大學(xué)章程與治理法治化重考——基于軟法的視角

王韋丹, 史萬(wàn)兵

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110169)

大學(xué)章程與治理法治化重考
——基于軟法的視角

王韋丹, 史萬(wàn)兵

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110169)

隨著我國(guó)治理新常態(tài)建設(shè)步伐的推進(jìn),原有硬法范疇的治理形式已經(jīng)被突破,軟法開(kāi)始起到日益顯著的作用。在高等教育領(lǐng)域,大學(xué)章程是其重要的軟法形式。對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行分析,可見(jiàn)大學(xué)章程在屬性與效力、制定過(guò)程與爭(zhēng)議裁決,以及自治規(guī)范等方面都具備軟法性質(zhì)。大學(xué)治理是我國(guó)高等教育領(lǐng)域建設(shè)的重要內(nèi)容,而法治又是大學(xué)治理的基本形式。作為軟法性質(zhì)的大學(xué)章程之于大學(xué)治理法治化的改革與實(shí)施機(jī)制中都存在著諸多的契合點(diǎn)。在大學(xué)章程的建設(shè)過(guò)程中,應(yīng)通過(guò)培育與弘揚(yáng)大學(xué)法治理念、對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的規(guī)范性調(diào)整及建立保障機(jī)制等方式切實(shí)實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化。

大學(xué)章程; 治理法治化; 軟法

在我國(guó)的全面深化改革進(jìn)程中,“國(guó)家治理體系與治理能力”建設(shè)具有舉足輕重的位置,其也成為了當(dāng)下時(shí)代發(fā)展的關(guān)鍵詞。在十八屆四中全會(huì)中描繪的依法治國(guó)路線圖的推進(jìn)下,我國(guó)國(guó)家治理體系已經(jīng)朝著快速發(fā)展的道路邁進(jìn)。新世紀(jì)以來(lái),隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)張及大學(xué)功能的多樣化發(fā)展,大學(xué)的管理問(wèn)題變得日益復(fù)雜。在國(guó)家治理體系發(fā)展背景下,社會(huì)轉(zhuǎn)型與大學(xué)管理制度的協(xié)調(diào)過(guò)程中,大學(xué)治理成為了順應(yīng)時(shí)代需求的重要內(nèi)容。與此同時(shí),一場(chǎng)現(xiàn)代大學(xué)治理變革浪潮也正在悄然進(jìn)行。與傳統(tǒng)的管理模式相比,治理更加傾向于協(xié)調(diào)而非控制,通過(guò)責(zé)任、權(quán)利與利益之間的制衡來(lái)推動(dòng)大學(xué)公平與效力的統(tǒng)一成為了高等教育改革的重要趨勢(shì)。無(wú)論是國(guó)家的治理體系還是大學(xué)的治理模式都不能脫離法律的約束與推動(dòng)。在近些年的法律研究中,軟法出現(xiàn)在了學(xué)術(shù)研究的視野之中,軟法在規(guī)范內(nèi)容、主體及實(shí)施方式上的多樣化特征與當(dāng)前治理新常態(tài)下的治理方式、主體與依據(jù)的多樣化是契合的。軟法的覆蓋形式較為廣泛,就大學(xué)來(lái)說(shuō),大學(xué)章程是高等教育領(lǐng)域軟法的重要體現(xiàn)形式,同時(shí)也是當(dāng)前我國(guó)高等教育深化改革的重要環(huán)節(jié)。

大學(xué)章程上承國(guó)家的政策、法律法規(guī),下啟學(xué)校具體的規(guī)章制度,可以說(shuō)大學(xué)章程是大學(xué)的“憲法”,是大學(xué)運(yùn)行的基本前提,是大學(xué)精神的核心體現(xiàn)。近年來(lái),國(guó)家大力推動(dòng)大學(xué)章程建設(shè),2010年發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》,2012年施行《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》,2014年施行《關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》。在法治化背景下,大學(xué)章程建設(shè)攸關(guān)大學(xué)的治理形態(tài),其發(fā)展直接影響著高校治理法治化進(jìn)程的推進(jìn)。所以,只有明確大學(xué)章程的法律性質(zhì),把握章程之于大學(xué)治理法治化的重要位置,冷靜思考大學(xué)治理法治化的發(fā)展理路,才能真正推動(dòng)我國(guó)高等教育體制改革與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。

