從《俄羅斯聯(lián)邦對(duì)外政策構(gòu)想》看俄外交的地區(qū)優(yōu)先次序

黃登學(xué)

2016年11月30日，普京批準(zhǔn)通過了新版《俄羅斯聯(lián)邦對(duì)外政策構(gòu)想》，對(duì)俄羅斯外交政策的基本目標(biāo)、俄對(duì)當(dāng)今世界發(fā)展態(tài)勢(shì)與國際關(guān)系重大問題的基本判斷和立場(chǎng)以及俄外交政策的地區(qū)優(yōu)先方向等問題進(jìn)行了明確的闡述。此構(gòu)想也成為當(dāng)前我們研判俄羅斯外交走向的一把鑰匙。

有關(guān)俄羅斯對(duì)外政策的地區(qū)優(yōu)先方向，《構(gòu)想》所列順序依次是：獨(dú)聯(lián)體—?dú)W洲與大西洋地區(qū)—美國—北極地區(qū)—亞太地區(qū)—中東與北非地區(qū)—拉丁美洲—非洲等。

發(fā)展與獨(dú)聯(lián)體國家的雙邊及多邊合作、并進(jìn)一步鞏固有俄羅斯參加的獨(dú)聯(lián)體空間現(xiàn)有一體化結(jié)構(gòu)是俄羅斯對(duì)外政策的最優(yōu)先方向。

上世紀(jì)90年代初，俄羅斯奉行“親西方”外交，把融入所謂“西方民主國家大家庭”作為對(duì)外政策的最重要目標(biāo)，但這一“浪漫有余”卻嚴(yán)重脫離俄羅斯現(xiàn)實(shí)的政策很快便因在實(shí)踐中嚴(yán)重受挫而“壽終正寢”;此后一直到現(xiàn)在，獨(dú)聯(lián)體、后蘇聯(lián)空間就一直被定位為俄外交政策的最優(yōu)先方向和獨(dú)享的勢(shì)力范圍，其他任何勢(shì)力對(duì)后蘇聯(lián)空間的任何滲透都無一例外地被俄看作是一種“零和游戲”。俄羅斯之所以一以貫之地將該地區(qū)置于其對(duì)外政策的最優(yōu)先地區(qū)，除了獨(dú)聯(lián)體空間是俄戰(zhàn)略依托及實(shí)現(xiàn)大國復(fù)興的基礎(chǔ)等地緣政治的考量之外，還有情感因素在里面。不僅因?yàn)樘K聯(lián)時(shí)期獨(dú)聯(lián)體國家曾經(jīng)是俄羅斯的“自家兄弟”，即便今天它們與俄羅斯依然保持著“剪不斷、理還亂”的人文和文化聯(lián)系，當(dāng)前仍有2000多萬俄羅斯族人散居在這些國家。

2016年9月16日，在吉爾吉斯斯坦首都比什凱克舉行獨(dú)聯(lián)體國家外長理事會(huì)會(huì)議。

從《構(gòu)想》的文本內(nèi)容來看，俄對(duì)獨(dú)聯(lián)體政策又細(xì)分為幾個(gè)層次或范圍。第一層次是擴(kuò)大與白俄羅斯在聯(lián)盟國家框架內(nèi)的戰(zhàn)略協(xié)作，推進(jìn)各領(lǐng)域的一體化進(jìn)程;第二層次是深化和擴(kuò)大在歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟框架內(nèi)與亞美尼亞、白俄羅斯、哈薩克斯坦以及吉爾吉斯斯坦的一體化;第三層次是希望在平等、互利、相互尊重及關(guān)切對(duì)方利益的基礎(chǔ)上發(fā)展與每一個(gè)獨(dú)聯(lián)體成員國的友好關(guān)系。在軍事層面，俄羅斯把集體安全條約組織視為后蘇聯(lián)空間安全保障體系的一個(gè)最重要環(huán)節(jié)，主張將該組織轉(zhuǎn)變成為一個(gè)有能力應(yīng)對(duì)當(dāng)代威脅與挑戰(zhàn)的權(quán)威多功能國際組織。

