2016年土地政策回顧與評述

動態(tài)聚焦國土

2016年土地政策回顧與評述

2016年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年。圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體安排，深入貫徹五大發(fā)展理念，落實(shí)五大政策支柱要求，服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2016年的土地政策在繼續(xù)強(qiáng)化耕地保護(hù)和節(jié)約用地的前提下，深化改革、穩(wěn)中求進(jìn)，出臺了一系列穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的用地政策，進(jìn)一步加強(qiáng)了規(guī)劃計劃管理、推進(jìn)了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和農(nóng)村土地制度改革，提升了土地資源保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的能力。

2016年主要土地政策回顧

（一）土地利用規(guī)劃計劃政策

嚴(yán)格土地規(guī)劃和計劃管理，是市場經(jīng)濟(jì)條件下堅守耕地和生態(tài)保護(hù)紅線， 促進(jìn)資源高效利用，保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。貫徹中共關(guān)于空間規(guī)劃體系的改革方向，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對規(guī)劃的新需求，2016年土地利用規(guī)劃計劃政策主要集中在三個方面：一是持續(xù)推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要調(diào)整方案》正式實(shí)施，方案確定了全國及各省、區(qū)、市規(guī)劃調(diào)整后目標(biāo)年的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和建設(shè)用地總規(guī)模等指標(biāo)；明確了基本農(nóng)田、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化政策。二是改進(jìn)與加強(qiáng)了土地計劃管理。修訂后的《土地利用年度計劃管理辦法》正式公布施行，辦法突出了計劃和規(guī)劃的相關(guān)性，強(qiáng)調(diào)了計劃對規(guī)劃的落實(shí)作用，并細(xì)化了計劃管理的程序，創(chuàng)新了多項(xiàng)具體制度；統(tǒng)籌安排了2016年土地利用計劃指標(biāo)，進(jìn)一步落實(shí)了土地計劃支持和激勵政策。三是編制完成了京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃，為近期京津冀協(xié)同發(fā)展的土地利用提供了行動綱領(lǐng)。

（二）耕地保護(hù)政策

黨中央、國務(wù)院對加強(qiáng)耕地保護(hù)始終高度重視。十三五規(guī)劃綱要、2016年1號文件都對進(jìn)一步嚴(yán)格耕地保護(hù)提出了具體要求。貫徹落實(shí)中央文件要求，2016年耕地保護(hù)政策主要集中在三個方面：一是進(jìn)一步完善了耕地占補(bǔ)平衡制度。國土資源部印發(fā)了《關(guān)于補(bǔ)足耕地數(shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》，要求通過旱改水等改造措施，對現(xiàn)有耕地質(zhì)量進(jìn)行提升，以數(shù)量補(bǔ)充和提質(zhì)改造相結(jié)合方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。二是出臺了《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知》。明確了永久基本農(nóng)田劃定的目標(biāo)任務(wù)、劃定工作與規(guī)劃調(diào)整的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了切實(shí)落實(shí)全面劃定各項(xiàng)任務(wù)、對永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的要求。三是強(qiáng)化耕地的生態(tài)環(huán)境管護(hù)。出臺了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》、《土壤污染防治行動計劃》、《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》等文件。

（三）節(jié)約集約用地政策

土地節(jié)約集約利用是推動綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的重要途徑，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。2016年的節(jié)約集約用地政策主要集中在實(shí)施人地掛鉤政策、降低地耗目標(biāo)、完善節(jié)地技術(shù)和用地標(biāo)準(zhǔn)等方面。一是制定實(shí)施人地掛鉤政策。出臺了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》，從用地標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃管控、計劃安排、土地供應(yīng)和農(nóng)地挖潛等幾個方面初步構(gòu)建了人地掛鉤機(jī)制的政策框架。二是落實(shí)單位GDP地耗下降目標(biāo)。發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于落實(shí)“十三五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降目標(biāo)的指導(dǎo)意見》，提出了到2020年末，各省（區(qū)、市）單位GDP地耗比2015年末下降不低于20%，年度下降率不低于4.36%的目標(biāo)。三是出臺城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策。明確采取靈活的處置方式和開發(fā)模式，鼓勵原土地使用權(quán)人自主開發(fā)、合作開發(fā)，合理分配土地收益。四是進(jìn)一步完善節(jié)地技術(shù)和用地標(biāo)準(zhǔn)。印發(fā)了《關(guān)于推行節(jié)地生態(tài)安葬的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場規(guī)劃建設(shè)和用地政策的通知》，出臺了《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》等文件。