一、大學(xué)章程的軟法性質(zhì)證成

我國(guó)大學(xué)章程的制定工作已經(jīng)全面開(kāi)展并取得了階段性成效。然而其法律淵源與法律性質(zhì)的模糊使其法律效力難以保證,并缺乏國(guó)家的強(qiáng)制力,所以,軟法理論為大學(xué)章程法律性質(zhì)的研究與發(fā)展提供明確的視角。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)軟法概念界定雖未得出一致性結(jié)論,但從其共性來(lái)看,主要是指不依賴于公共權(quán)力強(qiáng)制執(zhí)行,然而卻在實(shí)際操作中具有約束力的規(guī)則。軟法通常不具備國(guó)家強(qiáng)制約束力,其依賴于文化、制度、倫理道德及輿論導(dǎo)向等發(fā)揮功效,往往不明確規(guī)定罰則,其主要依賴激勵(lì)性及自律性的規(guī)定,通過(guò)政策、指導(dǎo)性規(guī)劃、內(nèi)部通知及章程等形式體現(xiàn),在機(jī)構(gòu)內(nèi)部有明顯的約束力。關(guān)于軟法的研究見(jiàn)諸于法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域,也多有學(xué)者指出了軟法在教育領(lǐng)域中的存在狀況?！爸T如行業(yè)協(xié)會(huì)、高校等社會(huì)自治組織規(guī)范其本身的組織和活動(dòng)及組織成員行為的章程、規(guī)則、原則就構(gòu)成了軟法?！盵1]就大學(xué)章程來(lái)看,其具有軟法的相關(guān)性質(zhì)。

1. 大學(xué)章程屬性與效力的軟法性質(zhì)

大學(xué)章程是大學(xué)作為主體,依據(jù)憲法、系列法律、教育行政法規(guī),經(jīng)過(guò)教育行政機(jī)關(guān)最終審批而具有現(xiàn)實(shí)效力的行為規(guī)范。作為規(guī)范性文件的大學(xué)章程是大學(xué)與政府共同制定的,涉及大學(xué)自我管理的規(guī)范性文件,所以其更多的體現(xiàn)出二者之間的協(xié)商性而非硬法所具備的制定主體國(guó)家性。另外,從其效力來(lái)看,大學(xué)章程更多的是對(duì)其內(nèi)部成員中的教育行政人員、教師、學(xué)生及相關(guān)社會(huì)人士(諸如校友等)具有約束力,但此項(xiàng)約束力并未表現(xiàn)出明顯的強(qiáng)制性特點(diǎn),而更多地表現(xiàn)出基于大學(xué)精神而產(chǎn)生的認(rèn)可性約束力。大學(xué)章程所約束的成員行為限于章程的允許范圍,當(dāng)其行為僭越大學(xué)章程則會(huì)獲取相應(yīng)的懲罰措施。然而此種懲罰相對(duì)于硬法來(lái)說(shuō),并未具有財(cái)產(chǎn)及人身上的國(guó)家強(qiáng)制性,而是更多地體現(xiàn)出一種諸如承諾、紀(jì)律制裁等的內(nèi)部治理方式與手段。

2. 大學(xué)章程制定過(guò)程與爭(zhēng)議裁決的軟法性質(zhì)

軟法相對(duì)于硬法而言,在制定過(guò)程中體現(xiàn)出更強(qiáng)的開(kāi)放性,強(qiáng)調(diào)制定過(guò)程中的溝通對(duì)話及認(rèn)同共識(shí)。大學(xué)章程在其制定過(guò)程中對(duì)于所涉利益相關(guān)者(包括管理者、教師、員工、學(xué)生、校友、社會(huì)人士等)的積極性往往給予最大程度的調(diào)動(dòng),并在共同博弈、論證與商討的基礎(chǔ)上形成最終共識(shí)。例如《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第十八條規(guī)定:“章程起草過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)在校內(nèi)公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn);涉及到關(guān)系學(xué)校發(fā)展定位、辦學(xué)方向、培養(yǎng)目標(biāo)、管理體制,以及與教職工、學(xué)生切身利益相關(guān)的重大問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)采取多種方式,征求意見(jiàn)、充分論證?！睂?duì)于爭(zhēng)議的裁決,軟法在運(yùn)行過(guò)程中往往并非通過(guò)國(guó)家司法機(jī)構(gòu)來(lái)完成,而更多地通過(guò)當(dāng)事人協(xié)商、上訴仲裁機(jī)構(gòu)或者機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制來(lái)解決[2]。對(duì)于大學(xué)章程而言,其爭(zhēng)議的解決通常由作為主體方的大學(xué)與成員間進(jìn)行協(xié)商或通過(guò)教育行政復(fù)議或校內(nèi)申訴等方式進(jìn)行,這種糾紛的解決途徑并非以司法裁判為主要形式。

3. 作為自治規(guī)范的軟法性質(zhì)