二十多年來，俄羅斯為了實(shí)現(xiàn)其在獨(dú)聯(lián)體的“獨(dú)占地位”可謂“費(fèi)盡心機(jī)”，不過從實(shí)踐來看，其推動(dòng)后蘇聯(lián)空間一體化的各種地區(qū)機(jī)制大多呈現(xiàn)“虛擬化”的趨勢(shì)，原因除了俄羅斯自身孱弱的經(jīng)濟(jì)體缺乏吸引力以外，重要的因素還在于，獨(dú)立后的獨(dú)聯(lián)體國家對(duì)蘇聯(lián)時(shí)期的歷史記憶猶新，對(duì)自己曾經(jīng)遭受的“帝國控制”仍心有余悸，對(duì)俄羅斯是否仍然具有帝國“意圖”心存疑懼。為了自身的安全和發(fā)展，它們主動(dòng)把目光投向其他大國或者力量中心，并試圖通過發(fā)展與后者的關(guān)系來平衡來自俄羅斯的壓力，通過多元化外交實(shí)現(xiàn)國家利益的最大化。

在歐洲與大西洋地區(qū)，俄羅斯外交的長期目標(biāo)是建立基于安全不可分割、平等合作與相互信任基礎(chǔ)上的共同和平、安全及穩(wěn)定空間。

《構(gòu)想》指出，“近四分之一世紀(jì)以來，北約與歐盟大肆進(jìn)行地緣政治擴(kuò)張而不是落實(shí)有關(guān)構(gòu)建全歐安全與合作體系的政治聲明，讓歐洲大西洋地區(qū)累積了諸多系統(tǒng)性問題，并進(jìn)而引發(fā)俄羅斯與西方國家關(guān)系的嚴(yán)重危機(jī)”。俄方認(rèn)為，美國及其盟友所推行的遏俄政策及其對(duì)俄羅斯所施加的政治、經(jīng)濟(jì)、信息及其他壓力破壞了地區(qū)及全球穩(wěn)定，損害了有關(guān)各方的長期利益，并與當(dāng)今條件下合作和共同應(yīng)對(duì)跨國威脅與挑戰(zhàn)的時(shí)代需求背道而馳。

但俄認(rèn)為歐盟依然是其重要的經(jīng)貿(mào)及外交伙伴，俄希望在平等及相互尊重利益的基礎(chǔ)上與歐盟構(gòu)建建設(shè)性的、穩(wěn)定的、可預(yù)見的合作關(guān)系;俄羅斯與歐盟關(guān)系中的一個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)，是在歐洲與歐亞一體化進(jìn)程對(duì)接與協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上形成從太平洋到大西洋的共同經(jīng)濟(jì)與人文空間，以避免在歐亞大陸出現(xiàn)新的分界線;同時(shí)，俄羅斯與歐盟在共同打擊恐怖主義、非法移民、有組織犯罪等領(lǐng)域的合作潛力巨大。

對(duì)于將如何構(gòu)建與北約的關(guān)系，《構(gòu)想》明確指出，這將取決于北約對(duì)構(gòu)建平等伙伴關(guān)系和嚴(yán)格遵守國際法原則及準(zhǔn)則的意愿程度，取決于北約會(huì)在多大程度上準(zhǔn)備在相互信任、透明及可預(yù)見性原則基礎(chǔ)上采取切實(shí)步驟確保歐洲大西洋地區(qū)共同的和平、安全與穩(wěn)定空間，取決于其所有成員國是否準(zhǔn)備履行在俄羅斯—北約理事會(huì)框架內(nèi)所擔(dān)負(fù)的不以犧牲他國安全來保障自身安全的相關(guān)義務(wù)，并按照1997年5月27日《俄羅斯與北約相互關(guān)系、合作與安全基本文件》的要求保持軍事克制。俄羅斯反對(duì)北約東擴(kuò)，反對(duì)北約向俄羅斯邊界推進(jìn)軍事基礎(chǔ)設(shè)施并在俄羅斯邊界地區(qū)增加軍事活動(dòng)。