（四）不動產(chǎn)統(tǒng)一登記政策

建立和實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。按照中央的精神和整體工作推進(jìn)計劃安排，2016年不動產(chǎn)登記政策主要集中在進(jìn)一步細(xì)化制度建設(shè)，推進(jìn)基礎(chǔ)性工作及規(guī)范相關(guān)管理等幾個方面。一是推進(jìn)不動產(chǎn)登記制度建設(shè)。頒布實(shí)施《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步規(guī)范了不動產(chǎn)登記行為，細(xì)化了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，確保方便登記和保護(hù)權(quán)益。印發(fā)實(shí)施《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》，進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)了登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的要求。二是推進(jìn)了地籍區(qū)（子區(qū)）劃分和不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺接入等基礎(chǔ)性工作。三是規(guī)范了不動產(chǎn)登記收費(fèi)管理，嚴(yán)格了不動產(chǎn)權(quán)證書和登記證明監(jiān)制。

（五）支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地政策

圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，“三去一降一補(bǔ)” 的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，2016年的土地管理工作依然以提高土地資源保障能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，土地政策著力于做好重大工程和重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障，支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和化解過剩產(chǎn)能，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面。一是支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和化解過剩產(chǎn)能的土地政策。出臺《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，明確了保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應(yīng)、創(chuàng)新旅游新業(yè)態(tài)用地政策，加強(qiáng)旅游業(yè)用地服務(wù)監(jiān)管等要求。出臺《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了規(guī)劃銜接、優(yōu)化布局、指標(biāo)單列、創(chuàng)新用地政策等推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的土地政策。出臺《關(guān)于落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策做好建設(shè)項(xiàng)目用地審查有關(guān)問題的通知》，嚴(yán)格對產(chǎn)能過剩行業(yè)項(xiàng)目預(yù)審和審批管理。二是出臺《關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》。明確了強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和統(tǒng)籌、改進(jìn)用地報批、做好征地補(bǔ)償安置和實(shí)行先行用地等支持大中型水利水電工程建設(shè)的土地政策。三是出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》。明確了統(tǒng)籌各業(yè)各類用地、保障新型城鎮(zhèn)化用地需求，創(chuàng)新土地管理方式、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)益、提升服務(wù)保障能力等政策措施。

(六)支持扶貧攻堅的土地政策

黨的十八屆五中全會、中央扶貧開發(fā)工作會議、全國易地搬遷工作會議明確提出要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，采取超常規(guī)政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷。為了更好地發(fā)揮國土資源超常規(guī)政策特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷的支持作用，2016年2月，國土資源部出臺了《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》。明確增減掛鉤指標(biāo)要向扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷地區(qū)傾斜，拓展貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)使用范圍，規(guī)范扶貧開發(fā)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)使用管理，規(guī)范增減掛鉤資金收益管理，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益等政策。

(七) 農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)政策

進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)的總體安排，2016年結(jié)合試點(diǎn)探索成果，滿足制度建設(shè)需求，財政部和中國銀監(jiān)會聯(lián)合國土資源部相繼出臺了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》和《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》兩項(xiàng)政策文件，為試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益和使用權(quán)抵押貸款管理提供了依據(jù)。另外，為增強(qiáng)改革試點(diǎn)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，中央提出要進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，更好地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

2016年主要土地政策評價

總體來看，2016年土地政策以“五大發(fā)展”理念為引領(lǐng)，以問題為導(dǎo)向，以服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域土地政策創(chuàng)新和制度改革，強(qiáng)化了規(guī)劃對土地利用的控制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，完善了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，強(qiáng)化了土地政策維護(hù)權(quán)益、服務(wù)民生的作用。