作為非營(yíng)利性法人,大學(xué)章程更多地體現(xiàn)出一種自治規(guī)范。從理論上來(lái)看,社會(huì)組織獲得行政權(quán)能主要有來(lái)自權(quán)力機(jī)構(gòu)授權(quán)與聯(lián)合體成員共同意志兩種方式。作為非營(yíng)利性公共事業(yè)單位法人,大學(xué)在具體的教學(xué)管理中法律關(guān)系的形成也會(huì)體現(xiàn)出不同的性質(zhì)。依據(jù)我國(guó)《教育法》與《高等教育法》的有關(guān)規(guī)定,大學(xué)章程的制定是大學(xué)設(shè)立條件的重要構(gòu)成,然而在具體法律中并未將制定權(quán)授予大學(xué)。在我國(guó)的《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》等內(nèi)容中對(duì)大學(xué)章程的行政部門(mén)審批作出了明確的規(guī)定。此種事后審批與法律授權(quán)并非同一含義,而更多的是一種審核與確認(rèn)。義務(wù)性更為明顯地體現(xiàn)出大學(xué)制定章程的性質(zhì)。所以,大學(xué)章程的制定并非法律、法規(guī)授權(quán)行為,而更多地體現(xiàn)出一種自治規(guī)范,屬于“軟法”的范疇。

從其特征來(lái)看,軟法能夠使自發(fā)性制約的效力提升從而降低具體過(guò)程的強(qiáng)制性,同時(shí)軟法的受限條件相對(duì)較少,在制定過(guò)程中通過(guò)參與、協(xié)商的方式補(bǔ)充硬法中存在的受限過(guò)多而出現(xiàn)的正義、公平不足的缺失[3]。所以,將大學(xué)章程的性質(zhì)定位為軟法能夠?qū)⒋髮W(xué)的辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步落實(shí),同時(shí)也有利于大學(xué)民主基礎(chǔ)的奠定,防止個(gè)人專制主義出現(xiàn),使大學(xué)走向依法善治。

二、作為軟法性質(zhì)的大學(xué)章程與大學(xué)治理法治化改革的契合

法治是大學(xué)治理的基本形式與重要內(nèi)容。推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化改革與發(fā)展必須加快大學(xué)治理法治化進(jìn)程,提高大學(xué)治理的法治化水平。學(xué)者麥基弗認(rèn)為:“任何一個(gè)團(tuán)體,為了進(jìn)行正常的活動(dòng)以達(dá)到各自的目的,都要有一定的規(guī)章制度,約束其成員,這就是團(tuán)體的法律?！盵4]無(wú)論是從大學(xué)章程發(fā)展的歷史脈象還是中外大學(xué)章程的實(shí)然效力發(fā)揮,在高校治理法治化的進(jìn)程中作為軟法的大學(xué)章程建設(shè)都是不可忽視的重要內(nèi)容。

1. 作為軟法性質(zhì)的大學(xué)章程之于大學(xué)治理法治化的改革需求

隨著教育改革進(jìn)程的推進(jìn),大學(xué)治理結(jié)構(gòu)法治化改革成為了大學(xué)人才培養(yǎng)、管理等內(nèi)容推進(jìn)的重要方式。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)法治化改革該如何契合我國(guó)高等教育的發(fā)展,這在之前是沒(méi)有先驗(yàn)法則的。所以,如果僅僅通過(guò)國(guó)家的硬法來(lái)對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)法治化進(jìn)行規(guī)范則是明顯存在欠缺的。改革要有章可循,對(duì)于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)法治化改革來(lái)說(shuō),軟法的治理成為了其必然選擇。從大學(xué)治理結(jié)構(gòu)法治化改革的劃分來(lái)看,可從外部治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩方面來(lái)探求其軟法需求。

第一,在大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)法治化改革中,其涉及到更多的是大學(xué)與外部社會(huì)組織之間的關(guān)系。當(dāng)前,大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問(wèn)題更多地體現(xiàn)在了大學(xué)自主權(quán)與政府管理權(quán)之間的關(guān)系上。而前者權(quán)力過(guò)小后者干預(yù)過(guò)多都是在當(dāng)前我國(guó)大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)改革中需要處理的核心問(wèn)題[5]。當(dāng)前我國(guó)改革進(jìn)程中需要的是政府部門(mén)應(yīng)該對(duì)高校進(jìn)行放權(quán),不斷提高大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。同時(shí)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)不同層次高校之間的目標(biāo)錯(cuò)位,鼓勵(lì)高校的特色辦學(xué)。然而,對(duì)于大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)的范圍是什么,如何與政府之間進(jìn)行管理權(quán)的劃分,這仍然是需要進(jìn)行研究與探索的問(wèn)題,而在這個(gè)過(guò)程中,基于軟法的性質(zhì),就亟須軟法規(guī)制對(duì)其進(jìn)行制約。另外,政府在高等教育管理中的監(jiān)管方式與理念也同時(shí)需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型。過(guò)去強(qiáng)制性的指標(biāo)管理應(yīng)向軟性的管理轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)上硬法更多作為此類(lèi)管理方式的主要手段,所以在進(jìn)行大學(xué)評(píng)估、考核等方式時(shí)就容易束縛大學(xué)的發(fā)展,而通過(guò)大學(xué)章程的軟法方式來(lái)明確政府的軟法方式引導(dǎo)將推進(jìn)我國(guó)大學(xué)的自主發(fā)展。

