聽部長們詳解《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》

政策資源國土

聽部長們詳解《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》

1月24日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》(以下簡稱《意見》)新聞發(fā)布會在國務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布廳舉行。國土資源部部長姜大明、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊、農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮、國土資源部副部長曹衛(wèi)星在發(fā)布會上介紹情況并回答了記者的提問。

耕地是國家糧食安全的根本保障

《中國國土資源報》記者：

中共中央、國務(wù)院1997年印發(fā)11號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實保護(hù)耕地的通知》，很多行之有效的耕保政策一直延續(xù)至今，時隔20年后，再次印發(fā)《意見》，有什么戰(zhàn)略性考量?

姜大明：

20年前，中發(fā)11號文提出了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。時隔20年，中央又印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》，這是在承前啟后的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善耕地保護(hù)制度、明確各級政府主體責(zé)任的需要。

20年來，我國的工業(yè)化、城市化史無前例快速推進(jìn)，在這一進(jìn)程中，我們一邊堅持保障經(jīng)濟發(fā)展，一邊堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，經(jīng)過多年努力，初步建立起了包括規(guī)劃控制、用途管制、標(biāo)準(zhǔn)核定、激勵約束的管控性耕地保護(hù)框架體系。同期，國務(wù)院還建立了國家土地督察制度等非常重要的制度?！兑庖姟钒堰@些行之有效的嚴(yán)格管理制度固定下來，同時提出 “兩個絕不能”，即已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。

從耕地資源的特殊戰(zhàn)略地位來看，耕地是我國最為寶貴的資源。中國作為13億多人口大國，糧食安全的特殊戰(zhàn)略地位任何時候都不能動搖，耕地是國家糧食安全的根本保障，是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基和命脈。人多地少的基本國情，決定了我國耕地資源的特殊重要性和戰(zhàn)略性。耕地是農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的基石，是重要的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，耕地保護(hù)直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)系到經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，也關(guān)系到國家長治久安。所以，我們必須實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

從經(jīng)濟社會發(fā)展的需求看，新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深入推進(jìn)，不可避免地要占用一定數(shù)量的耕地，這是客觀事實。加大生態(tài)文明建設(shè)力度，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，還要進(jìn)行退耕還林還草還濕，要進(jìn)行污染耕地治理，這也需要調(diào)減一部分不穩(wěn)定的耕地。同時，我國的耕地質(zhì)量總體還不高，局部在退化，還不能滿足糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)需求，耕地保護(hù)面臨著數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等多重壓力。適應(yīng)新形勢、新要求，必須正確處理經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，妥善解決耕地保護(hù)工作中的困難與問題。出路在哪里?就在于深化改革。中央及時出臺加強耕地保護(hù)的文件，既強調(diào)堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度不動搖，同時也從統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局出發(fā)，提出加強耕地保護(hù)和改進(jìn)耕地占補平衡的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和政策措施。

需要特別強調(diào)的是，目前我國糧食連年增產(chǎn)，糧食的庫存也比較多，但是越是在這種時候，越要保持清醒的頭腦，越要繃緊耕地保護(hù)這根弦，不能有絲毫的放松。在這個問題上，一旦出現(xiàn)閃失，就會犯難以挽回的顛覆性錯誤。準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。針對這方面，《意見》里有哪些新舉措?

韓?。?/p>

土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是保護(hù)耕地的重大舉措?！笆濉逼陂g，我們已經(jīng)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.03億畝，投入資金5900多億元，經(jīng)過整治以后，耕地的質(zhì)量和產(chǎn)能明顯提升。分析數(shù)據(jù)表明，耕地要提高1～2個等級，糧食的產(chǎn)能大約提高10%～20%?！笆濉逼陂g，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的任務(wù)，首先是確保再建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4億畝，力爭建成6億畝，《意見》在這方面提出了三方面重要政策舉措：

一是要整合財政資金，并通過財政資金撬動社會資金參與土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)?！笆濉逼陂g，中央和地方財政資金大約要投入6000億元，這6000億元如果能夠撬動社會資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，我想確保再建成4億畝的任務(wù)是可以實現(xiàn)的。二是要全面推進(jìn)耕地耕作層剝離。這方面既有工程性措施，也有技術(shù)性措施，需要大量資金投入。三是強化基礎(chǔ)支撐，要建立科學(xué)的耕地質(zhì)量和產(chǎn)能評價制度，要定期對全國耕地的產(chǎn)能和質(zhì)量水平進(jìn)行評價，要完善耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測體系。

土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是保護(hù)耕地的重大舉措

《中國日報》記者：

請問加強耕地管控建設(shè)、激勵多措并舉保護(hù)和建設(shè)性保護(hù)，具體包括哪些內(nèi)容？今后補充耕地的主要途徑是開展農(nóng)村土地整治和高標(biāo)

保護(hù)耕地重在守住兩條底線

中國國際廣播電臺記者：

中央農(nóng)村工作會議提出，保障國家糧食安全是頭等大事，任何時候都不能放松，要積極實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，確保糧食產(chǎn)能保持穩(wěn)定并穩(wěn)步提高。《意見》在推進(jìn)落實“藏糧于地”戰(zhàn)略上提出了哪些要求?

