公私合營(yíng)（PPP）模式的初探

趙福忱

當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政政策難以真正為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持，基于此，為了確保公共產(chǎn)品有序供給，需要大量的資金來(lái)填補(bǔ)缺口，而公私合營(yíng)模式憑借自身收益等優(yōu)勢(shì)，能夠吸引民營(yíng)企業(yè)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，為其提供資金支持的同時(shí)，還能分享城鎮(zhèn)化建設(shè)成功的果實(shí)，形成雙贏的局面，從而緩解資金方面的供求矛盾。

一、公私合營(yíng)（PPP）模式的內(nèi)涵特征

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，通常譯為“公共私營(yíng)合作制”。公私合營(yíng)（PPP）模式主要是指政府與社會(huì)資本為提高公共產(chǎn)品或者服務(wù)的質(zhì)量和供給效率而構(gòu)建的全過(guò)程合作關(guān)系。公私合營(yíng)（PPP）模式的特征主要包括以下三個(gè)方面：

1、伙伴關(guān)系。作為突出特征，伙伴關(guān)系核心是指具有共同的預(yù)期目標(biāo)，簡(jiǎn)而言之，是在具體項(xiàng)目中，立足于資源投入最小化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品與服務(wù)最大化目標(biāo)。針對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，是在特定范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化目標(biāo)，相對(duì)應(yīng)的公共部門(mén)而言，通過(guò)該模式建立合作關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)公共福利最大化目標(biāo)。

2、利益共享。利益共享作為公私合營(yíng)模式本質(zhì)決定的重要特點(diǎn)，主要是受到該模式公益性特點(diǎn)的影響，共享項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面的效益。就民營(yíng)角度來(lái)看，獲得一定投資回報(bào)，如提高企業(yè)知名度及擴(kuò)大自身投資范圍。而公共部門(mén)，主要是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的投入與成本的降低，不斷提高效率。

3、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要是指雙方公共分擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，不同的風(fēng)險(xiǎn)交由善于應(yīng)對(duì)該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，最大限度降低整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目順利進(jìn)行保駕護(hù)航。通常情況下，PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)最優(yōu)原則是私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而政府分擔(dān)政治、法律等風(fēng)險(xiǎn)。就具體實(shí)踐而言，PPP模式中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)程度承擔(dān)與回報(bào)相匹配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)要有上限兩項(xiàng)原則。

二、公私合營(yíng)（PPP）模式的國(guó)內(nèi)應(yīng)用情況

1995年1月我國(guó)頒布第一部與PPP模式相關(guān)管理規(guī)定，之后發(fā)展過(guò)程中，相繼頒布了很多相關(guān)政府管理規(guī)定，為PPP模式的落實(shí)提供了強(qiáng)大的法律依據(jù)。通過(guò)對(duì)我國(guó)PPP政府管理模式發(fā)展情況來(lái)看，主要側(cè)重兩個(gè)方面：一方面由內(nèi)資轉(zhuǎn)變到外資；另一方面立法調(diào)整范圍逐步擴(kuò)大。相關(guān)調(diào)查研究表明，到2020年，受到城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加而新增的市政建設(shè)，如公共交通、市容環(huán)衛(wèi)等資金需求高達(dá)16億元。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深化影響下，PPP模式在為民間資本提供巨大商機(jī)的同時(shí)，也為城市基礎(chǔ)建設(shè)提供了支持。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深化影響下，PPP模式在為民間資本提供巨大商機(jī)的同時(shí)，也為城市基礎(chǔ)建設(shè)提供了支持。