第二,大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)法治化改革自20世紀(jì)90年來(lái)以來(lái)不斷進(jìn)行著改革的推進(jìn)。近些年,大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革程度更深,原有的強(qiáng)制性推進(jìn)效果并不明顯,而協(xié)商的、彈性的軟法規(guī)制則更加與之契合。在大學(xué)內(nèi)部治理法治化改革中,達(dá)成共識(shí)則需要一個(gè)周期,然而在此過(guò)程中,激勵(lì)與約束則不可忽視。學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)的分歧是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)法治化改革中最為突出的問(wèn)題。針對(duì)此問(wèn)題,需要建立新機(jī)制,改變?cè)械囊孕姓?quán)為中心模式,明確學(xué)術(shù)權(quán)的地位與權(quán)責(zé)劃分。此類(lèi)問(wèn)題是我們國(guó)家法律所不曾涉及的領(lǐng)域,更多體現(xiàn)出了大學(xué)的自治,是大學(xué)軟法作為的空間。具有軟法性質(zhì)的大學(xué)章程其所指定的規(guī)則將能夠高效地激勵(lì)各主體的共識(shí)達(dá)成,推進(jìn)改革的成效。同時(shí),在內(nèi)部法治化改革的過(guò)程中,各參與主體間的矛盾與分析難以避免,所以這也同樣需要軟法的規(guī)制。相對(duì)于硬法來(lái)說(shuō),軟法的形成是一個(gè)協(xié)商、開(kāi)放的進(jìn)程,這也是在此類(lèi)型改革中的重大優(yōu)勢(shì)。所以,基于民主參與、充分溝通、民主協(xié)商的基礎(chǔ)上而形成的大學(xué)章程會(huì)在此類(lèi)問(wèn)題的解決中發(fā)揮重要作用,并不斷進(jìn)行完善。在改革的進(jìn)程中,效果會(huì)由于各種因素的變化而產(chǎn)生影響,所以可以預(yù)見(jiàn)規(guī)則更迭情況的發(fā)生,在此背景下也同樣需要軟法的調(diào)整。由于大學(xué)間的歷史差異、發(fā)展階段差異及地域差異等問(wèn)題的存在,政府難以通過(guò)法令來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革,所以能夠?yàn)檐浄ㄒ?guī)范提供空間。與此同時(shí),影響大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革成效的因素也在不斷變化,硬法的相對(duì)穩(wěn)定性也與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決存在一定差距,所以作為彈性軟法的大學(xué)章程更能夠在此背景下切實(shí)發(fā)揮其規(guī)范效力。

2. 作為軟法性質(zhì)的大學(xué)章程之于大學(xué)治理法治化改革的實(shí)施機(jī)制

實(shí)施與執(zhí)行是法律的生命力所在,作為軟法的大學(xué)章程如果僅僅停留在文字層面,無(wú)論其內(nèi)容設(shè)計(jì)多么完美都難以成為真正意義上的法律。對(duì)于法律的遵守問(wèn)題,分析法學(xué)派認(rèn)為法律的實(shí)施機(jī)制在于“自愿服從”,這種服從基于私人根植于內(nèi)心的認(rèn)可,如奧斯丁及哈特等人的觀點(diǎn)。如果從社會(huì)法學(xué)角度來(lái)分析,法律的實(shí)施機(jī)制在于“習(xí)慣性服從”,其是在個(gè)人迫于國(guó)家強(qiáng)制下而施行的,如龐德等法學(xué)家的觀點(diǎn)[6]。對(duì)于軟法的實(shí)施機(jī)制,基于大學(xué)治理的實(shí)施機(jī)制說(shuō)應(yīng)該基于自愿服從、激勵(lì)機(jī)制與內(nèi)部強(qiáng)制服從等。