（一）以創(chuàng)新理念為引領(lǐng)， 推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域土地制度改革和政策創(chuàng)新

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，居于國家發(fā)展全局的核心位置。創(chuàng)新理念的核心是通過深化改革和制度創(chuàng)新，破除制約發(fā)展的利益關(guān)系和體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)發(fā)展動力或管理水平的提升。長期以來，土地管理服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著制度環(huán)境、人地關(guān)系、資源狀況等因素的改變，一些土地制度的缺陷逐步顯現(xiàn)，難以適應(yīng)和滿足管理需求。特別是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，國家實(shí)施了新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等一系列戰(zhàn)略舉措，對土地管理提出了更新、更高的要求。適應(yīng)新常態(tài)、滿足新要求，近年來土地管理圍繞保發(fā)展、保資源和保權(quán)益的工作重心，以創(chuàng)新理念為引領(lǐng)，持續(xù)推進(jìn)土地制度改革和政策創(chuàng)新，極大地提升了土地治理能力。

1.破解深層次問題，穩(wěn)妥推進(jìn)土地管理制度改革

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”是中央關(guān)于深化土地管理制度提出的總目標(biāo)和要求。而破解城鄉(xiāng)二元土地制度、土地市場化配置程度低、政府和市場邊界模糊等深層次問題，是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的關(guān)鍵。落實(shí)中央要求，2016年持續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)了農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，33個改革試點(diǎn)建章立制，試制度、試成效，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)改革工作。國家層面出臺了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》、《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配管理和使用權(quán)抵押貸款進(jìn)行了規(guī)范，在關(guān)鍵改革環(huán)節(jié)上為試點(diǎn)地區(qū)指明了方向和提供了依據(jù)。為增強(qiáng)改革試點(diǎn)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，更好地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，中央要求進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革擴(kuò)大到現(xiàn)有33個試點(diǎn)地區(qū)。另外，服務(wù)于改革的總體目標(biāo)，2016年還進(jìn)一步深化了規(guī)劃體制改革，推進(jìn)了“多規(guī)合一”試點(diǎn)；深化了耕地保護(hù)制度改革，探索了耕地占補(bǔ)平衡新途徑；深化了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革，推進(jìn)了“四個統(tǒng)一”要求的落地。按照自然資源統(tǒng)一管理的要求，開展了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、有償使用制度及用途管制制度等研究，為相關(guān)改革奠定了基礎(chǔ)。

2.適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，積極推進(jìn)各項(xiàng)土地政策創(chuàng)新

穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中央對做好經(jīng)濟(jì)工作提出的基本要求。適應(yīng)新常態(tài)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，2016年國土資源部及相關(guān)部委出臺和創(chuàng)新了一系列土地政策。一是創(chuàng)新了土地計劃管理。對計劃指標(biāo)的測算方式、下達(dá)程序、管理方式、執(zhí)行監(jiān)督等進(jìn)行了創(chuàng)新和完善，使土地計劃管理制度更加適應(yīng)新形勢的發(fā)展需求；二是創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地政策。《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件提出，通過土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、優(yōu)先安排計劃指標(biāo)保障旅游用地及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)輔助設(shè)施用地。為支持旅游業(yè)發(fā)展，提出了采用按實(shí)際用途分類管理、靈活運(yùn)用供地方式、允許集體建設(shè)用地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等用地政策；三是創(chuàng)新重大基礎(chǔ)實(shí)施用地政策。出臺了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》，完善了用地保障、用地報批、先行用地等政策；四是創(chuàng)新了推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地政策。出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》，提出了建立人地掛鉤機(jī)制、實(shí)行建設(shè)用地“雙控”行動、促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、推行多元化的用地供應(yīng)制度、深化農(nóng)村土地制度改革等多項(xiàng)創(chuàng)新政策；五是創(chuàng)新了增減掛鉤政策，有效地支持了扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作。