余欣榮：

糧安天下。我們國家有13億人口，解決好吃飯的問題是我們國家治國理政的頭等大事。中央審時度勢，及時提出新形勢下的糧食安全新戰(zhàn)略，這就是確?；咀越o、口糧絕對安全的戰(zhàn)略底線。同時，為了實現(xiàn)這個戰(zhàn)略要求，提出要推進(jìn)“藏糧于地、藏糧于技”的戰(zhàn)略。要落實好這一戰(zhàn)略，根本還是要保護(hù)好我們的耕地。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，耕地紅線要嚴(yán)防死守，要像保護(hù)大熊貓那樣來保護(hù)耕地。我們一定要深刻領(lǐng)會、堅決貫徹。

保護(hù)耕地重在守住兩條底線：一是耕地數(shù)量紅線，二是耕地質(zhì)量紅線。也就是要大規(guī)模開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，深入實施耕地質(zhì)量的保護(hù)和提升行動，遏制耕地退化趨勢，提升耕地的質(zhì)量。特別是要把最優(yōu)質(zhì)的耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行永久保護(hù)、永續(xù)利用。這次《意見》又進(jìn)一步提出了具體要求：

一是嚴(yán)格實施耕地數(shù)量保護(hù)，通過控增量、挖存量、促集約來減少新增建設(shè)占用的耕地總量。既要做到“少占”，還要通過完善占補平衡的責(zé)任落實機制，拓展補充耕地的渠道，確?！把a足”，守住這條紅線。

二是強調(diào)耕地質(zhì)量保護(hù)。創(chuàng)新機制來充分調(diào)動各方積極性，通過推進(jìn)占用耕地耕作層的剝離再利用、中低產(chǎn)田的提質(zhì)改造、新增耕地后期培肥改良等措施，大力穩(wěn)步提升糧食綜合生產(chǎn)能力，努力實現(xiàn)“建好”這個目標(biāo)。

三是擴大耕地輪作休耕試點，落實耕地生態(tài)保護(hù)。耕地是生態(tài)系統(tǒng)的重要一環(huán)，在耕地后備資源開發(fā)利用的同時，要明確禁止開墾的區(qū)域和地類，積極開展退化耕地的綜合治理、污染耕地的治理修復(fù)，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息，充分發(fā)揮耕地的生態(tài)作用。去年我們在推動耕地休養(yǎng)生息、促進(jìn)綠色發(fā)展上，按照中央的要求，進(jìn)一步擴大實施耕地的輪作休耕，得到了廣大基層干部、農(nóng)民群眾的擁護(hù)。今年還要在去年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴大，在體制機制上創(chuàng)新，在技術(shù)模式上創(chuàng)新，為“藏糧于地、藏糧于技”奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)，特別是思想理念基礎(chǔ)。

以“控占用、調(diào)方式、算大賬、差別化”為改進(jìn)占補平衡思路

《工人日報》記者：

耕地占補平衡政策實際上是一個保護(hù)耕地的補救政策，但是在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)占用耕地越來越多的情況下，一些地方也出現(xiàn)了一些補充方面的困難和問題。在這種背景下，我們還有沒有必要堅持這一政策?另外，此次《意見》的出臺對于改進(jìn)耕地占補平衡政策、解決存在的問題和困難有哪些針對性的措施?