首先,自愿服從是軟法性質(zhì)的大學(xué)章程之于大學(xué)治理法治化改革實(shí)施機(jī)制的重要內(nèi)容。人們生活在社會(huì)之中,對(duì)規(guī)定義務(wù)及社會(huì)規(guī)則的法律遵從是其應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的基本要求。對(duì)法律的遵守是因?yàn)橹黧w能夠支持其制度安排,認(rèn)可其合理性與正當(dāng)性,理解與認(rèn)識(shí)法律所傳遞的內(nèi)容。這種人們對(duì)法律的服從更多地基于法律的內(nèi)在理性。而軟法的內(nèi)在理性的核心內(nèi)容離不開(kāi)正義公平理念,其與硬法相比更多地體現(xiàn)出開(kāi)放性、利益多元性等特點(diǎn)。所以在軟法實(shí)施的過(guò)程中,各利益相關(guān)主體則更容易去遵從[7]。如在大學(xué)治理中,教師主體對(duì)大學(xué)章程的遵守也更多地體現(xiàn)出教師主體對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)心認(rèn)可,處于科研與教學(xué)等內(nèi)心動(dòng)力,從而對(duì)此種軟法規(guī)定自愿服從。其次是激勵(lì)機(jī)制。個(gè)體對(duì)自身利益的最大化追求是理性人假設(shè)的重要內(nèi)容。就法律尤其是缺乏國(guó)家強(qiáng)制力的軟法的實(shí)施來(lái)看,更是需要激勵(lì)機(jī)制。軟法對(duì)各方利益的平衡性質(zhì)與大學(xué)治理的內(nèi)涵更為契合。在大學(xué)治理中,章程的制定體現(xiàn)出了各方利益博弈的特點(diǎn),所以對(duì)此類(lèi)規(guī)則的遵守能夠自覺(jué)維護(hù)主體尊嚴(yán),最終契合軟法的目的。另外,利益激勵(lì)也同樣是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要方式。軟法可以通過(guò)對(duì)相關(guān)主體的消極或積極影響來(lái)改變主體的行為選擇。如章程中的各種激勵(lì)制度,對(duì)教師主體實(shí)施的各種科研獎(jiǎng)勵(lì)與對(duì)學(xué)生主體實(shí)施的獎(jiǎng)學(xué)金等內(nèi)容就充分體現(xiàn)出了這一點(diǎn)。第三個(gè)方面是內(nèi)部強(qiáng)制服從。這種實(shí)施機(jī)制更多地體現(xiàn)出一種強(qiáng)制性特點(diǎn)。這種軟法實(shí)施方式主要包括如下兩方面途徑。一是大學(xué)主體自定的懲戒內(nèi)容,使相關(guān)主體對(duì)此類(lèi)軟法規(guī)范進(jìn)行服從,其中包括行為罰、申誡罰等,如學(xué)生管理制度與教學(xué)管理制度等。二是來(lái)自大學(xué)群體內(nèi)部形成的壓力而產(chǎn)生的結(jié)果。社會(huì)學(xué)研究發(fā)現(xiàn)特定環(huán)境下的特定群體存在著強(qiáng)大的遵從壓力。對(duì)于討論而最終制定的章程,雖然有個(gè)別主體對(duì)其進(jìn)行否定,但是個(gè)別主體遵從壓力的現(xiàn)象仍較為普遍。當(dāng)然,除了自愿服從、激勵(lì)機(jī)制與內(nèi)部強(qiáng)制服從等方式外,社會(huì)與國(guó)家的強(qiáng)制力保障也是不可或缺的。

三、軟法規(guī)制:大學(xué)章程推進(jìn)高校治理法治化的建設(shè)理路

新常態(tài)下的國(guó)家治理,應(yīng)采用賦權(quán)與約束的形式保證行政管理的獨(dú)立性與隸屬性平衡,通過(guò)作為固有法律規(guī)范體系補(bǔ)充的軟法的方式實(shí)現(xiàn)各方主體的參與、協(xié)商與作用發(fā)揮。堅(jiān)持源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理與依法治理已成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài),其立足于社會(huì)主義法治體系之上,堅(jiān)持依法而治但又不僅僅受此局限,做到“依規(guī)之治”。正如羅豪才教授所言:“國(guó)家治理對(duì)法的需求超越了硬法的范疇,軟法就成為一種重要的治理工具?！盵8]此重大理論創(chuàng)新正在推動(dòng)著我國(guó)教育領(lǐng)域從“管理”走向“治理”綜合改革的深化。按照世界通例,治理委員會(huì)掌握著大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán),由政府、教師、學(xué)生等成員組成的治理委員會(huì)體現(xiàn)出了利益相關(guān)者多元化的特點(diǎn),這也是大學(xué)章程的主要功用[9]。大學(xué)章程功效不僅是使大學(xué)辦學(xué)合法化,其核心內(nèi)涵更集中體現(xiàn)在使大學(xué)治理進(jìn)一步優(yōu)化,推動(dòng)大學(xué)治理法治化。