（二）以協(xié)調(diào)理念為引領(lǐng)，強(qiáng)化規(guī)劃對土地利用的控制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，是全面建成小康社會的重要途徑。協(xié)調(diào)理念的核心是統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，以區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體發(fā)展為目標(biāo)，統(tǒng)籌各種要素資源，形成平衡發(fā)展的新格局。規(guī)劃是推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，土地政策落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展理念就是要按照中央關(guān)于優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的要求，進(jìn)一步完善土地利用規(guī)劃制度，通過解決規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)、管制能力差、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏等問題，更好地發(fā)揮規(guī)劃對土地利用的控制、引導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用，以促進(jìn)國土空間開發(fā)格局優(yōu)化和資源高效利用，保障區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.完善規(guī)劃計劃管理，嚴(yán)格土地用途管制

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地規(guī)劃和計劃作為一種資源配置的手段，其主要作用是用來彌補(bǔ)市場失靈的?？茖W(xué)的規(guī)劃計劃管理體制，是土地用途管制的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)土地空間優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理、利用高效的關(guān)鍵。2016年，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》實(shí)施，明確了全國及各?。▍^(qū)、市）調(diào)整后2020年的主要土地利用控制指標(biāo)，提出了優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局的政策措施。通過規(guī)劃調(diào)整完善，提升了規(guī)劃的現(xiàn)勢性、科學(xué)性與合理性，強(qiáng)化規(guī)劃管理和用途管制。新修訂的《土地利用年度計劃管理辦法》公布施行，對土地利用計劃的指標(biāo)測算方式、指標(biāo)差別化管理、指標(biāo)內(nèi)涵及執(zhí)行監(jiān)督考核等進(jìn)行了創(chuàng)新。土地計劃管理的改進(jìn)，進(jìn)一步理順規(guī)劃計劃關(guān)系，突出了計劃對規(guī)劃的落實(shí)作用；實(shí)行3年滾動編制、分年度下達(dá)，提高了計劃的科學(xué)性和針對性；統(tǒng)籌增量和存量用地計劃，減少新增建設(shè)占用耕地，加大存量用地盤活和補(bǔ)充耕地的力度，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。

2.強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化土地開發(fā)利用格局

充分發(fā)揮規(guī)劃對土地利用的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)各類用地布局合理，產(chǎn)業(yè)與用地空間協(xié)同，區(qū)域、城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化，是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)保障。一是通過規(guī)劃調(diào)整完善，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和布局?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》明確，要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的要求，優(yōu)化調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，并提出合理安排“三生”用地空間，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局等措施，促進(jìn)形成合理的區(qū)域、城鄉(xiāng)用地格局；二是通過土地計劃安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用。2016年的土地利用計劃安排依然堅持區(qū)別對待、有保有壓的原則，服務(wù)于國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)保障了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、社會民生等用地需求，同時還充分發(fā)揮了土地計劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的支持作用，用地指標(biāo)向貧困地區(qū)傾斜，推動了區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；三是通過實(shí)施區(qū)域規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃(2015-2020年)》圍繞京津冀區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮區(qū)域土地利用、存在問題、發(fā)展方向，通過合理劃定土地利用分區(qū)并嚴(yán)格管制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域空間開發(fā)格局的優(yōu)化，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）以綠色理念為引領(lǐng)，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度

綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。綠色理念的核心是促進(jìn)人與自然和諧，堅持資源節(jié)約利用和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。土地政策落實(shí)綠色發(fā)展理念就是要強(qiáng)化保護(hù)優(yōu)先和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，重點(diǎn)推進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度建設(shè)。長期以來，我國的耕地保護(hù)重數(shù)量、輕質(zhì)量、輕生態(tài)，耕地占補(bǔ)平衡普遍存在“占多補(bǔ)少”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“占水田補(bǔ)旱地”等問題，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，耕地生態(tài)環(huán)境變差。同時，傳統(tǒng)的外延式發(fā)展模式又導(dǎo)致土地利用粗放、效率低下，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等問題。貫徹綠色發(fā)展理念，按照保障糧食安全和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，2016年的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度更加注重管理的全方位和精細(xì)化。