曹衛(wèi)星：

耕地占補平衡政策是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地的補救措施。據(jù)統(tǒng)計，1999年-2005年，全國建設(shè)占用耕地5928萬畝，同時我們補充了耕地6929萬畝，有效地彌補了各類建設(shè)占用耕地造成的損失。與此同時，占補平衡政策對節(jié)約集約用地有倒逼的效果，全國年均建設(shè)占用耕地的規(guī)模從1985年-1996年的750萬畝左右下降到1999年-2015年間的350萬畝左右，倒逼效果是非常顯著的。所以說，當(dāng)前和今后一個時期繼續(xù)堅持占補平衡政策，不僅可以及時補救建設(shè)占用耕地對糧食生產(chǎn)能力的影響，還可以增強耕地保護(hù)意識，倒逼節(jié)約高效用地，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，我們也很清醒地意識到，經(jīng)過多年開發(fā)利用，國家的后備耕地資源也在逐步減少，特別是有一些耕地資源比較匱乏的省份，落實占補平衡政策遇到了一些現(xiàn)實問題。因此，我們要下力氣改進(jìn)和優(yōu)化占補平衡管理。這次出臺的《意見》就是按照“控占用、調(diào)方式、算大賬、差別化”的思路，提出了改進(jìn)和規(guī)范占補平衡管理新的政策措施?！翱卣加谩?，就是要減少新增建設(shè)占用耕地規(guī)模，從源頭上減輕占補平衡的壓力;“調(diào)方式”，就是要轉(zhuǎn)變補充耕地的方式，盡量減少未利用地開發(fā)，著力通過土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)來落實補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量;“算大賬”，就是要從單純強調(diào)項目掛鉤算細(xì)賬，轉(zhuǎn)向兼顧區(qū)域平衡上算大賬，更好地落實地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任;“差別化”，就是要充分考慮區(qū)域差異和項目差異，實事求是地解決占補平衡的困難，構(gòu)建“縣域平衡為主，省域調(diào)劑為輔，國家統(tǒng)籌為補充”這樣一種占補平衡的新格局。

《意見》還特別強調(diào)，必須堅持“占優(yōu)補優(yōu)”的原則，通過嚴(yán)格的監(jiān)管、考核，來實現(xiàn)補充耕地與占用耕地的數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)，更好地實現(xiàn)保護(hù)耕地與保障發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

國家統(tǒng)籌不是對耕地占補平衡制度松綁

鳳凰衛(wèi)視記者：

《意見》明確指出要國家適度統(tǒng)籌占補平衡的問題，這是不是說明跨省的占補平衡可以解禁了?下一步會有怎樣的措施推進(jìn)這項工作?尤其是東部沿海一些城市對這個需求較大，會有怎樣一些細(xì)節(jié)上的措施?

曹衛(wèi)星：

《土地管理法》第三十三條規(guī)定“個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾”?！兑庖姟访鞔_提出探索補充耕地國家統(tǒng)籌，是對法律規(guī)定的細(xì)化落實，是在當(dāng)前后備資源不足、占地需求與后備資源空間不匹配的情況下，解決部分省份、部分國家重點項目占補平衡難題的改革舉措。

根據(jù)我們對各省(區(qū)、市)耕地后備資源和占補平衡的實現(xiàn)程度評估情況看，“十三五”期間，全國整體可以做到占補平衡，絕大多數(shù)省份可以在省域內(nèi)做到占補平衡。但個別后備資源嚴(yán)重匱乏省份，完全在省域內(nèi)落實占補平衡確實存在困難。在這種情況下，為確保全國耕地數(shù)量不減少，同時保障重大建設(shè)用地需求，根據(jù)耕地后備資源狀況，需要實施補充耕地國家適度統(tǒng)籌。

在實施補充耕地國家統(tǒng)籌過程中，我們將按照《意見》確立的原則、要求，嚴(yán)格程序、規(guī)范運作。一是嚴(yán)格限定統(tǒng)籌范圍。以資源稟賦為依據(jù)，實事求是，科學(xué)評估論證，嚴(yán)格控制納入國家統(tǒng)籌的省份和重大建設(shè)項目類型。二是嚴(yán)控統(tǒng)籌規(guī)模。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，堅持省域內(nèi)平衡為主，控制補充耕地國家統(tǒng)籌的規(guī)模。三是發(fā)揮利益杠桿調(diào)節(jié)作用。分地區(qū)、分類型制定國家統(tǒng)籌補充耕地費用標(biāo)準(zhǔn)。通過收繳國家統(tǒng)籌補充耕地費用，在承擔(dān)補充耕地任務(wù)的省份集中投入資金，統(tǒng)籌用于補充耕地和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。四是嚴(yán)格監(jiān)督，規(guī)范管理。明確補充耕地國家統(tǒng)籌要求，規(guī)范報批程序，嚴(yán)格監(jiān)管，落實考核獎懲措施。下一步，我們將會同有關(guān)部門制定具體的管理辦法，確保這項措施落實，實現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)。

需要特別說明的是，探索資源匱乏省份補充耕地國家統(tǒng)籌，是實事求是解決資源匱乏省份保障發(fā)展需求，落實補充耕地實際困難的應(yīng)對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁，也不是放松管理要求。我們認(rèn)為，通過界定范圍、嚴(yán)控規(guī)模、嚴(yán)格監(jiān)督，完全可以確保補充耕地落到實處，牢牢守住全國耕地保護(hù)紅線，實現(xiàn)保護(hù)耕地與保障發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

四項舉措切實保護(hù)耕地質(zhì)量

《農(nóng)民日報》記者：

請問余欣榮副部長，農(nóng)業(yè)部在耕地質(zhì)量建設(shè)方面有什么打算，還有哪些具體的措施?

