美國反恐措施與人權(quán)保障問題研究

唐瑋琳

恐怖主義犯罪作為一種危害性極強(qiáng)的犯罪活動，以制造社會恐怖為手段來危害社會公共安全為目的，侵害不特定多數(shù)人的生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，破壞社會公共秩序與國家安全。而在美國，從2001年“9.11”恐怖襲擊事件，到2013年的波士頓馬拉松爆炸事件，以及2016年6月12日發(fā)生在美國南部城市奧蘭多的大規(guī)模槍擊事件，美國作為深受恐怖主義犯罪危害的國家，在反恐模式和價(jià)值抉擇上將打擊犯罪以維護(hù)國家安全作為首要目的。

一、美國的反恐模式與價(jià)值抉擇

（一）美國的反恐模式

2001年“9.11”恐怖襲擊后，布什政府將襲擊定性為“外國侵略者對民主國家發(fā)動的戰(zhàn)爭”，并且布什依據(jù)總統(tǒng)的最高統(tǒng)帥權(quán)頒布行政命令，確立軍事委員會和軍事法庭對恐怖主義犯罪的管轄資格。大量的非美國籍恐怖嫌疑分子以“敵方戰(zhàn)斗人員”的身份被無限期的羈押，甚至遭到酷刑等非人道對待。據(jù)美國《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，美國中情局在2001年到 2005 年間在全球建立起了一個(gè)秘密監(jiān)獄網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)包括關(guān)塔那摩監(jiān)獄在內(nèi)的秘密網(wǎng)絡(luò)覆蓋了8個(gè)國家。并且美國繞開聯(lián)合國不顧國際社會的反對，發(fā)動了對伊拉克和阿富汗的“反恐戰(zhàn)爭”，造成嚴(yán)重的人道主義危機(jī)。 然而美國“戰(zhàn)爭模式”的反恐戰(zhàn)略也并沒有使得美國國內(nèi)變得更加安全，“以暴制暴”的戰(zhàn)爭模式實(shí)際上是制造了“另一種恐怖”， 一些偵查措施與酷刑不僅不符合美國崇尚的人權(quán)保障的價(jià)值觀，并且破壞了法治環(huán)境。

（二）美國反恐模式中體現(xiàn)出的價(jià)值抉擇

1.國家安全與個(gè)人自由

國家安全的保障與個(gè)人自由的維護(hù)不是非此即彼的矛盾關(guān)系，在反恐的背景下，國家安全成為個(gè)人自由的前提與保障。在“9.11”恐怖襲擊后，人權(quán)在美國政治生活中的地位大大下降。在國內(nèi)，為確保國土安全而強(qiáng)力反恐，成為第一政治要務(wù)，華盛頓加強(qiáng)執(zhí)法部門和情報(bào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，采取限制言論、監(jiān)聽、搜査民居，加強(qiáng)邊境和移民管控等措施，這使得公民的人權(quán)、自由和民主完全讓位于國家安全。

恐怖主義犯罪的特性決定了在國家安全和個(gè)人自由的價(jià)值目標(biāo)中，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)安全價(jià)值為主導(dǎo)，但這并不等于為了保障國家安全而置公民個(gè)人自由于不顧。在反恐中，基于恐怖犯罪的嚴(yán)重性及對安全價(jià)值的追求，對公民權(quán)利的適當(dāng)限制是必要的，是以犧牲較小的價(jià)值而保障較大的價(jià)值。但是如何將這種適當(dāng)限制控制在合理的程度并且在現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)格的貫徹是現(xiàn)實(shí)中最需要解決的問題，如若不慎，安全價(jià)值吞噬了自由價(jià)值，反恐將變成打著維護(hù)安全價(jià)值的幌子，進(jìn)行著踐踏人權(quán)的行為。

