我國生態(tài)文明制度建設的成就與問題分析

徐曉航

摘 要：隨著生態(tài)環(huán)境問題的凸顯以及經濟發(fā)展階段的轉變升級，生態(tài)文明建設日益受到重視。其中，我國生態(tài)文明制度建設取得一定的成就，在國家層面明確了生態(tài)文明制度建設的重要地位；在地方層面，生態(tài)文明制度建設進一步納入地方發(fā)展格局。但是我國生態(tài)文明制度建設還處于前期發(fā)展階段，在一些具體的制度方面存在著一系列問題，在一定程度上制約了我國生態(tài)文明建設的進程。因此，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的美麗中國夢，加強我國生態(tài)文明制度建設越發(fā)緊迫和重要。

關鍵詞：生態(tài)文明制度；成就；問題

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0016-02

生態(tài)文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設的各種引導性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和規(guī)則的總和，其表現(xiàn)形式為正式制度（原則、法律、規(guī)章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習俗、慣例等）[1]。生態(tài)文明建設既需要通過自然科學方面的研究，解決好生態(tài)建設中的各種科學技術問題，更重要的是通過社會科學方面的研究，解決好生態(tài)文明建設中人與自然、人與社會、人與人之間的各種復雜關系問題，而解決這些關系問題則需要依靠生態(tài)文明制度建設。

一、中國特色社會主義生態(tài)文明制度建設的成就

（一）國家層面：明確生態(tài)文明制度建設的重要地位

黨的十八屆三中全會明確指出，建設生態(tài)文明必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，這預示著我們國家將迎來用制度保障生態(tài)文明建設的嶄新局面。生態(tài)文明制度建設在國家現(xiàn)代化文明進程中占有重要地位，表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，生態(tài)文明制度能有效規(guī)范人們的生產和生活行為，降低生態(tài)文明建設過程中人為因素的干擾作用。在市場經濟條件下，生產者為了追尋經濟利益的最大化，往往不顧生態(tài)環(huán)境的承載力而過度利用自然資源，造成自然資源的匱乏以及生態(tài)環(huán)境的破壞。制度確立后就為人們的生產生活提供了行為依據(jù)，哪些行為是應該做的，哪些行為是不應該做的，不是某些人的主觀判斷，而是法律和制度規(guī)定的。在有章可循的前提下，人們必須按照規(guī)章制度辦事，否則，就會受到相應的懲罰。

其次，生態(tài)文明制度能夠保障生態(tài)文明建設各項工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。我國生態(tài)環(huán)境保護工作已經開展了很多年，但總體上來說，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢并沒有得到有效的控制。原因在于資源環(huán)境問題不僅與自然原因及社會發(fā)展階段有關，更是與法制和體制機制等制度因素息息相關。生態(tài)文明制度是一種具有長遠眼光的制度安排，具有長期性、方向性和戰(zhàn)略性。并且，生態(tài)文明制度建設也是基于可操作的歷史階段的層面，并指向實現(xiàn)人與人、人與自然的和諧。此外，生態(tài)文明建設中的問題需要用制度進行公平、公正、有效的裁決與規(guī)范，以保障生態(tài)文明建設的穩(wěn)定性和長期性。

最后，生態(tài)文明制度建設有助于彰顯中國特色社會主義自信。作為一個發(fā)展中國家，中國一直身體力行推進環(huán)境與發(fā)展工作。從20世紀80年代至今，我國先后加入多個世界性環(huán)境保護組織，簽訂了多個協(xié)議，參與多個國際環(huán)境公約，在世界環(huán)境與發(fā)展領域影響不斷擴大。我國是一個有著深厚馬克思主義理論底蘊的社會主義國家，有責任向全世界彰顯馬克思主義、社會主義形象。與那些進入21世紀便發(fā)生一連串的債務危機、金融危機、能源危機、氣候危機、生態(tài)環(huán)境危機的發(fā)達國家相反，中國越來越對自己的中國特色社會主義的理論、道路特別是制度充滿自信。作為一個率先啟動生態(tài)文明制度建設的社會主義國家，我們也預期在生態(tài)文明制度建設中檢驗、調整、增強自身系統(tǒng)的穩(wěn)定性和適應性，以實現(xiàn)中國特色社會主義朝著永續(xù)方向發(fā)展。