1. 培育與弘揚(yáng)大學(xué)法治理念

軟法的立法思想是公共治理的理念,其精神側(cè)重于多元利益訴求,強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共性,倚重協(xié)商民主,以利益平衡推動(dòng)治理效益最大化。作為軟法的大學(xué)章程要發(fā)揮實(shí)效,必須在大學(xué)內(nèi)牢牢樹(shù)立大學(xué)章程的權(quán)威性,形成大學(xué)共同體之間的法律認(rèn)同,逐漸形成認(rèn)可、信仰與遵守大學(xué)章程的法治文化。法治理念具體可體現(xiàn)為民主理念、誠(chéng)信理念、民主理念與平等理念等。推進(jìn)大學(xué)治理法治化發(fā)展,法治宣傳要先行。大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者與管理者首先應(yīng)該將法治理念貫徹到具體的教學(xué)管理行為之中,形成按章辦事與民主決策的習(xí)慣。大學(xué)可依據(jù)自身?xiàng)l件,結(jié)合大學(xué)章程的規(guī)定,依法設(shè)立大學(xué)法治負(fù)責(zé)人,發(fā)揮其法治宣傳教育的引導(dǎo)作用[10]。尤其是在學(xué)校的重大決策產(chǎn)生的過(guò)程中,應(yīng)該依照“多元參與、合法性審查、專家論證、集體討論、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”等法定程序進(jìn)行。

教師主體應(yīng)該牢牢樹(shù)立平等理念,通過(guò)扎實(shí)的知識(shí)、科學(xué)的教學(xué)、勤勉的態(tài)度來(lái)啟迪學(xué)生的智慧,大學(xué)應(yīng)該將誠(chéng)信、規(guī)則意識(shí)貫徹落實(shí)到學(xué)生群體之中,進(jìn)一步改善大學(xué)生法制教育。2016年6月28日發(fā)布的《青少年法治教育大綱》指出:“在高等教育領(lǐng)域,要進(jìn)一步深化對(duì)法治理念、法治原則、重要法律概念的認(rèn)識(shí)與理解,基本掌握公民常用法律知識(shí),基本具備以法治思維和法治方式維護(hù)自身權(quán)利、參與社會(huì)公共事務(wù)、化解矛盾糾紛的能力,牢固樹(shù)立法治觀念,認(rèn)識(shí)全面依法治國(guó)的重大意義,堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的理想和信念?！狈ㄖ谓逃谴髮W(xué)生認(rèn)識(shí)與觀察大學(xué)章程的重要方式與途徑。大學(xué)可通過(guò)法治論壇、法治演講、法律專題講座、庭審旁聽(tīng)、法律救濟(jì)援助、普法宣傳等方式多視角、多環(huán)節(jié)、多內(nèi)容地進(jìn)行法治教育實(shí)踐活動(dòng),進(jìn)而提升大學(xué)生的守法意識(shí)、主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、規(guī)則意識(shí),不斷提升其參與大學(xué)治理的法治素養(yǎng)與自覺(jué)性。

2. 通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的規(guī)范性調(diào)整,完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的總綱,其中涉及到大學(xué)的組織屬性、決策機(jī)制、辦學(xué)宗旨、經(jīng)費(fèi)與財(cái)產(chǎn)及治理結(jié)構(gòu)等必備制度要素,也對(duì)大學(xué)中的多元權(quán)力運(yùn)行規(guī)則予以明確。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系主要由行政權(quán)力、政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、民主監(jiān)督權(quán)力及學(xué)術(shù)權(quán)力等部分構(gòu)成。在這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)前提下,每個(gè)權(quán)力都是既相互影響與聯(lián)系,又具有自己明確的獨(dú)立分工。作為軟法的大學(xué)章程,必須對(duì)此類(lèi)權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則予以明確,從而構(gòu)建更為科學(xué)的執(zhí)行、決策與監(jiān)督體系,實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部的權(quán)責(zé)統(tǒng)一,形成運(yùn)行有效的權(quán)力協(xié)調(diào)與制約機(jī)制。

大學(xué)中的各職能部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行有效的配合與協(xié)調(diào),逐步推進(jìn)管辦分離、政校分開(kāi),構(gòu)建軟法屬性要求的多元協(xié)商治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)章程對(duì)于權(quán)力的規(guī)范,要著力于以下幾個(gè)方面。一是要依法完善與規(guī)范大學(xué)的決策機(jī)制,牢牢堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,明確大學(xué)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位與校長(zhǎng)的學(xué)校法人地位,使大學(xué)決策制度進(jìn)一步完善,從而建立科學(xué)決策、民主參與、勤政高效的管理體系[11]。二是要協(xié)調(diào)與規(guī)范好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系,明確二者的權(quán)力范圍與邊界,對(duì)大學(xué)機(jī)構(gòu)的組成及運(yùn)行進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范,尤其在學(xué)術(shù)權(quán)力方面要保障與尊重“學(xué)術(shù)自由”與“教授治學(xué)”,堅(jiān)持其辦學(xué)原則與思想的重要性,進(jìn)一步明確學(xué)術(shù)委員會(huì)的最高學(xué)術(shù)權(quán),將學(xué)術(shù)事務(wù)的相關(guān)職權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌性行使。三是對(duì)學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行規(guī)范,將大學(xué)中的教學(xué)、科研基層組織及二級(jí)學(xué)院的管理制度進(jìn)行明確。在管理的過(guò)程中要能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)廣大師生意見(jiàn)與建議的征求,使師生的民主參與渠道進(jìn)行拓展,使其真正參與到具體的管理環(huán)節(jié)之中,依法保障其權(quán)利。