2.偵查權(quán)擴(kuò)張與司法制約

美國在反恐中弱化了令狀主義，逐步擴(kuò)大警察的權(quán)力。一是監(jiān)聽的權(quán)力。法院放寬了警方監(jiān)聽收集情報(bào)的限制，特別是當(dāng)國會宣布緊急狀態(tài)后，允許警察利用監(jiān)聽技術(shù)來收集大量的情報(bào)。二是訊問的權(quán)力。《愛國者法案》允許美國政府在遭受恐怖襲擊的情況下建立軍事專門法庭。一般情況下，警察抓人和訊問、調(diào)查都有時(shí)限的規(guī)定，并且允許當(dāng)事人保釋，但是，如果軍事法庭介入，就不必受這些法律規(guī)定的約束，為警察辦案提供了不少便利。 偵查權(quán)的擴(kuò)張能夠有效率的打擊恐怖主義犯罪，維護(hù)安全價(jià)值，但是一旦偵查程序沒有強(qiáng)有力的司法制約，將會對犯罪嫌疑人和公民的基本權(quán)利造成侵害，一方面特殊的偵查措施也會對公民權(quán)利造成直接的傷害，另一方面損害法治原則，降低法律的權(quán)威。

二、美國反恐的主要措施

“9.11”恐怖襲擊不到一周，《愛國者法案》首個(gè)版本成型。7周后，美國國會基本未作修改就通過《愛國者法案》，它不僅僅擴(kuò)大了對公民實(shí)施電子監(jiān)視方面的聯(lián)邦權(quán)力，而且確定了“國內(nèi)恐怖主義”這一新罪刑。它所包含的內(nèi)容十分廣泛，適用于公民不服從運(yùn)動的任何政治傾向。該法案放寬政府使用電子監(jiān)控、監(jiān)聽措施的限制，搜查權(quán)的擴(kuò)張，賦子執(zhí)法機(jī)關(guān)更多的權(quán)力。

（一）對公民進(jìn)行監(jiān)控

美國國防部以“讓美國更安全”為由，對公民進(jìn)行各種監(jiān)控。《愛國者法案》第215條規(guī)定：“為調(diào)查外國情報(bào)和國際恐怖主義而獲取某些商業(yè)記錄，聯(lián)邦調(diào)查局長或其指派官員可以向指定的法院的法官申請批準(zhǔn)，調(diào)查任何有形的物品，包括公民在圖書館、書店借閱、購買書籍，公民的教育、醫(yī)療、投資、信用等各種信息和檔案記錄，任何人不得向任何其他人泄露聯(lián)邦調(diào)查局已經(jīng)追蹤和獲取的本條規(guī)定的有形物品?！痹谶@條法案中并沒有對警察的調(diào)查情報(bào)活動做過多的限制，僅僅需要經(jīng)過法官的批準(zhǔn)就可任意的調(diào)查，在司法審查和監(jiān)督方面沒有規(guī)定，這一規(guī)定就會造成對公民隱私權(quán)的侵犯以及偵查權(quán)的濫用的后果。

另外，美國國土安全部2003年5月表示，持有簽證而抵達(dá)美國機(jī)場和港口的外國人都將在入關(guān)前留下指紋與現(xiàn)場照片；他們的護(hù)照資料還將同美國政府掌握的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比較，以確?！安环湃肴魏我阎植婪肿印?。2003年5月至10月間，約13萬來自伊斯蘭國家的移民和短期來訪者為了能夠留在美國，被迫接受拍照和留指紋。