1.數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”管理，提高耕地保護(hù)的實(shí)效

耕地作為重要的生產(chǎn)資料和生態(tài)資源，直接關(guān)乎國家的糧食安全和生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”是落實(shí)綠色發(fā)展理念，提升耕地保護(hù)實(shí)效的關(guān)鍵。2016年的土地政策在繼續(xù)嚴(yán)控耕地數(shù)量的基礎(chǔ)上，加大了耕地質(zhì)量和生態(tài)的管護(hù)。在數(shù)量、質(zhì)量管理方面，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃管控，要求規(guī)劃調(diào)整完善要對實(shí)有耕地和基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，做到“應(yīng)保盡保、量質(zhì)并重”。永久基本農(nóng)田劃定要將規(guī)劃確定的全國15.46億畝基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落實(shí)到用途管制分區(qū)和圖斑地塊，實(shí)現(xiàn)上圖入庫、責(zé)任到戶，確保守牢永久基本農(nóng)田；在占補(bǔ)平衡方面，提出了通過提質(zhì)改造、補(bǔ)改結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的創(chuàng)新舉措。該措施的核心是通過土地整治將劣質(zhì)、等級低的耕地質(zhì)量提高，或者將旱地改為水田，體現(xiàn)了耕地保護(hù)的數(shù)、質(zhì)并重要求，有利于促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善；在生態(tài)管護(hù)方面，提出了完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)土壤的生態(tài)環(huán)境狀況對耕地進(jìn)行分類，實(shí)施差別化管理，推行耕地輪作休耕制度，開展污染土壤的治理和修復(fù)等一系列政策措施。重視耕地生態(tài)管護(hù)是對耕地功能認(rèn)識的升華，耕地本身為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，具有重要的生態(tài)服務(wù)價值。這些生態(tài)固管護(hù)措施實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用不同的手段維護(hù)耕地的生態(tài)服務(wù)功能，而良好的耕地生態(tài)服務(wù)功能是保持耕地生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)。

2.規(guī)模、強(qiáng)度“雙管齊下”，嚴(yán)格節(jié)約集約用地管理

實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度的“雙控”是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地資源，推動生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要舉措?！蛾P(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》明確了 “以人定地”的建設(shè)用地規(guī)模控制措施，并從規(guī)劃、計劃、用地標(biāo)準(zhǔn)等方面細(xì)化了該政策。實(shí)施人地掛鉤政策，一方面是對新型城鎮(zhèn)化用地的保障，依據(jù)進(jìn)城落戶人口合理確定用地規(guī)模，確保用地供應(yīng)；另一方面是對土地城鎮(zhèn)化的制約，改變與人口脫節(jié)的建設(shè)用地的外延擴(kuò)張、粗放利用模式，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)人地和諧，提高土地的節(jié)約集約利用水平。《關(guān)于落實(shí)“十三五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降目標(biāo)的指導(dǎo)意見》明確將單位GDP地耗下降目標(biāo)作為實(shí)施建設(shè)用地“雙控”行動的重要抓手，提出了到2020年單位GDP地耗下降20%的建設(shè)用地使用強(qiáng)度控制目標(biāo)，并對目標(biāo)按省進(jìn)行了分解。控制目標(biāo)的提出以提升土地利用效率和土地投入產(chǎn)出水平為著力點(diǎn)，堅持了最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，健全了節(jié)約集約用地評估考核制度體系，確保了土地資源的高效利用，同時對于促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變，加快產(chǎn)業(yè)升級改造，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展也具有重要的意義。

（四）以共享理念為引領(lǐng)，強(qiáng)化土地政策維護(hù)權(quán)益、服務(wù)民生的作用

共享是發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。共享理念的核心是推進(jìn)社會公平正義，堅持發(fā)展以人為本，注重民生，實(shí)現(xiàn)利益共享、均衡發(fā)展。落實(shí)共享理念的關(guān)鍵是要逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的保障社會公平正義的制度體系。長期以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元的土地制度，城鄉(xiāng)之間土地權(quán)利不等、配置方式不同、管制規(guī)則失靈，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間土地增值收益分配不公，農(nóng)民土地權(quán)益受損，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。同時，解決區(qū)域發(fā)展不均衡，貧窮地區(qū)發(fā)展缺動力等問題，也迫切需要安排差異化的、更加精準(zhǔn)的土地政策。針對以上問題及需求，2016年，國土資源部及相關(guān)部門深入貫徹共享發(fā)展理念，以保障權(quán)益、助力扶貧為抓手，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域均衡發(fā)展為目標(biāo)，出臺了一系列有針對性的政策措施，發(fā)揮了重要的作用。

