論公共企事業(yè)單位信息公開訴訟當(dāng)事人資格

王珍珍

摘 要：《政府信息公開條例》實(shí)施以來，我國公共企事業(yè)單位信息公開訴訟仍在實(shí)踐中艱難前進(jìn)，鮮有案件進(jìn)入訴訟領(lǐng)域。鑒于公用企事業(yè)單位的特殊性，立法并未對(duì)該類訴訟做詳細(xì)規(guī)定，僅要求“參照”政府信息公開的規(guī)定。因而，對(duì)公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的當(dāng)事人資格進(jìn)行研究，通過分析公用企事業(yè)單位的特殊性，理清原被告資格，有利于信息公開訴訟的有效進(jìn)行。對(duì)保障公民的知情權(quán)，促使行使公共管理職能的企事業(yè)單位能夠有效接受司法審查具有重要意義。

關(guān)鍵詞：公共企事業(yè)單位；信息公開訴訟；資格認(rèn)定

中圖分類號(hào)：D921.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）02-0141-02

公共企事業(yè)單位信息公開訴訟屬于行政訴訟的范疇，從公法領(lǐng)域?qū)财笫聵I(yè)單位在信息公開過程中侵害公民合法權(quán)益的行為進(jìn)行規(guī)制，是公民權(quán)利救濟(jì)的重要途徑。公共企事業(yè)單位信息公開訴訟就是為保障公眾的知情權(quán)，促進(jìn)公共企事業(yè)單位依法履行信息公開義務(wù)而設(shè)置的。公共企事業(yè)單位信息公開訴訟當(dāng)事人資格指對(duì)于公民、法人及其他組織，公共企事業(yè)單位可以以自己的名義成為當(dāng)事人。公共企事業(yè)單位信息公開訴訟原告資格，指公民、法人或其他組織啟動(dòng)公共企事業(yè)單位信息公開訴訟程序，使公共企事業(yè)單位信息公開行為爭議進(jìn)入到實(shí)體審理的法律能力。公共企事業(yè)單位信息公開訴訟被告資格，指當(dāng)公共企事業(yè)單位做出不予公開信息的決定或不予答復(fù)的情況下，相應(yīng)的申請(qǐng)人如果要提起行政訴訟，此時(shí)，作為信息公開義務(wù)主體的公共企事業(yè)單位能否成為被告的問題。

一、公共企事業(yè)單位信息公開訴訟原告資格的認(rèn)定

（一）原告資格存在的問題

目前，我國《政府信息公開條例》（以下簡稱為“條例”）以及《若干問題的規(guī)定》均未對(duì)公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的原告資格做出具體界定，《條例》第37條規(guī)定，“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例的執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定。”也就是說，公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的原告資格的認(rèn)定可以參照《條例》規(guī)定。雖然只有為數(shù)不多的規(guī)章“參照”《條例》對(duì)原告資格做出了規(guī)定，問題在于，公共企事業(yè)單位并不完全等同于傳統(tǒng)組織法上的行政機(jī)關(guān)，因此，對(duì)其原告資格的具體認(rèn)定也不能完全照搬政府信息公開訴訟原告資格的規(guī)定。

（二）原告資格的認(rèn)定

公共企事業(yè)單位信息公開訴訟中原告資格的條件及范圍的認(rèn)定雖然在很多方面與政府信息公開訴訟存在一致性，但是由于公共企事業(yè)單位自身的特殊性，對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步深入研究對(duì)公共企事業(yè)單位信息公開訴訟制度的完善具有重要意義。

1.公用企事業(yè)單位信息公開的申請(qǐng)人。第一，在公用企事業(yè)單位應(yīng)主動(dòng)公開相關(guān)信息的情況下，高校應(yīng)當(dāng)公開而沒有公開的，任何人，不管其對(duì)應(yīng)公開的信息有無特殊的需求，均可以向公用企事業(yè)單位提出信息公開申請(qǐng)，如果公用企事業(yè)單位拒絕提供或不予答復(fù)，就可以提起行政訴訟。由于我國行政訴訟法并不承認(rèn)公益訴訟，最高人民法院《若干問題的規(guī)定》將申請(qǐng)前置作為當(dāng)事人獲得訴權(quán)的前提，將主動(dòng)公開的信息轉(zhuǎn)化為了依申請(qǐng)公開的信息，旨在規(guī)避公益訴訟制度。第二，在依申請(qǐng)公開信息的情況下，申請(qǐng)人可作為行政訴訟的原告。根據(jù)《政府信息公開條例》第13條規(guī)定，政府信息公開訴訟中的原告資格，應(yīng)符合“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的規(guī)定，那么對(duì)于公共企事業(yè)單位信息公開訴訟中原告資格的認(rèn)定是否也可以直接適用。只要符合《條例》第13條關(guān)于“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的規(guī)定即可；二是特殊性解釋，鑒于公共企事業(yè)單位提供的公共服務(wù)種類廣泛而且復(fù)雜，在判斷申請(qǐng)人是否具備申請(qǐng)資格時(shí)，根據(jù)公共服務(wù)的地域性限制（如公共事業(yè)中的供電供水、城市內(nèi)公共交通等）或者特定人員的現(xiàn)狀等（如學(xué)生入學(xué)等）情況，來具體設(shè)置原告適格的條件。