（二）監(jiān)聽與搜查

《愛國者法案》公布之后，對監(jiān)聽、監(jiān)視做了極大的修改，第201條和214條規(guī)定，執(zhí)法部門有權(quán)監(jiān)聽無線電、言談和電子通訊中有關(guān)恐怖主義犯罪的信息，而無需合理的懷疑就可以獲得司法令狀，也可以獲得訪問的互聯(lián)網(wǎng)地址和電子郵件的地址。這一規(guī)定使得政府可以在沒有嚴(yán)格的審查情形下即獲取監(jiān)聽、監(jiān)視的權(quán)力，從而對涉嫌恐怖主義犯罪的公民進(jìn)行監(jiān)聽，雖然這一規(guī)定對打擊恐怖主義犯罪有一定效果，但是也極大的損害了公民的隱私權(quán)。另外，授權(quán)在對外國情報(bào)監(jiān)聽時(shí)，可以在取得司法令狀之后針對特定個(gè)人進(jìn)行任意監(jiān)聽，即將漫游的監(jiān)聽對象由原先的特定電話變?yōu)樘囟ǖ膫€(gè)人，只要是個(gè)人，無論其在任何場合，無論其使用任何設(shè)備，皆可以對其監(jiān)聽，這就極大的擴(kuò)大了監(jiān)聽的范圍，擴(kuò)大了司法令狀的使用范圍。而且對于司法令狀的獲得理由也做了相應(yīng)的修改，法律原本規(guī)定對美國內(nèi)部的公民及永久居留者有相當(dāng)理由可疑為外國勢力或外國勢力的代理人且需要一個(gè)特定目的的偵查令狀才可被監(jiān)聽或搜查，現(xiàn)在修改為只要一個(gè)重要目的即可。

《愛國者法案》第219條規(guī)定：對恐怖主義活動實(shí)行單一司法搜查證，在關(guān)于國內(nèi)恐怖主義和國際恐怖主義活動的調(diào)查中，聯(lián)邦地方法官負(fù)責(zé)可能發(fā)生恐怖主義活動的任何行政區(qū)域的調(diào)查，負(fù)責(zé)搜查行政區(qū)域以內(nèi)或之外的財(cái)產(chǎn)和人員。第220條對電子證據(jù)搜查的適用范圍作了規(guī)定，同樣將只能在某一地區(qū)當(dāng)?shù)厥褂玫碾娮幼C據(jù)搜查令的適用范圍擴(kuò)展到全國適用，也避免了其他地區(qū)司法機(jī)構(gòu)的介入。不僅僅是搜查令適用的范圍擴(kuò)展，搜查令的有效期也由原先的45天延長至90天，對于外國間諜不得超過1年。 另外，美國在憲法修正案、聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則和法院的判例確立了有證搜查和無證搜查兩種形式，而在《愛國者法案》中規(guī)定了執(zhí)法部門進(jìn)行秘密搜查時(shí)基于適當(dāng)?shù)睦碛?，可以在秘密搜查令狀?zhí)行完畢以后的合理期限內(nèi)通知被搜查人。偵查效率在提高，但是卻使公民的權(quán)利受到了很大程度的侵害 。

“9.11”恐怖襲擊后，司法部秘密監(jiān)視、監(jiān)聽是過去20多年總和的兩倍，在部分國會議員的強(qiáng)烈要求下，美國司法部提出一份報(bào)告，承認(rèn)如何利用“9.11”擴(kuò)大反恐權(quán)力。司法部的報(bào)告首次披露了聯(lián)邦密探曾利用“新權(quán)力”，廣泛執(zhí)行竊聽和監(jiān)視任務(wù)以追查“恐怖嫌疑分子”。報(bào)告顯示，僅在“9.11”后的第一年，司法部長批準(zhǔn)了113次“緊急授權(quán)”，下達(dá)秘密涉外情報(bào)令，執(zhí)行電子和人身監(jiān)視。而在過去23年里，“晉級授權(quán)”的總和是50次。僅2002年一年，聯(lián)邦調(diào)查局就取得1228次反恐搜查和竊聽的許可令，聯(lián)邦特工曾動用過數(shù)以百計(jì)的秘密搜查令。