1.完善改革配套措施，維護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益

建立合理的土地增值收益分配機(jī)制是農(nóng)村土地制度改革的核心，也是維護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益，確保共享發(fā)展成果的關(guān)鍵。依據(jù)2015年底印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革都提出要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，特別是對于這兩項(xiàng)關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的改革，如何實(shí)現(xiàn)國家和集體在土地征收與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所取得的土地增值收益大致均衡，既能保持城市建設(shè)相對穩(wěn)定的資金來源，又能最大限度地維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，成為順利推進(jìn)兩項(xiàng)改革的關(guān)鍵?！掇r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市或再轉(zhuǎn)讓的增值收益，國家要征收20%～50%的調(diào)節(jié)金，以及調(diào)節(jié)金如何征收和使用管理等。該辦法的出臺，一是完善了農(nóng)村土地制度改革的配套措施，為試點(diǎn)改革指明了方向；二是明確了收益與責(zé)任對等、權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的原則，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)履行與國有建設(shè)用地同等義務(wù)；三是規(guī)范了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的收益分配關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，為國家、集體、個人共享土地增值收益提供了制度保障。完善集體土地權(quán)能，確保集體土地和國有土地同等入市、同權(quán)同價，是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的基礎(chǔ)。允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)抵押，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新。《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》從總體要求、抵押物范圍、價值評估、抵押物處置、風(fēng)險擔(dān)保機(jī)制等方面，對推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作進(jìn)行了規(guī)定。辦法的出臺，是土地和金融聯(lián)動推進(jìn)土地制度改革的重大成果，對于顯化集體土地資產(chǎn)、補(bǔ)充農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、提供惠農(nóng)利民服務(wù)等都具有重要意義。

2.運(yùn)用多種政策措施，助力精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧

貧困地區(qū)是全國全面建成小康社會的短板，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是促進(jìn)貧困地區(qū)人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措。落實(shí)黨中央關(guān)于采取超常規(guī)政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷的要求，國土資源部出臺了一系列超常規(guī)、“含金量”高的支持政策。在保障脫貧攻堅用地需要方面，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)調(diào)整方案》提出，優(yōu)先安排社會民生、脫貧攻堅發(fā)展用地。《2016年全國土地利用計劃》明確，為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣每年專項(xiàng)安排600畝用地計劃指標(biāo)，并要求各省在分解下達(dá)計劃時要單獨(dú)列增，確保落實(shí)到重點(diǎn)扶貧縣。用地計劃指標(biāo)向貧困地區(qū)傾斜，實(shí)質(zhì)上是賦予了貧困地區(qū)更多的土地發(fā)展權(quán)，是土地政策更加精準(zhǔn)地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的表現(xiàn)；在土地整治項(xiàng)目扶貧方面，《土地整治“十三五”規(guī)劃》中明確，新增費(fèi)分配和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)年度補(bǔ)助資金下達(dá)時，要重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜。通過資金捆綁土地整治項(xiàng)目扶貧，實(shí)質(zhì)上是通過改變貧困地區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境，進(jìn)而提升區(qū)域競爭力，激發(fā)貧困地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢，變 “輸血”型扶貧模式為“造血”型模式；在創(chuàng)新土地政策扶貧方面，《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》提出，允許集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展易地搬遷扶貧搬遷的貧困老區(qū)，將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。該政策創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是擴(kuò)大了指標(biāo)交易的市場，改變了供需關(guān)系，建立了一個更大范圍的反哺通道，更多地顯化了土地級差收益，進(jìn)一步釋放了政策紅利。經(jīng)估算，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由縣域擴(kuò)大到省域，能增加25%～30%左右的土地收益。因此，用好用活增減掛鉤政策助推扶貧攻堅，不僅可為搬遷農(nóng)民安置提供用地保障，還能為貧困地區(qū)農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金來源，對于推動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用。（財新網(wǎng)）