農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變路徑分析

袁蕊

摘 要：取消農(nóng)業(yè)稅后，作為我國基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能隨之需要作出改變。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變出發(fā)，指出農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變過程中存在的問題，從而找到能優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的路徑。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；職能轉變

一、農(nóng)業(yè)稅取消要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能做出轉變

（一）農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原主要職能喪失存在基礎

農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作是“催糧派款”和“催耕催種”；農(nóng)業(yè)稅取消后，收取農(nóng)業(yè)稅這一項本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重中之重的工作，就此消失。傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運行體制和干部思想受到了強烈地沖擊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于抓經(jīng)濟太難、抓穩(wěn)定太軟、抓服務太弱的迷茫困惑狀態(tài)，群眾需要的服務難滿足，出現(xiàn)了行政危機和信任危機。

（二）農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能突出

取消農(nóng)業(yè)稅的實質是為了減輕農(nóng)民負擔，但事實上，農(nóng)業(yè)稅的免征給地方財政帶來了巨大的缺口，加上政府政治利益傾向的損害，配套措施的不及時跟進，嚴重的加重了農(nóng)民的隱性負擔，進而阻礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的有效供給。

二、農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變面臨的困境

（一）上級政府的影響

1、遙控指揮，不合實際

我國是單一制集權式國家，上級政府和下級政府處于指導與被指導的地位，地方政府的權力都是中央政府賦予的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革過程中，缺乏一個有效溝通過程，中央政府從全局的角度出發(fā)進行總體部署，各個省份根據(jù)自己的實際情況制定具體規(guī)劃，縣級政府負責落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于被動改革的地位。

2、中央政策“一刀切”

我國地域遼闊，有3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展情況極不平衡，因此，中央在制定政策的過程中難免出現(xiàn)“一刀切”的狀況，這樣就會導致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至是有些縣級政府在遵循上級政府統(tǒng)一規(guī)劃的過程中，為完成政策指標不得不變相地采取相應的對策。因此，對不同情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取相同的政策必然會讓一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不滿。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的問題

1、機構設置不合理

1998年的政府機構改革第一次提出轉變政府職能，直到今天職能轉變?nèi)圆坏轿?，黨政不分、政企不分、政事不分，政府職能還存在“缺位”、“錯位”和“越位”，部門之間職能重疊，層次多，或部門結構不合理。除此之外，還有許多機構冗員居高不下，人員超編，冗員增多，政府規(guī)模大，行政成本過高。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員綜合素質不高

公務員的素質的高低在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，主要表現(xiàn)在：首先，理論修養(yǎng)不足，思想觀念落后。由于理論認識不足，傳統(tǒng)的“官本位”思想嚴重，對于政府職能轉變的內(nèi)涵和重要性認識不夠，一般還停留在感性認識層面，尚未上升到理性認識；其次，民主政治意識不強。由于受傳統(tǒng)政治的影響，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的官僚主義嚴重，權力觀念錯誤，對于新興的政府職能認識不清，公共服務意識尚未完全樹立。

3、職能轉變?nèi)狈?jīng)費保障

根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調隊的測算，“在農(nóng)村稅費改革之前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級每年需要3700億元才能維持合法生存。若按總支出的70%計算，每年至少也需要指出2590億元；而資金來源只有750億元，收支相抵后每年仍相差1840億元。[6]

這就導致農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入萎縮，支配資金銳減，同時加大了財政支出的壓力，從而影響了各級政府的正常運轉。

（三）農(nóng)村社會的阻礙

1、村委會的影響

村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予知道、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。

2、農(nóng)民群眾的阻礙

鄉(xiāng)村的主體是農(nóng)民，農(nóng)民的狀況好壞將直接影響鄉(xiāng)村治理的成敗。由于我國長期封建專制的歷史和自給自足的自然經(jīng)濟，使大多數(shù)農(nóng)民的平等意識、民主精神和政治參與的訴求都極其薄弱，而小生產(chǎn)的意識和依附心理卻相當濃烈。

三、農(nóng)業(yè)稅取消背景下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變路徑的維護和優(yōu)化