余欣榮：

耕地質(zhì)量的補充，特別是進(jìn)一步加快在保護(hù)耕地面積、劃定永久基本農(nóng)田的同時，把耕地質(zhì)量切實保護(hù)好，這是中央的重大決策要求。對此，我們將采取一系列務(wù)實措施：

一是要進(jìn)一步實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，努力達(dá)到“藏糧于地”這一要求。

二是要推動科技創(chuàng)新，重點是支持種業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新。主要是開展三大行動：農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地保護(hù)行動、化肥使用量“零增長”行動、農(nóng)藥使用量 “零增長”行動。

三是要實施好三項試點。第一是東北黑土地的保護(hù)試點。2015年以來，每年國家安排5億元在東北的4省(區(qū))、17個縣(市)開展黑土地的保護(hù)利用試點，取得了初步的成效。第二是對湖南的重金屬污染耕地進(jìn)行治理修復(fù)。第三是實施耕地輪作休耕制度試點。這既是弘揚中華民族傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的優(yōu)良措施，也是落實中央提出的“綠色發(fā)展”的有效行動，是功在當(dāng)代、利在長遠(yuǎn)的一件大事。

四是加強耕地質(zhì)量的監(jiān)測。我們正在創(chuàng)新一系列技術(shù)手段，實現(xiàn)耕地修復(fù)、改善全過程監(jiān)控。

“三管齊下”完善耕地保護(hù)激勵約束機制

《經(jīng)濟日報》記者：

《意見》提出，當(dāng)前的耕地保護(hù)激勵約束機制尚不健全，剛剛姜部長也提出，下一步將進(jìn)一步健全和完善激勵約束機制。請問，當(dāng)前的不完善主要體現(xiàn)在哪些方面?下一步具體將采取哪些完善措施?

姜大明：

耕地保護(hù)關(guān)系國計民生。在耕地保護(hù)中，激勵約束機制非常重要。激勵約束機制的建立，一方面需要通過行政、法律的辦法，另一方面得有經(jīng)濟手段。

第一，要運用行政手段。行政的手段主要是要強化地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任，要把責(zé)任層層落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、落實到村集體。《意見》要求加強對地方政府履行耕地保護(hù)責(zé)任的檢查考核，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部的實績考核。現(xiàn)在制定自然資源考核的辦法里面，耕地保護(hù)是其中一項重要內(nèi)容，而且強調(diào)耕地保護(hù)要黨政同責(zé)，黨委政府一起做這件事。要建立一個“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的共同責(zé)任機制，把各級政府行政力量用好。

第二，要運用法律手段。現(xiàn)行《土地管理法》和其他法規(guī)，已經(jīng)有將近20年沒有修改了，要把現(xiàn)在改革試點中的成果充實到里面去，進(jìn)一步把法治化工作做好。

第三，要建立經(jīng)濟激勵機制。我們提出要整合相關(guān)資金，建立耕地保護(hù)的獎補機制?！兑庖姟诽岢?，要整合中央和地方各級涉農(nóng)資金，對承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進(jìn)行獎補。據(jù)了解，浙江、江蘇等省都把這件事情做起來了，我們希望各省互相學(xué)習(xí)借鑒，從實際出發(fā)，把補償機制、獎補機制建立起來。同時，要規(guī)范市、縣之間，包括少數(shù)的省與省之間的補充耕地的利益調(diào)節(jié)機制，讓真正保護(hù)耕地的地方或耕地增加的地方“不吃虧”，同時讓保護(hù)耕地的集體和農(nóng)民能夠“得實惠”。

同時，我們還注意發(fā)揮利益調(diào)節(jié)在扶貧攻堅中的作用。國土資源部堅決落實中央關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決策部署，土地政策可以發(fā)揮重要的作用，像城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，即通過復(fù)墾，耕地增加了，節(jié)約出來的指標(biāo)也可以作為占補平衡指標(biāo)，貧困地區(qū)可以在全省內(nèi)使用，這對于扶貧搬遷、農(nóng)民脫貧、產(chǎn)業(yè)發(fā)展會起到重要的資金支持作用。這個政策用得好的地方，像河北省阜平縣，一年通過土地政策有20億元以上的財政資金收入，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)能夠發(fā)揮重要作用?，F(xiàn)在，我們有將近1/3的省份在試行，通過這個政策，已經(jīng)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益達(dá)200多億元。（中國國土資源報）