2.商業(yè)秘密、個(gè)人隱私被侵犯的權(quán)利人。我國2010頒布的《高等學(xué)校信息公開辦法》第10條，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《供水、供氣、供熱等公用事業(yè)單位信息公開實(shí)施辦法》等部門規(guī)章也有類似規(guī)定，只要認(rèn)為公用企事業(yè)單位的信息公開侵犯其商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，均可提起行政訴訟。事實(shí)上，這就是反信息公開訴訟的原告資格的規(guī)定。

3.其他認(rèn)為公共企事業(yè)單位的信息公開行為侵犯其合法權(quán)益的個(gè)人、法人或其他組織。這是一個(gè)兜底性的規(guī)定，為以后公共企事業(yè)單位信息公開的拓展預(yù)留余地。

二、公共企事業(yè)單位信息公開訴訟被告資格的認(rèn)定

（一）被告資格存在的問題

作為信息公開訴訟被告的公共企事業(yè)單位，其具體應(yīng)該包括哪些公共企業(yè)、公共事業(yè)單位，換言之，應(yīng)以何標(biāo)準(zhǔn)來界定企事業(yè)單位的公共屬性，這是一個(gè)世界范圍內(nèi)的難題?！稐l例》并沒有對(duì)這一問題做出具體認(rèn)定，而國務(wù)院相關(guān)主管部門的規(guī)章中及地方政府規(guī)章也僅是在條例的基礎(chǔ)上做了簡單的規(guī)定。立法的不明確性直接導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中信息公開的不通暢，應(yīng)履行信息公開義務(wù)的公共企事業(yè)單位往往以自身不屬于法定的義務(wù)主體為由，拒絕公開信息或不做答復(fù)。司法實(shí)踐中，法官更是難以斷定一些單位是否屬于《條例》所規(guī)制的公共企事業(yè)單位，增加了司法審判的難度。

（二）被告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

行政訴訟的被告資格，即能否成為適格被告的問題，根據(jù)現(xiàn)有立法規(guī)定，我國公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的被告指“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的”公共企事業(yè)單位，而在司法實(shí)踐中卻很難據(jù)以判定某些主體是否屬于信息公開義務(wù)主體，是否屬于公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的適格被告。由于目前立法并不健全，隨著理論及實(shí)踐的不斷發(fā)展，立法者還是需要對(duì)被告做出明確列舉，鑒于此，筆者通過對(duì)比國外信息公開立法規(guī)定，對(duì)被告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做出一些思考。在我國除了高校及醫(yī)院等明顯可歸類于事業(yè)單位的，比如供水、供電、供熱領(lǐng)域既有人將之稱為公用企業(yè)又有人稱之為公用事業(yè)。現(xiàn)階段可以通過對(duì)公共企事業(yè)單位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的界定，推動(dòng)立法者對(duì)其范圍做出統(tǒng)一規(guī)定，立法條件成熟時(shí)甚至可以做出明確列舉。

1.公共職能標(biāo)準(zhǔn)。美國信息公開的司法判例中，功能等同理論（The Functional Equivalence Factor）是一個(gè)重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即如果私人企業(yè)，在履行政府職能時(shí)，具有實(shí)質(zhì)性的獨(dú)立權(quán)力，也即具有政府職能，那么就可以被認(rèn)定為信息公開法所調(diào)整的對(duì)象。這個(gè)理論的思路在于，雖然該私人企業(yè)是獨(dú)立運(yùn)作的，但其為政府做出決策，而不是政府做出的決策，實(shí)際上，它是履行聯(lián)邦政府的職能，因此，它應(yīng)該是信息自由法所調(diào)整的“機(jī)構(gòu)”[1]。

政府權(quán)力因素是功能等同理論中最重要的考量因素，而獨(dú)立的政府權(quán)力又主要表現(xiàn)為獨(dú)立的決策權(quán)、獨(dú)立的規(guī)則制定權(quán)等內(nèi)容。此外，“法院通常還會(huì)以主體的設(shè)立方式、組織框架等內(nèi)容作為考量的輔助因素”[2]。另一方面，我國公共企事業(yè)的規(guī)則制定權(quán)僅限于其自身事物。在設(shè)立方式和組織框架上也與一般的企業(yè)并無差別，因此我國的公共企事業(yè)很難完全適用于美國司法判例所確立的標(biāo)準(zhǔn)。