（二）地方層面：生態(tài)文明制度建設進一步納入地方發(fā)展格局

國家層面的生態(tài)文明制度建設規(guī)劃，主要是以概念性、原則性為主。各個地方的規(guī)劃，主要是在國家規(guī)劃所設定的框架內，結合當?shù)氐膶嶋H情況，制定出的較為具體的方案。中央關于生態(tài)文明制度建設的政策，說到底還是要靠具體的各個地方來落實。地方在環(huán)境保護的地方性法規(guī)、自然保護區(qū)、生態(tài)研究機構、環(huán)保組織等方面的建設上取得了豐碩的成果。通過中央和地方的通力合作與努力，不斷創(chuàng)新生態(tài)文明制度建設，不斷積累生態(tài)文明制度建設的經驗，才能最終形成有效的生態(tài)文明建設的制度體系。

經過長期粗放型的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，經濟發(fā)展已經付出慘痛代價。國家越來越重視生態(tài)文明建設，各級地方政府積極響應黨中央號召，一些省、市、縣等地方政府開始探索改革、修復的發(fā)展方式，進行生態(tài)省、生態(tài)市、生態(tài)縣建設探索。生態(tài)文明是多樣性與整體性價值的有機統(tǒng)一，各地方由于自然條件、歷史文化、經濟發(fā)展水平不同，生態(tài)文明建設也呈現(xiàn)出多樣性。福建晉江立足福建省“深入實施生態(tài)省戰(zhàn)略，加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設”的政策導向，根據(jù)自身條件和特色采取了一系列措施創(chuàng)新生態(tài)文明建設體制機制。通過創(chuàng)新領導組織機制，為推進生態(tài)文明建設提供了強有力的組織保障。通過創(chuàng)新治理污染機制，創(chuàng)設生態(tài)水域治理“河長制”、環(huán)境污染違法犯罪聯(lián)席會議制度等，為推進生態(tài)文明建設提供強勁動力。此外，還通過創(chuàng)新公眾參與機制，有效激活了生態(tài)文明建設的活力[2]。

二、中國特色社會主義生態(tài)文明制度建設的問題

生態(tài)環(huán)境問題日益突出，一個不可忽視的深層次原因就是我國生態(tài)文明制度建設還非常不完善，不管是正式制度還是非正式制度都面臨著諸多困境，主要體現(xiàn)在生態(tài)文明制度建設存在主導性、基礎性和主體性三個方面的制度問題。

（一）領導干部考核機制和生態(tài)責任追究制度不健全

我國政府在生態(tài)文明建設中發(fā)揮著主導性作用，政府管理機制不健全就會在很大程度上影響生態(tài)文明建設的質量和成效，主要表現(xiàn)為領導干部考核機制和生態(tài)責任追究制度不健全。一方面，長期以來領導干部考核機制強調經濟發(fā)展，因此，地方政府往往過于注重GDP的增長。有些地方政府不僅僅滿足于達到中央制定的經濟發(fā)展指標，而是想方設法去超越它們。甚至，為保護地方經濟利益而變相執(zhí)行中央的環(huán)境和資源政策。許多地方污染大戶是地方財政的納稅大戶，政府公權力環(huán)境保護者的角色很容易蛻變成環(huán)境污染者保護傘的角色。但是這種唯GDP論忽視了自然資源的消耗程度與環(huán)境污染的損害程度。另一方面，環(huán)境保護與干部選拔任用相脫離。對領導干部在生態(tài)保護和發(fā)展上的工作不夠重視，將會直接導致一些領導干部無視地區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀，而盲目投資經濟項目，造成嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。

生態(tài)文明建設是一項長期的系統(tǒng)工程，投資額度高，投資期限長，投資見效慢，需要幾代人持之以恒地不懈努力，需要政府政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性。由于干部具有一定的任期，生態(tài)文明責任追究制度不健全，導致在地區(qū)經濟發(fā)展過程中存在短視行為，在環(huán)境治理上多是重標輕本。有的領導干部只注重在一地區(qū)任職期間的政績，忽視長遠的經濟發(fā)展后果。有些責任人在嚴重的環(huán)境事故發(fā)生后，受到的法律責任追究不夠嚴格。責任追究制度的不健全，阻礙了政府生態(tài)職能的實現(xiàn)。

