīng)濟升級和提供公共服務的需要。還應大力修改完善鼓勵和支持民間投資的政策措施。

中國投資協(xié)會會長張漢亞、海通證券副總裁兼首席經(jīng)濟學家李迅雷均表示，中國經(jīng)濟增長主要靠投資拉動不可持續(xù)，現(xiàn)在的當務之急，應該是盡快優(yōu)化投資結構，補足供給短板，擴大有效投資，加強風險管理。

各地基建投資疾行

過去近20年里，投資驅動的經(jīng)濟增長一直頗具中國特色，但是，由于投資效率遞減，在最近幾年里，投資對中國GDP增長的貢獻逐漸弱于消費，一度讓外界以為，投資不再是中國經(jīng)濟增長的核心驅動力。

事實上，每當固定資產(chǎn)投資有明顯增長，中國經(jīng)濟增速則立竿見影快速增長。因此面對中國最近兩年放緩的經(jīng)濟增速，很多人呼吁適度重啟投資。相關數(shù)據(jù)顯示，2016年交通運輸在降低物流成本、轉型升級以及保障和改善民生等方面，都取得了新進展。2016年，交通運輸完成固定資產(chǎn)投資28466億元，比上一年同期增長了3.8%，鐵路全年投產(chǎn)新的線路3281公里，新增公路11.3萬公里，新增民航機場8個。根據(jù)《規(guī)劃》安排，到2020年，高速鐵路覆蓋80%以上的城區(qū)常住人口100萬以上的城市，民用航空機場增加50個以上的世界級機場群。這些都醞釀著龐大的基建盤子。

事實上，中國的基建投資已經(jīng)連續(xù)高增長四年。2013年、2014年這兩年的基建投資增速都在20%以上，2015年和2016年在17%左右。

今年基建投資還要 再發(fā)力，還要執(zhí)行積極的財政政策才能保證增長速度。李迅雷表示，去年投資增速是8.1%，今年投資增速預計比去年要低，但也不會降太多，預計在7.5%左右。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在每年數(shù)十萬億元的全國固定資產(chǎn)投資計劃中，絕大部分來自地方政府。有機構統(tǒng)計，截至2月23日，今年已經(jīng)有24個省份公布經(jīng)濟增速目標，核算下來，2017年全國固定資產(chǎn)投資目標規(guī)模已經(jīng)超過50萬億元。相對于去年近60萬億元的投資總額，24個省份50萬億元的投資目標并沒有偏離太大，而且從2014年開始，全國固定資產(chǎn)投資就超過50萬億元。

張漢亞分析表示，在經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大的背景下，固定資產(chǎn)投資仍然需要繼續(xù)加碼，需要扮演中國經(jīng)濟“穩(wěn)定器”的關鍵角色。

一直以來，制造業(yè)投資、房地產(chǎn)投資、基建投資是固定資產(chǎn)投資中占比最大的三個行業(yè)。去年中國實體經(jīng)濟實現(xiàn)了相當強勁的反轉，房地產(chǎn)投資6.9%增速是最主要原因，現(xiàn)在業(yè)內較為一致的判斷認為，2017年房地產(chǎn)投資會減速，制造業(yè)投資受“去產(chǎn)能”政策影響，投資增速也很難進一步走高，因此只有基礎設施建設有望再掀投資高潮，彌補地產(chǎn)投資走弱留下的空檔。

從各省今年“兩會”期間發(fā)布的政府工作報告中可以看出，2017年， 交通運輸、水利、通信等基建行業(yè)將成為各項資金的主要投向。

不過，對于地方政府偏重于加大基礎設施投資，業(yè)內也較為擔憂：如果各地繼續(xù)依靠大量基礎設施投資來支撐GDP，中國經(jīng)濟會不會患上“鐵公基”的依賴癥？

國家信息中心經(jīng)濟預測部肖若石對《財經(jīng)》記者解釋，當下加強基礎設施投資，不僅投資成本低，而且也不會像產(chǎn)業(yè)投資那樣出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。相反還能夠增加有效供給，擴大市場有效需求，同時也可以消耗鋼鐵、水泥、建材等投資品。這有助于在一定程度上緩解當前產(chǎn)能過剩帶來的難題。