3. 在大學(xué)具體運(yùn)行中應(yīng)處理好兩組核心關(guān)系

軟法規(guī)制的最終效度一方面取決于作為軟法的大學(xué)章程本身的質(zhì)量,但在具體運(yùn)行過(guò)程中也受到上位法與下位規(guī)章制度之間關(guān)系的影響,只有處理好這兩組關(guān)系,才能切實(shí)推進(jìn)其從“橡皮圖章”走向?qū)嵸|(zhì)效力。第一,要處理好軟法規(guī)則同硬法規(guī)則之間的邏輯關(guān)系。在規(guī)則內(nèi)容與表達(dá)方面,雖然軟法與硬法之間的區(qū)別較小,但是對(duì)于二者之間的事實(shí)關(guān)系卻不可小覷。對(duì)于二者關(guān)系的處理,首先要明確的是軟法的規(guī)則需要與硬法的強(qiáng)制性要求相符合,要遵守“上位法”統(tǒng)領(lǐng)“下位法”的原則,不可違背憲法、法律等要求,同時(shí)也不能與教育行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性行政法規(guī)相沖突,這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)廣義上的法制統(tǒng)一。如大學(xué)章程在具體內(nèi)容表達(dá)方面,應(yīng)該嚴(yán)格按照《高等教育法》的載明事項(xiàng)進(jìn)行,并且應(yīng)明確體現(xiàn)。其中我國(guó)《高等教育法》中明確規(guī)定公立大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,所以在大學(xué)章程內(nèi)容建設(shè)中不能夠與其違背,出現(xiàn)其他的領(lǐng)導(dǎo)體制。另外,在與硬法保持一致的前提下,軟法在實(shí)際的運(yùn)行中要避免出現(xiàn)軟法在規(guī)則內(nèi)容中反復(fù)簡(jiǎn)單重復(fù)硬法的問(wèn)題。諸如在我國(guó)《教育法》《高等教育法》中都涉及到了教師與學(xué)術(shù)的權(quán)利義務(wù),而大學(xué)章程中也同樣會(huì)涉及到此問(wèn)題,這就容易使作為軟法的大學(xué)章程失去其應(yīng)有的價(jià)值。

第二,在重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)章程時(shí)期,應(yīng)該以此為契機(jī)進(jìn)一步健全大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度。以大學(xué)章程為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度進(jìn)行徹底、全面地排查、修訂、清理與匯編。建立健全校內(nèi)規(guī)范性文件的相關(guān)機(jī)制,依據(jù)相關(guān)法律與大學(xué)章程,通過(guò)專門(mén)的校內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期制度審查,對(duì)諸如阻礙學(xué)術(shù)自由、校內(nèi)民主管理、侵犯校內(nèi)師生權(quán)益等違反大學(xué)章程精神的規(guī)定進(jìn)行修訂或清理,保證大學(xué)內(nèi)部的制度體系與相關(guān)法律及大學(xué)章程相應(yīng)。同時(shí),也應(yīng)該進(jìn)行大學(xué)規(guī)章制度的匯編工作,從而將學(xué)校規(guī)章制度與大學(xué)章程貫穿起來(lái),形成有機(jī)整體,防止在大學(xué)具體活動(dòng)中出現(xiàn)規(guī)定沖突或抵觸現(xiàn)象,形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的學(xué)校制度體系。

4. 切實(shí)推進(jìn)治理法治化的保障機(jī)制

“徒善不足以為政,徒法不能以自行?！迸c硬法相比,軟法之所以稱為“軟”,其主要是基于不具備國(guó)家的強(qiáng)制力,缺乏這種形式的保障措施。所以,軟法在實(shí)行的過(guò)程中難以自動(dòng)運(yùn)行,更多的是依靠道德自律、同行監(jiān)督、社會(huì)輿論及內(nèi)部監(jiān)督等方式[12]。與此同時(shí)也應(yīng)該明確,上述方式所產(chǎn)生的社會(huì)壓力等形式如果難以達(dá)成固定的機(jī)制,對(duì)于軟法來(lái)說(shuō)則更多的是實(shí)施的失效。所以,作為軟法的大學(xué)章程應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行保障機(jī)制的配套。這種機(jī)制主要體現(xiàn)在執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、問(wèn)責(zé)糾錯(cuò)機(jī)制與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