歐洲作為俄羅斯外交第二優(yōu)先方向，主要原因是：第一，從歷史來說，歐洲是其文明的發(fā)源地，俄歷來將自己視為歐洲國家，歐洲情結(jié)根深蒂固;第二，從現(xiàn)實(shí)來說，俄發(fā)達(dá)及核心地帶仍然處于歐洲，歐盟是其傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)伙伴;第三，出于制衡和分解美國戰(zhàn)略壓力的考慮，特別是通過發(fā)展與法國、德國、意大利等國的雙邊關(guān)系，推動(dòng)緩解甚至消除西方對(duì)俄的制裁。

發(fā)展與美國的關(guān)系是俄羅斯外交的第三戰(zhàn)略優(yōu)先。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，俄美關(guān)系的發(fā)展可謂“一波三折”，雙方既有冷戰(zhàn)結(jié)束之初的短暫“蜜月期”，也經(jīng)歷過2007年前后的所謂“新冷戰(zhàn)”;既有奧巴馬上臺(tái)初期的俄美關(guān)系“重啟”，也有烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來的“制裁與反制裁”。目前俄美關(guān)系基本處于“冰凍”狀態(tài)，但“鑒于俄美兩國對(duì)于全球戰(zhàn)略穩(wěn)定與國際安全狀況所肩負(fù)的特殊責(zé)任，以及兩國之間所存在的巨大貿(mào)易投資、科技及其他合作潛力”，俄羅斯還是非常希望與美國構(gòu)建互利關(guān)系。實(shí)際上，在20多年來俄羅斯的外交圖譜中，美國始終占據(jù)一個(gè)至關(guān)重要的位置，與美國“交好”可謂是俄羅斯外交的一貫?zāi)繕?biāo)，只是未得到后者的正向回應(yīng)而“頻頻流產(chǎn)”而已。而值此特朗普當(dāng)選美國新一屆總統(tǒng)之機(jī)，俄羅斯總統(tǒng)普京搶先發(fā)賀電并表達(dá)對(duì)改善俄美關(guān)系的希望，其心態(tài)再次“昭然于天下”。就此而言，2017年是否會(huì)出現(xiàn)俄美關(guān)系的二次“重啟”，值得關(guān)注。

然而，《構(gòu)想》在強(qiáng)調(diào)發(fā)展對(duì)美關(guān)系的同時(shí)也指出，“只有以平等、相互尊重利益以及互不干涉內(nèi)政為基礎(chǔ)，俄羅斯才可能與美國無論是就雙邊關(guān)系問題還是世界性問題展開漸進(jìn)性的、可預(yù)見性的對(duì)話”。俄羅斯不承認(rèn)美國在國際法框架之外的域外司法權(quán)，不接受美國施加軍事、政治、經(jīng)濟(jì)或者其他壓力的企圖;只有在全盤考慮影響全球戰(zhàn)略穩(wěn)定的所有因素的情況下，俄羅斯才可能與美國就進(jìn)一步削減進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器問題展開談判，俄羅斯認(rèn)為美國構(gòu)建全球?qū)椃烙到y(tǒng)的做法是對(duì)俄國家安全的威脅并保留采取相應(yīng)反擊措施的權(quán)利;俄羅斯希望美國在國際舞臺(tái)上嚴(yán)格遵守國際法準(zhǔn)則。

北極地區(qū)。

隨著氣候變暖以及北極地區(qū)資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)的趨于激烈，作為當(dāng)事國，俄羅斯也積極地加入到這場(chǎng)爭(zhēng)奪當(dāng)中?！稑?gòu)想》指出，俄羅斯實(shí)行旨在保持北極地區(qū)和平與建設(shè)性國際合作的路線;俄羅斯支持以現(xiàn)有國際法為基礎(chǔ)、通過談判解決該地區(qū)所產(chǎn)生的所有問題包括北冰洋大陸架劃界問題;俄羅斯堅(jiān)決反對(duì)將對(duì)抗政策及軍事對(duì)抗因素引入北極地區(qū)并總體上把該地區(qū)國際關(guān)系政治化的任何企圖。

亞太地區(qū)。

鞏固俄羅斯在亞太地區(qū)的地位、積極發(fā)展與亞太地區(qū)國家的關(guān)系，是俄羅斯外交的重要方向。俄羅斯積極參加亞太地區(qū)的一體化進(jìn)程并利用亞太地區(qū)資源落實(shí)西伯利亞及遠(yuǎn)東地區(qū)發(fā)展計(jì)劃，俄愿意在集體原則基礎(chǔ)上與亞太地區(qū)建立全面的、公開透明的平等安全與合作結(jié)構(gòu)。