肖若石表示，近幾年，全國基礎設施投資對整體投資增長的貢獻率一直穩(wěn)步提高，2015年已接近30%，同比提高6個百分點。

中國國際經(jīng)濟交流中心副總經(jīng)濟師徐洪才分析，雖然經(jīng)過了多年的高投入，但基礎設施依然是我國經(jīng)濟發(fā)展中的一個薄弱環(huán)節(jié)，許多城鄉(xiāng)基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題?，F(xiàn)在很多領域的基礎設施投資不是過剩，而是不足或結構失衡。比如，去年夏天多地先后遭遇了暴雨侵襲，不少城市內澇嚴重，這反映出許多城市地下管網(wǎng)建設的歷史欠賬需要盡快彌補。

特別是隨著“十三五”新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，到2020年底，中國將要實現(xiàn)一億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，完成約一億人居住的棚戶區(qū)和城中村改造，引導約一億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%，這都預示著，未來幾年基礎設施領域需要投資的資金和項目更多。

國家發(fā)改委自2014年9月陸續(xù)推出了11類重大工程包，其中基礎設施投資是重點，涵蓋了信息電網(wǎng)油氣等重大網(wǎng)絡工程、糧食水利重大工程、交通運輸重大工程、現(xiàn)代物流重大工程、城市軌道交通重大工程等領域。截至去年底，這些基礎設施工程已累計完成投資79203億元。

中國銀行業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟學家巴曙松2月24日表示，中國銀行業(yè)協(xié)會通過對166家銀行業(yè)機構和近2000名銀行家的調查，得出最新結論，中國銀行業(yè)普遍看好未來的基礎設施投資。

不過，張漢亞、李迅雷等專家認為，基建投資長期高增長，現(xiàn)在規(guī)模越來越大，這么大的規(guī)模想要繼續(xù)保持接近20%的高增長不大可能。因為體量越來越大，需要的資金投入就更巨大。另外，四年來基建投資增速是固定資產(chǎn)投資增速的兩倍還要多，這也值得反思。

炙手PPP遭遇“外熱內冷”

《財經(jīng)》記者注意到，各省份在部署2017年重大項目投資計劃中，均提出要多渠道籌集項目資金，大力推廣PPP模式。PPP顯然已成為各地完成投資目標計劃的重要抓手。

中國從2014年開始大力推廣PPP模式。當年5月，財政部成立政府和社會資本合作（PPP）中心，主要承擔PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統(tǒng)計和國際交流等職責。到當年10月，國務院頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)43號文件），其中明確提出，要加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，推廣使用政府與社會資本合作的PPP模式。隨之，一系列PPP相關政策密集出臺。

據(jù)財政部PPP中心主任焦小平介紹，到2016年底，全國PPP入庫項目已經(jīng)有11260個，總投資額為13.5萬億元。其中，已簽約落地的項目1351個，投資額為2.2萬億元，落地率為31.6%。

目前各地推進PPP主要存在的問題是，剃頭擔子一頭熱。落地的PPP項目多是央企、國企占主角，民間資本普遍不愿參與PPP。

全國工商聯(lián)經(jīng)濟部部長譚林曾公開表示，由于經(jīng)濟預期不明朗，實體經(jīng)濟盈利空間下降，再加上民營企業(yè)自身的原因，民間投資意愿仍然不強。一些企業(yè)不愿投、不敢投，一些企業(yè)想投卻不知道往哪兒投。在此背景下，政府希望向民間資本推介一批適合民間資本特色和盈利預期的PPP投資項目，以利激發(fā)民營企業(yè)的活力。

張漢亞、李迅雷分析，PPP本意是讓民間資本參與到基礎設施、公用事業(yè)等領域項目當中，減輕政府方面承擔項目配套資金、承擔投資債務的壓力，顯然現(xiàn)在還沒有達到本意。由于部分項目實施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不暢;政府無效管理程序和環(huán)節(jié)太多，企業(yè)負擔稅費太重、融資太難、成本太高、投資回報率偏低等方面的諸多原因，導致近幾年來占中國投資總量60%以上的民間投資去年出現(xiàn)大幅下滑，民間資本參與PPP的積極性低落，出現(xiàn)“外熱內冷”的現(xiàn)象。