（一）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變

1、適時下放權力，適時引導

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變是一種自上而下的推動，這種動力是外生的，主要是來自中央政府，在很大程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是處于改革客體地位的，各級政府尤其是中央政府的政策引導與財政支持就會成為農(nóng)村政治發(fā)展的前提。否則，若沒有上一級政府的驅動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變只能止于政策這一層面。

2、理順各級關系，分清責任

各級政府之間有著必然的聯(lián)系，這就要求各級政府明確自己的角色定位，按照加強基層黨組織和政權建設的要求，在保證政令暢通的前提下，通過立法和建立健全各種制度，進一步規(guī)范上下級關系，明確上下級的職責范圍、權限，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權，從而增強政府的自主性，改變依附上級的狀況，使之能全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責權限，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變。

（二）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部自身的轉變力度

1、精簡機構，突出宏觀管理

一方面，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。農(nóng)業(yè)稅取消后，財政上的困境致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的設置和運作必須進行重新構建，提升鄉(xiāng)村公益服務水平，還有利于降低行政成本，減輕精簡機構帶來的壓力。另一方面，做好人員清退和精簡分流工作。公開、透明分流方案的制定及分流人員名單的確定，根據(jù)民主測評結果及其公平、公正、公開的原則，一律實行聘任競爭上崗，接受群眾的全程監(jiān)督。

2、加強學習培訓，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員素質

首先，加強理論學習。通過理論學習，對公務員進行深入的思想政治教育，引導他們在一些重大原則問題上分清是非，劃清基本界限，最大限度地調動他們的積極性。其次，堅持“以人為本”觀念，增強服務意識。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是普通老百姓，都應該樹立民本位觀念，堅持“以人為本”。最后，加強職業(yè)道德修養(yǎng)，提高職業(yè)道德素質。淡化權力思想，對待工作要有耐心和信心，主動、積極地服務于農(nóng)民、農(nóng)村、基層，為全面推進新農(nóng)村建設發(fā)展做出貢獻。

3、搞活地區(qū)經(jīng)濟，規(guī)范經(jīng)濟制度

首先，明確政府職責，加大國民收入再分配向農(nóng)村傾斜的力度。政府作為主體，應當根據(jù)事權賦予相應的財權，從而抑制政府“事權下移、財權上移”，增加農(nóng)民負擔的現(xiàn)象。其次，規(guī)范轉移制度。各級政府應該根據(jù)不同地區(qū)的人口、經(jīng)濟、政治、社會、文化和自然條件等因素，確定不同的財政轉移支付標準，避免平均主義，應當因地而異。最后，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應積極推行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的基礎上，引進外資，加大招商引資力度，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展；同時發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，形成有地區(qū)特色的種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)。

（三）農(nóng)村社會的管理

1、加強社會管理，維護農(nóng)村穩(wěn)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須認真貫徹黨的路線、方針和政策，執(zhí)行好上級政府的命令，及時完成上級交給的工作任務。在完善農(nóng)村義務教育的基礎上，盡最大可能幫助那些確實需要幫助的弱勢群體。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把維護穩(wěn)定作為一項重要任務，要推進社會治安綜合治理，防范處置突發(fā)危機事件，建立健全相關應急機制，確保人民生命財產(chǎn)安全。

2、推進基層民主，促進農(nóng)村和諧

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極推動農(nóng)村基層民主建設，期間政府應該指導而不是干預村民自治，對于各村的村務活動不直接插手，要給村民更大的自主空間，使村民們能夠通過制度化的途徑，有效控制和監(jiān)督政府，保證政府對人民負責。

3、合理處理好與村委會的關系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該合理處理好與村委會的關系，重新轉變思想觀念，維護村委會自治的權力，并幫助他們更好地實現(xiàn)村民自治。村委會也應該積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，在做好本職工作的前提下，努力發(fā)展本村委會，力使本村委會跟上政府的整體發(fā)展。

結 語

農(nóng)業(yè)稅取消不僅需要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關系的局部改革，而且需要觸及國家分配政策和政治體制的整體改革。只有將取消農(nóng)業(yè)稅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉換緊密結合起來，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的定位，積極推進我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向公共服務型轉變，設身處地地為農(nóng)民考慮，政府才能得到農(nóng)民真正的認同，這樣才更有利于中國夢的實現(xiàn)。

參考文獻

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