（三）對外國人的羈押

《愛國者法案》第412條之規(guī)定，司法部部長如有合理懷疑認(rèn)為入境的外國人有觸犯特定刑法條文或有危害國家嫌疑者，在該外國人被驅(qū)逐出境前可以將其拘禁，應(yīng)于開始拘禁之日起7日內(nèi)決定將其驅(qū)逐出境或者起訴，否則應(yīng)該予以釋放。但是，如果釋放有害國家安全或者他人安全者，而又無法在可預(yù)見的期限內(nèi)遣送出境時(shí)，可以繼續(xù)拘禁達(dá)6個(gè)月?！盾娛旅睢肥跈?quán)拘禁外國人的權(quán)力，受該命令拘束之人，限定為非美國公民，即依總統(tǒng)書面認(rèn)定，有足夠理由相信其屬于基地組織的成員，曾從事恐怖活動傷害美國或明知而藏匿其成員者。該命令授權(quán)國防部長，將上述受該命令拘束之人，拘禁于國內(nèi)或國外的適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)?！稅蹏叻ò浮房蚣軆?nèi)，美國國內(nèi)人權(quán)遭到踐踏，人們往往未被指控和審判就遭到關(guān)押。1200名外國人通過秘密程序被羈押并驅(qū)逐出境，官方甚至連其姓名都沒有透露。美國國內(nèi)個(gè)人自由受到嚴(yán)重限制，居住在美國的各國移民，即使已經(jīng)成為常駐居民，即擁有“綠卡”，也會在未被正式指控的情況下依照司法部最高法院決定遭羈押。被判有罪者即使刑滿，仍可能被移民規(guī)劃局繼續(xù)關(guān)押，直至作出是否應(yīng)將其遣返的決定。

（四）使用酷刑

自2001年發(fā)動“反恐戰(zhàn)爭”以來，美國虐囚丑聞不斷曝光，中情局參與了“9.11”在海外對恐怖嫌疑人的審訊和調(diào)查?！度A盛頓郵報(bào)》2005年11月披露，中情局從2002年起在歐洲和東南亞設(shè)立秘密監(jiān)獄，關(guān)押重要的恐怖嫌疑犯。2007年3月，紅十字國際委員會向美國國會提交的一份根據(jù)囚犯口述形成的秘密報(bào)告中披露，中情局的秘密監(jiān)獄在關(guān)押和審訊恐怖嫌犯的過程中采用了虐囚手段，包括剝奪睡眠、強(qiáng)迫長時(shí)間站立以及讓囚犯保持痛苦的姿勢。2004年7月，美國陸軍公布的一份調(diào)查報(bào)告顯示共發(fā)現(xiàn)94起駐伊拉克和阿富汗美軍士兵虐囚事件，其審訊手段之殘忍，其中使用電動槍擊打囚犯、給囚犯腳戴鐐銬、剝奪睡眠、播放噪音、剝光衣服等手段屢見不鮮。這種對嫌犯或囚犯施使用酷刑的手段，不僅不人道、有辱人格，并且違背了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》國際公約關(guān)于反酷刑的規(guī)定。

三、對美國反恐措施中人權(quán)保障問題的反思

“9.11”事件以來，美國人所看到的是政府對憲法接二連三的打擊，是對民權(quán)與個(gè)人權(quán)利保障的限制，控制犯罪和人權(quán)保障本應(yīng)是現(xiàn)代刑事訴訟的兩大價(jià)值目標(biāo)，而在美國的反恐措施中卻體現(xiàn)出了這兩大價(jià)值目標(biāo)的嚴(yán)重失衡。

（一）反恐理念的轉(zhuǎn)變

“9.11”恐怖襲擊發(fā)生后，美國就不再僅僅將反恐看作刑事司法層面的問題，而是以自衛(wèi)原則為出發(fā)點(diǎn)謀求政治、戰(zhàn)爭等方面的解決手段，從而跳出刑事法治的框架與約束。 在各種聲音中，美國繼續(xù)強(qiáng)力反恐，阿富汗戰(zhàn)爭依然在很大程度上游離于《日內(nèi)瓦第三公約》之外，塔利班和基地組織成員被當(dāng)作恐怖分子而非“戰(zhàn)斗人員”。監(jiān)獄中的虐囚行為不斷蔓延，小布什總統(tǒng)明確表示，基地組織成員不受《日內(nèi)瓦公約》的保護(hù)，因?yàn)樗麄儭安淮砣魏蚊褡鍑?，他們沒有簽署《日內(nèi)瓦公約》”。 作為法治國家的美國打著“反恐戰(zhàn)爭”的旗號，將恐怖分子認(rèn)定為“敵人”，從而可以不顧國際公約與法律所規(guī)定的對“犯罪嫌疑人”的人權(quán)保障，對其使用非人道的打擊手段或是不遵循合法程序追究其責(zé)任。將反恐視作是戰(zhàn)爭會使得政府“以暴制暴”，逾越權(quán)力的邊界，最終演變成為對人民的恐怖活動，對民主國家法治的破壞。不能讓反抗暴力導(dǎo)致權(quán)力的擴(kuò)張，而損害司法權(quán)威，突破刑事司法的底線，因而在反恐方面，應(yīng)該采取刑事司法治理機(jī)制為主要方式來打擊恐怖主義犯罪。