（二）生態(tài)法律法規(guī)制度不完備

與其他制度相比，生態(tài)法律制度在整個生態(tài)文明制度建構中具有舉足輕重的地位，起著基礎性作用。但是當前我國生態(tài)法律法規(guī)制度卻不完備，存在諸多問題。我國頒布的生態(tài)文明建設方面的法律法規(guī)有很多，形成了一批資源節(jié)約和環(huán)境保護方面的法律法規(guī)。但是綜合多、專門少，標準低、要求寬，可操作性不強，并且法律制定具有一定的滯后性，缺乏約束力和強制力。除了2015年正式實施的新《環(huán)保法》以外，很多環(huán)保法律都是多年以前頒布的，有些法律內容陳舊，已經不能適應層出不窮的新問題；現(xiàn)行環(huán)保法律主要是以環(huán)境污染防治為主，而涉及資源開發(fā)、環(huán)境保護、損害賠償、生態(tài)修復和責任追究等具體領域的生態(tài)文明法律還沒有出臺；有些法律規(guī)定在內容上過于簡略、籠統(tǒng)，原則性強，彈性條款多，又缺乏配套的文件，缺乏可操作性。有些環(huán)保法規(guī)多強調行政管理手段，缺乏行政指導、經濟刺激等彈性措施規(guī)定。因此在生態(tài)文明建設過程中，一定程度上存在著無法可依和有法難依的問題。另外，我國農村地區(qū)更是缺乏生態(tài)環(huán)境保護方面的法律法規(guī)。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市污染的區(qū)域轉移，加快制定農村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)越發(fā)重要。

（三）生態(tài)文明建設公眾監(jiān)督和參與機制不完善

生態(tài)文明制度建設急需公眾行為能力的支撐，但是我國公眾力量在環(huán)保上的主體性作用未得到充分重視。由于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度不完善，使得環(huán)境行政執(zhí)法難以做出必要的、及時的回應。環(huán)境信息公開制度不健全，相關法律規(guī)范也不明確，造成操作困難。這些都導致了民眾的環(huán)境知情權、參與權和監(jiān)督權得不到有效保障，甚至會引發(fā)環(huán)境群體性事件，影響政府公信力，形成惡性循環(huán)。

在人們生活水平提高的基礎之上，社會和公眾的生態(tài)意識、生態(tài)價值觀、生態(tài)教育程度和生態(tài)信息得到了迅速提高。但是，我國公眾參與生態(tài)文明建設缺乏相應的制度保障，參與程序、途徑和方式也不明確，參與程度不高，參與領域窄?？傮w上，我國公眾參與層次是比較低的，屬于在政府倡導下的配合型參與。這種政府“倡導型”公眾參與的缺點就是缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性，當政府決定實施某一環(huán)保政策時，公眾就會被組織起來進行廣泛（表面上）的參與；一旦政府沒有動力或資金實施該政策時，這種所謂的“公眾參與”馬上處于癱瘓狀態(tài)[3]。

隨著生態(tài)問題日益嚴重，越來越多的人不僅有了環(huán)保意識，還迫切想要通過自己的行動保護環(huán)境，于是民間環(huán)保組織應運而生。這種民間環(huán)保組織具有很大的優(yōu)越性，因為環(huán)保組織的成員來自各種行業(yè)，因此能更好地網(wǎng)羅社會資源。最重要的是環(huán)保組織成員有保護環(huán)境的共同訴求，能更好地采取統(tǒng)一行動。但是與環(huán)保相關的非政府組織發(fā)育不夠成熟，受資金、參與能力的影響，不能在生態(tài)文明建設中很好地發(fā)揮組織作用。

參考文獻：

[1]夏光.再論生態(tài)文明建設的制度創(chuàng)新[J].環(huán)境保護，2012（23）：19.

[2]賀東航.生態(tài)文明建設體制機制及制度創(chuàng)新的晉江經驗研究[J].中共福建省委黨校學報，2016（2）：74.

[3]張瑞，秦書生.我國生態(tài)文明的制度建構探析[J].自然辯證法研究，2010（8）：80.