對(duì)于中俄關(guān)系，《構(gòu)想》也進(jìn)行了明確的闡述：俄羅斯將繼續(xù)增強(qiáng)與中國的全面、平等、信任伙伴關(guān)系與戰(zhàn)略協(xié)作，積極發(fā)展與中國在所有領(lǐng)域的合作。俄認(rèn)為，中俄兩國在解決世界政治中的關(guān)鍵問題上保持立場(chǎng)的一致性是保障地區(qū)及全球穩(wěn)定的一個(gè)基礎(chǔ)性因素。在此基礎(chǔ)上，俄將與中國在各個(gè)方面發(fā)展關(guān)系，共同應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)與新威脅，解決尖銳的地區(qū)及全球問題。

目前，中國是俄羅斯在亞太地區(qū)乃至全球最重要的合作伙伴，自上世紀(jì)后期以來，鑒于兩國相似的戰(zhàn)略處境即兩國都被來自美國主導(dǎo)的西方戰(zhàn)略擠壓與遏制，以及兩國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相互需求，中俄關(guān)系出現(xiàn)了逐步深化、不斷提升的趨勢(shì)。對(duì)于兩國關(guān)系的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，兩國官方的一致表述是：目前中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系是兩國關(guān)系史上的最高點(diǎn)。只要美國的遏華、遏俄戰(zhàn)略不變，中俄關(guān)系的發(fā)展就是穩(wěn)定而可靠的。

中東北非地區(qū)。

俄羅斯將繼續(xù)為中東及北非地區(qū)局勢(shì)穩(wěn)定做出重要貢獻(xiàn)，俄羅斯支持以集體的力量來消除國際恐怖主義集團(tuán)造成的威脅。俄的一貫方針是，在相互尊重主權(quán)與領(lǐng)土完整及不受外來干涉自主決定自身命運(yùn)的基礎(chǔ)上，通過政治外交手段解決該地區(qū)國家間的沖突。

對(duì)于懸而未決的敘利亞問題，俄羅斯主張用政治手段調(diào)解敘利亞形勢(shì)，并由敘利亞人民以2012年6月3日《日內(nèi)瓦公報(bào)》以及安理會(huì)有關(guān)決議為基礎(chǔ)決定該國家的前途問題，俄羅斯支持?jǐn)⒗麃喿鳛橐粋€(gè)世俗、民主與多元國家實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、獨(dú)立及領(lǐng)土完整。

在俄羅斯的外交布局中，位列最后的兩個(gè)地區(qū)是拉丁美洲和非洲。

《構(gòu)想》中指出，俄羅斯繼續(xù)全面鞏固與拉丁美洲及加勒比國家的關(guān)系，并致力于擴(kuò)大與該地區(qū)多邊組織及一體化機(jī)構(gòu)的合作。俄羅斯將繼續(xù)通過完善政治對(duì)話與發(fā)展互利經(jīng)貿(mào)聯(lián)系擴(kuò)大與非洲國家在雙邊及多邊基礎(chǔ)上的多方位合作，并促進(jìn)防止發(fā)生地區(qū)沖突與危機(jī)形勢(shì)等等。

總之，俄羅斯在地區(qū)層面的外交布局有先后次序，國別外交也分輕重緩急。研判未來俄羅斯外交走勢(shì)，不僅要考察冷戰(zhàn)結(jié)束以來的俄羅斯外交發(fā)展脈絡(luò)及其多邊及雙邊關(guān)系的發(fā)展歷程，更要了解其對(duì)世界與地區(qū)重大問題以及國際格局主要力量中心的認(rèn)知與立場(chǎng)，而指導(dǎo)俄羅斯外交的最權(quán)威官方文件《俄羅斯聯(lián)邦對(duì)外政策構(gòu)想》正是提供了這樣一個(gè)“洞察窗口”。

（作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、山東大學(xué)俄羅斯與中亞研究中心副主任）