三、促進(jìn)公私合營(yíng)的有效對(duì)策

1、以拓展公共服務(wù)覆蓋面、提升公共服務(wù)水平為基礎(chǔ)，為落實(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)給予充足的政府財(cái)力保障基礎(chǔ)。一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加快地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的步伐，以創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形式。政府需要針對(duì)第三產(chǎn)業(yè)所存在的發(fā)展?jié)摿o予充分重視，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，促進(jìn)餐飲、旅游及金融等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，逐漸實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展。與此同時(shí)，要針對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)進(jìn)一步加大政府支持力度，加大對(duì)其財(cái)政補(bǔ)貼力度，以逐漸提高其競(jìng)爭(zhēng)力，為促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，政府要引導(dǎo)具有發(fā)展前景的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐漸向城鎮(zhèn)發(fā)展，進(jìn)而為進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐奠定基礎(chǔ)。二是整合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金并進(jìn)行有效優(yōu)化。為了進(jìn)一步提升財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率，就需要通過(guò)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的整合與優(yōu)化，針對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展項(xiàng)目成立相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)資金，進(jìn)而為確保實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)發(fā)展提供充足的財(cái)政補(bǔ)貼，為工業(yè)行業(yè)逐漸實(shí)現(xiàn)自身的創(chuàng)新與發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2、健全相應(yīng)的法律法規(guī)。為確保民營(yíng)部門(mén)能夠順利融入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)體系之中，需要針對(duì)相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行完善，為實(shí)現(xiàn)PPP模式下項(xiàng)目的穩(wěn)健運(yùn)行提供必要的基礎(chǔ)。一是明確定位立法層級(jí)，以避免相關(guān)規(guī)定對(duì)該項(xiàng)法律力度產(chǎn)生影響。因此，這就需要我國(guó)的立法部門(mén)結(jié)合PPP模式的實(shí)際需求特點(diǎn)，針對(duì)所涉及到的各方面影響因素進(jìn)行充分考慮，以體現(xiàn)出基于PPP模式下政府部門(mén)與私企間的合作關(guān)系，約束各方的行為并保障各方利益。二是明確立法內(nèi)容。在實(shí)際落實(shí)相應(yīng)立法工作過(guò)程中，需要針對(duì)PPP模式的定義進(jìn)行明確，并要針對(duì)該模式的應(yīng)用范圍等進(jìn)行定位，同時(shí)要明確主管部門(mén)以及準(zhǔn)入條件，并規(guī)定相應(yīng)合同的模板，確保合同能夠充分保護(hù)雙方的權(quán)益，約束雙方落實(shí)自身的義務(wù)，同時(shí)還要對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制等進(jìn)行明確規(guī)定。整個(gè)立法內(nèi)容應(yīng)盡量將基于PPP模式下所涉及到的各項(xiàng)法律問(wèn)題進(jìn)行有效解決。

3、國(guó)家要積極落實(shí)各項(xiàng)扶持政策。要想確保地方建設(shè)事業(yè)的穩(wěn)步前行，就需要國(guó)家給予有效的支持，國(guó)家要以完善的政策為支撐平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)PPP模式的融入奠定基礎(chǔ)。具體來(lái)講要做到：第一構(gòu)建相應(yīng)的補(bǔ)貼預(yù)算，確保地方政府能夠有針對(duì)性的落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼落實(shí)則需要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效的綜合評(píng)估為基礎(chǔ)，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。第二要在設(shè)立項(xiàng)目贖回資金的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)多種融資方式的充分利用；第三要有針對(duì)性的落實(shí)稅收減免政策。

4、構(gòu)建全面綜合的管理體系?；谛滦统擎?zhèn)化建設(shè)的PPP模式下，由于項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)且所涉及到的利益主體較為復(fù)雜，因此，就需要實(shí)現(xiàn)全面且綜合性管理體系的構(gòu)建，以強(qiáng)化相應(yīng)管理效率。因此，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，則需要各地方政府以各項(xiàng)管理政策的制定來(lái)進(jìn)行約束，確保在明確政府與私企間權(quán)責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，針對(duì)各個(gè)管理階段制定相應(yīng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建來(lái)確保雙方利益的獲取。同時(shí)，為了確保項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)連續(xù)性，則需要建立相應(yīng)的監(jiān)管體制，并明確相應(yīng)的監(jiān)管措施。二是明確合作門(mén)檻。在實(shí)際落實(shí)PPP模式的過(guò)程中，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)投資企業(yè)行為的有效約束，避免出現(xiàn)投機(jī)取巧的行為，確保項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這就要求針對(duì)企業(yè)融資過(guò)程中所投入的資金設(shè)置相應(yīng)退出期限，明確最短期限以實(shí)現(xiàn)對(duì)其籌資行為的約束。