中華民營企業(yè)聯(lián)合會副理事長周雷告訴《財經(jīng)》記者，現(xiàn)在民間投資參與國企混改、參與PPP的主動性積極性不強，其重要原因之一是民間投資環(huán)境太差。近些年，雖然有關部門已經(jīng)頒布了鼓勵民營經(jīng)濟發(fā)展的一系列政策法規(guī)，明確了民營經(jīng)濟可以進入的領域，但民營企業(yè)仍然面臨各種“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”等難題。現(xiàn)實中，部門與部門之間的政策不接軌，鼓勵民營經(jīng)濟投資的文件與銀行等部門的規(guī)定不協(xié)調，仍然使得民營企業(yè)在與政府部門、金融部門、國企等各種利益的交互博弈中，處在弱勢地位。具體到如何調動民間投資參與PPP的積極性，他提出建議，應該加快PPP立法，為社會各資本方平等參與PPP項目提供制度保障。

據(jù)了解，現(xiàn)在各地以PPP之名行政府回購、明股實債、固定回報等變相融資之實等問題較為嚴重，據(jù)焦小平說，財政部正在采取多項措施加以規(guī)范。

《財經(jīng)》記者從湖南、湖北、江西等省份了解到，由于在清理、規(guī)范地方政府融資平臺后，這些省份市縣一級的財政支出缺口較大，所以現(xiàn)在很多地方出現(xiàn)借PPP項目，違規(guī)舉債、變相融資的現(xiàn)象。2017年各地方政府都在加大基建項目投資力度，張漢亞表示擔憂， PPP模式會被過度異化、泛化應用。

財政部2015年12月印發(fā)的《政府投資基金暫行管理辦法》中明確規(guī)定，政府不得回購其他出資人的投資本金，不得承諾最低收益，但據(jù)國家發(fā)改委、財政部等方面調查，現(xiàn)在很多省份市縣一級的PPP項目中，政府就有承諾，要確保投資者年收益率不低于10%。在承諾回報率后，財政負擔的資金成本不僅大于銀行貸款，甚至大于信托融資，很明顯暗含潛在風險點。

投資盛宴誰買單？

一些“兩會”委員和經(jīng)濟專家預計，今年財政收入增速較低，財政赤字率估計與去年持平，“基建投資的錢從哪里來”成為最棘手的難題。同時，基建投資周期一般3年-5年，很多項目向銀行借錢、向社會發(fā)債，但投下去暫時沒有收益，后續(xù)資金如何接續(xù)？

《財經(jīng)》記者從一些地方政府部門了解到，目前基建投資主要是政策性銀行發(fā)債、地方政府的PPP項目或搞產(chǎn)業(yè)引導基金來支持，但這樣操作會使地方政府債務進一步上升。

目前解決資金問題各地主要采取的方式有：放松對地方政府融資平臺借款的部分限制，要求銀行繼續(xù)對平臺在建項目放貸，允許已到期的平臺貸款展期、修訂借款合同或進行債務重組;支持政策性銀行發(fā)揮更大的作用;擴大PPP模式的使用規(guī)模和適用范圍;允許地方政府債務進行直接定向置換，以緩解短期現(xiàn)金流壓力和加快地方政府債券發(fā)行步伐。

這些辦法并不能有效解決龐大的融資難題。余永定提醒，需要警惕中國經(jīng)濟的高負債率和高杠桿率，“比如，企業(yè)杠桿率過高確實是對中國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要挑戰(zhàn)，到2020年，企業(yè)債務對GDP的比重還會進一步上升”。

財政部預算司副司長王克冰前不久透露，截至2015年末，全國地方政府債務為16萬億元，中央政府債務10.66萬億元，政府債務負債率為38.9%，低于歐盟60%的警戒線，也低于國際上50%的一般債務水平。

不過，雖然政府債務風險總體可控，但局部地區(qū)的風險卻絕對不容忽視。根據(jù)全國人大常委會部分委員的調研，到2015年底，中國已經(jīng)有100多個市本級、有400多個縣級的債務率超過100%，少數(shù)省份債務率也超過100%。財政部方面通過風險評估，已經(jīng)將全國90多個市、300多個縣納入風險預警名單，還有部分省、市、縣也被列入風險提示名單。