首先,大學(xué)章程中應(yīng)該明確相關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu),對(duì)此機(jī)構(gòu)的工作程序、職責(zé)內(nèi)容及人員構(gòu)成進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。在明確職責(zé)的同時(shí),對(duì)規(guī)定職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格履行,切實(shí)落實(shí)大學(xué)的執(zhí)法監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)職能的不越位。無(wú)論是職責(zé)的明確還是執(zhí)法監(jiān)督的落實(shí)都要以大學(xué)章程為中心,依法依章、嚴(yán)格恪守,使監(jiān)督制度進(jìn)一步建立健全,從而防止監(jiān)督無(wú)力現(xiàn)象的出現(xiàn)。學(xué)校黨委與紀(jì)委要分別落實(shí)主體與監(jiān)督責(zé)任,使黨委監(jiān)督與其他監(jiān)督形式有機(jī)統(tǒng)一,避免監(jiān)督過(guò)程中出現(xiàn)以黨代政、黨政不分等問(wèn)題的出現(xiàn)。認(rèn)真落實(shí)監(jiān)督主體的多元化,建立齊抓共管、協(xié)同配合的大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督格局。

其次,在當(dāng)前政治領(lǐng)域及高等教育領(lǐng)域問(wèn)責(zé)改革的推進(jìn)趨勢(shì)下,應(yīng)對(duì)大學(xué)章程中的糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)條款進(jìn)行補(bǔ)充與完善,對(duì)問(wèn)責(zé)實(shí)施的機(jī)構(gòu)與人員予以明確,同時(shí)明確各部門(mén)之間的關(guān)系,將問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)一步厘清。在問(wèn)責(zé)的過(guò)程中,應(yīng)該始終堅(jiān)持透明公開(kāi)的原則,將問(wèn)責(zé)糾錯(cuò)機(jī)制常態(tài)化、制度化,避免在問(wèn)責(zé)糾錯(cuò)過(guò)程中的人為因素干擾,進(jìn)一步提升問(wèn)責(zé)糾錯(cuò)的公正性。

最后,大學(xué)章程應(yīng)該完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。在大學(xué)的治理過(guò)程中,利益矛盾與沖突在所難免,為了保障大學(xué)內(nèi)師生的法定權(quán)利,大學(xué)應(yīng)該在校內(nèi)設(shè)立教師、學(xué)生申訴委員會(huì),以明確的組織形式來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障。除了申訴制度之外,章程還應(yīng)該對(duì)教育行政訴訟、教育行政復(fù)議等權(quán)利救濟(jì)方式予以制度設(shè)計(jì)。在大學(xué)章程中應(yīng)該體現(xiàn)當(dāng)教師、學(xué)生等權(quán)利主體的合法權(quán)益受到侵犯或權(quán)利爭(zhēng)議時(shí),其有權(quán)進(jìn)行校內(nèi)申訴與校外行政復(fù)議,從而規(guī)范權(quán)利救濟(jì)的運(yùn)行,避免權(quán)利救濟(jì)的無(wú)序性與盲目性,使大學(xué)章程能夠切實(shí)為內(nèi)部主體提供有效的法律援助。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

Rethinking of University Statute and Governance by Law——From the Perspective of Soft Law

WANGWei-dan,SHIWan-bing

(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110169, China)

With the improvement of China’s new normalized governance, the original hard law framework was broken down, and the soft law has exerted more effect than ever before. In the field of higher education, university statute serves as a kind of important soft law. By analyzing it, it can be found that university statute is of soft law in effect, processing, arbitrariness and self-control norm. University governance is an important part of China’s higher education structure and governance by law is a basic form of it. University statute is the basic rule for university governance by law; likewise, universities carry out their governance by law in reforms and practices. It is pointed out that university thinking of governance by law should be cultivated and publicized, the specification of right operation rules should be adjusted, and the guarantee system should be built in the construction of university statute.

university statute; governance by law; soft law

10.15936/ j.cnki.1008-3758.2017.01.014

2016-05-04

王韋丹(1985- ),女,遼寧沈陽(yáng)人,東北大學(xué)博士研究生,主要從事教育管理和比較高等教育研究; 史萬(wàn)兵(1967- ),女(蒙古族),內(nèi)蒙古赤峰人,東北大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事教育管理和比較高等教育研究。

G 640

A

1008-3758(2017)01-0085-06