5、構(gòu)建基于PPP模式下的專(zhuān)業(yè)組織機(jī)構(gòu)部門(mén)。為了確保PPP模式的實(shí)施具備組織保障基礎(chǔ)，就需要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)輔助機(jī)構(gòu)部門(mén)的構(gòu)建，以通過(guò)這一輔助力量來(lái)確保政府部門(mén)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)PPP模式的完善設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)。當(dāng)前，基于大部分公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都是由國(guó)企進(jìn)行壟斷性投資與經(jīng)營(yíng)，而在此過(guò)程中，一系列體制性制約因素的存在致使民營(yíng)企業(yè)無(wú)法有效的參與到PPP模式的競(jìng)爭(zhēng)中。為了解決這一問(wèn)題，政府應(yīng)進(jìn)一步加大政策支撐，通過(guò)對(duì)PPP模式下交易流程的明確，提供相應(yīng)技術(shù)支撐，進(jìn)而為民營(yíng)企業(yè)參與到PPP模式中創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。

6、加大人才培養(yǎng)與引進(jìn)力度。實(shí)現(xiàn)PPP模式的完善發(fā)展，需要注重相關(guān)方面專(zhuān)業(yè)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)，通過(guò)復(fù)合型人才隊(duì)伍的打造來(lái)滿足實(shí)際發(fā)展之需，進(jìn)而為PPP模式的順利開(kāi)展與穩(wěn)健運(yùn)行提供必要的人力資源基礎(chǔ)。通過(guò)人才引進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)政策的制定來(lái)確保實(shí)現(xiàn)相應(yīng)人才隊(duì)伍的完善構(gòu)建，進(jìn)而為滿足PPP模式的發(fā)展之需奠定人力資源基礎(chǔ)。在實(shí)際引進(jìn)人才的過(guò)程中，主要針對(duì)技術(shù)研發(fā)型、經(jīng)營(yíng)管理型等人才進(jìn)行有針對(duì)性的引入，在此基礎(chǔ)上來(lái)落實(shí)各項(xiàng)培訓(xùn)工作。

7、政府加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的科學(xué)評(píng)估、全程監(jiān)管和跟蹤問(wèn)效。實(shí)現(xiàn)信息共享。信息共享策略的實(shí)施應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：第一，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中要求政府部門(mén)應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的狀況構(gòu)建項(xiàng)目信息發(fā)布體制，且在機(jī)制內(nèi)容完善過(guò)程中確保其滿足人大及社會(huì)信息發(fā)布需求，繼而達(dá)到信息一致性的構(gòu)建成效；第二，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，信息共享目標(biāo)的達(dá)成有利于避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，在此背景下應(yīng)提高對(duì)其的重視程度，且應(yīng)將其落實(shí)到實(shí)踐項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)對(duì)知識(shí)的規(guī)范化管理，同時(shí)以此來(lái)優(yōu)化PPP應(yīng)用模式，提升PPP專(zhuān)業(yè)人才素質(zhì)；第三，信息共享機(jī)制的達(dá)成亦可滿足項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中監(jiān)督工作的有序開(kāi)展，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)其的有效落實(shí)，激發(fā)企業(yè)在實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中提升企業(yè)信息的透明度，為最終項(xiàng)目決策的展開(kāi)提供有利的基礎(chǔ)保障。