地方政府為何有如此高的債務風險，中國財政科學研究院院長劉尚希說，這主要是前些年地方政府出于政績沖動，借助四面開花的融資平臺，無節(jié)制地大行舉債，導致地方政府債務快速上升，居高不下。截至2014年底，全國地方政府存量債務已經(jīng)高達15.4萬億元，其中大部分都是通過地方融資平臺舉借的。

2015年1月1日，新預算法生效，其中明確規(guī)定地方政府舉債只能發(fā)行政府債券，不得以其他任何方式舉債。去年，國務院進一步發(fā)文，明確規(guī)定，政府不得通過企業(yè)舉債，企業(yè)債務也不得推給政府償還，要做到誰借誰還、風險自擔，否則就是違法行為。

表面上，地方政府通過融資平臺舉債再也行不通了。但現(xiàn)在實際情況是一些銀行、信托、基金等機構，在借錢給地方融資平臺時，地方政府仍然出面，為融資平臺出具擔保函、承諾函、安慰函，違規(guī)為融資平臺提供擔保承諾。

去年財政部相關業(yè)務司局在山西、山東、海南、貴州等地調研地方經(jīng)濟風險中債務風險問題，特別是棚改中的國家開發(fā)銀行貸款、專項建設基金帶來的地方債務風險問題，就發(fā)現(xiàn)很多地方政府通過擔保函、承諾函等方式，為地方融資平臺舉債提供“服務”。為此，貴州省安順市財政局、正安縣財政局等違規(guī)的政府部門還被財政部內部點名批評，明確要求限期整改。

去年6月底，國家審計署公布了對11個省本級、10個市本級和21個縣債務情況的審計報告，其中提到，通過抽查發(fā)現(xiàn)，截至2015年底，浙江、四川、山東和河南等四個省通過擔保、集資或承諾還款等方式，違規(guī)舉債余額153.5億元;浙江、河南、湖南和黑龍江等四個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等的承諾，很明顯這也都是違規(guī)的。

財政部財政科學研究所公共資產(chǎn)研究中心主任文宗瑜告訴《財經(jīng)》記者，現(xiàn)在各地融資平臺名義上在轉型，但實際上一些是“換湯不換藥”，比如，現(xiàn)在不少地方PPP項目基金都是明股實債，以財政資金作為風險兜底的劣后資金，實質上這就是地方政府變相舉債。地方政府如果繼續(xù)這種盲目為融資“兜底”、盲目為融資提供支持的做法，勢必會使地方的債務風險更突出，或將為未來政府債務的增加帶來巨大隱患。

更值得擔憂的是，財政部審批了500億元規(guī)模的中央級引導示范性PPP項目基金，而地方如河南、江蘇等地也紛紛成立類似政府背景的PPP項目融資支持基金。冀望靠引導資金投入，發(fā)揮引導示范效應，吸引社會資本參與PPP項目。然而，在沒有解決項目盈利機制的情況下，由于行政色彩較濃，政府引導基金在中國 “遍地開花”還應警惕隱患。

縱觀全球，量化寬松之風轉向基建投資疾行熱潮。亞洲開發(fā)銀行近日稱，基建投資不足的國家可能會出現(xiàn)經(jīng)濟增長遭遇瓶頸而且就業(yè)增長乏力的現(xiàn)象。亞洲從現(xiàn)在到2030年期間每年至少需要1.5萬億美元的鐵路、橋梁和其他基建投資才能保持增長勢頭。而美國總統(tǒng)特朗普近日發(fā)表演講也希望國會批準1萬億美元的基建投資。中國今年也祭出約16萬億元的基建盤子，基建投資趨熱成為現(xiàn)實。

然而，中國與其他國家不同，在連續(xù)多年基建投資規(guī)模龐大的情況下，亟待解決的是投資與提供公共服務、彌補經(jīng)濟短板、降低物流成本等現(xiàn)實問題的契合，解決投資的精準、效率以及債務風險的防范。