因此，在我國法律語境下的公共職能標(biāo)準(zhǔn)，是指如果公共企事業(yè)本質(zhì)上行使著原屬于政府的職能，即行政機(jī)關(guān)所做出的行為具有為公共服務(wù)的性質(zhì)，那么就屬于公共企事業(yè)，承擔(dān)信息公開義務(wù)。在《條例》尚未頒布前，《政府信息公開條例專家建議稿》就曾提到可以適用該標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，公共職能標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國目前情況下，較之于立法明確列舉的方式具有一定的靈活性，可以在一定程度上彌補(bǔ)立法的不足。

2.實(shí)質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)，即要求政府是否對(duì)私人企業(yè)的日常運(yùn)作或組織架構(gòu)有實(shí)質(zhì)性的控制[1]。在美國的司法判例中，實(shí)質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)（The Control Factor）需要考量的因素包括政府資金資助的程度、對(duì)私人主體的控制程度、主體雇員的性質(zhì)、主體實(shí)施行為內(nèi)容及特征、聯(lián)邦特許等。

日本在《行政機(jī)關(guān)信息公開法》之外，專門制定了一部《獨(dú)立行政法人等信息公開法》用于規(guī)制獨(dú)立行政法人，該法規(guī)定“承擔(dān)行政事務(wù)的主體，只要符合兩項(xiàng)條件中的一項(xiàng)，即根據(jù)相關(guān)的設(shè)置法規(guī)定，理事長等人的職位由大臣等任命的，或由政府出資的法人，即構(gòu)成獨(dú)立行政法人”[4]。這兩個(gè)條件類似于美國司法判例中實(shí)質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)中的“政府的資金資助”和“雇員的性質(zhì)”這兩個(gè)因素，而且，該法通過附表的形式明確列舉了“獨(dú)立行政法人”的范圍。

我國的公共企事業(yè)大多由國家控股，并由國家財(cái)政扶持。公共企事業(yè)中的大部分雇員雖與一般行政機(jī)關(guān)中公務(wù)員身份不同，但很多國企的負(fù)責(zé)人往往是政府部門任命，因而也享有國家工作人員身份及公務(wù)員的地位。公共企事業(yè)所實(shí)施的行為均涉及公共領(lǐng)域，且如供水、供電、供熱等均需政府特許。因此美國司法判例中形成的實(shí)質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)可以作為我國判定公共企事業(yè)的選擇。但是，實(shí)質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上也可能會(huì)縮小信息公開法的適用范圍，從而違背立法本意，造成大量可能負(fù)有信息公開義務(wù)的企業(yè)免予承擔(dān)義務(wù)。

綜上所述，考慮到我國現(xiàn)階段，公用企事業(yè)信息公開制度尚處于起步階段，為了盡可能將掌握公共信息的公共企事業(yè)納入信息公開的主體范圍，單獨(dú)適用任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)都有失偏頗。相比之下，以實(shí)質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，輔之以功能等同原則不失為一種解決方案。首先，從公用企事業(yè)與政府之間的實(shí)質(zhì)關(guān)系進(jìn)行判斷，對(duì)政府資金資助的程度、對(duì)私人主體的控制程度、主體雇員的性質(zhì)等方面進(jìn)行考量；如果公共企事業(yè)不能“實(shí)質(zhì)上等同于”政府機(jī)構(gòu)，再以公共職能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，對(duì)其所做出的行為是否具有公共服務(wù)性，是否履行本屬于政府的職能進(jìn)行考量。

三、結(jié)語

由于，我國公共企事業(yè)單位信息公開制度尚處于起步階段，對(duì)公共企事業(yè)單位信息公開訴訟制度的研究也剛剛開始，同時(shí)我國與信息公開相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章對(duì)公共企事業(yè)單位信息公開訴訟當(dāng)事人資格也并無明確規(guī)定。作為信息公開制度的一部分，公共企事業(yè)單位的信息公開也在于保障公民的知情權(quán)。在確立信息公開的申請(qǐng)人時(shí)，持廣義的解釋，有利于保障申請(qǐng)人的訴訟權(quán)利。此外，公共企事業(yè)單位無論是在職權(quán)、服務(wù)對(duì)象或是具體功能方面都與傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)有所不同，因而不能一味地將責(zé)任推卸給公共企事業(yè)單位，賦予其與行政機(jī)關(guān)同等的責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

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[3]周漢華.政府信息公開條例專家意見稿——草案說明理由立法例[M].北京：中國法制出版社，2003.

[4]朱芒.公共企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)如何信息公開[J].中國法學(xué).2013（2）：147-163.