采取刑事司法治理機(jī)制有助于在法治框架內(nèi)強(qiáng)化和確保犯罪追訴中的基本人權(quán)，這是戰(zhàn)爭模式所無可比擬的。嚴(yán)格意義上的戰(zhàn)爭盡管也必須遵循一定的規(guī)則，受到“戰(zhàn)爭法”的約束，但是從美國所發(fā)動的兩場反恐戰(zhàn)爭中我們可以發(fā)現(xiàn)，在你死我活的敵我斗爭中，連基本的底線都難以恪守。虐囚、酷刑、秘密監(jiān)獄已經(jīng)成為這種戰(zhàn)爭的代名詞，勝敗是“戰(zhàn)爭”的重點(diǎn)，人權(quán)并非其關(guān)鍵，因此戰(zhàn)爭模式從根本上不利于人道的堅(jiān)守和人權(quán)的維護(hù)。相反，作為一種人類糾紛文明化解渠道的訴訟，在本質(zhì)上將犯罪視作一種失范行為，對犯罪的追究和懲治不能毫無邊際、毫無章法，它必須在法治的框架內(nèi)解決。

（二）價(jià)值抉擇的轉(zhuǎn)變

刑事訴訟活動的價(jià)值體系是復(fù)雜的，安全、自由、秩序、人權(quán)等都是其追求的目標(biāo)，這些價(jià)值目標(biāo)并不應(yīng)該是相互矛盾的，而應(yīng)是相互協(xié)調(diào)，有一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。在保障安全的同時(shí)不過多的影響公民的自由，在維護(hù)秩序的同時(shí)不過度的克減人權(quán)。因而反恐價(jià)值抉擇的轉(zhuǎn)變，有利于在打擊恐怖主義犯罪、維護(hù)國家安全與保障個(gè)人自由、人權(quán)中找到平衡點(diǎn)。

1.在保障國家安全的同時(shí)盡量少的克減人權(quán)

2007年以前，歐美反恐和人權(quán)專家的基本共識之一是，人權(quán)對反恐而言是一種基本的限制；適度限制人權(quán)是確保國家安全的重要前提，因?yàn)殚_放的自由民主社會及其政治制度正面臨來自恐怖主義的嚴(yán)重威脅，因此政府實(shí)施緊急權(quán)力和激進(jìn)反恐措施限制部分人權(quán)，是“兩害相權(quán)取其輕”。隨著反恐“戰(zhàn)爭”的推進(jìn)，人權(quán)的限制、個(gè)人自由的犧牲越來越多，美國的反恐措施使得個(gè)人權(quán)利受到極大的侵犯。由此可見，一味的因注重維護(hù)國家與社會的安全而限制人權(quán)和個(gè)人自由，這種價(jià)值取向并不可取。在保障國家安全的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則來采取對個(gè)人自由進(jìn)行限制的措施，考慮反恐中采用的措施是否具備合目的性、適當(dāng)性以及最小損害性。

2.偵查權(quán)擴(kuò)張中保障令狀主義的實(shí)施

在司法審查的原則下，英美法系國家實(shí)行令狀主義原則，警察必須事先取得由獨(dú)立的法官簽發(fā)的令狀才能實(shí)施具體措施，并且令狀上要詳細(xì)描述要采取措施的種類、時(shí)間、地點(diǎn)、主體等。緊急情況時(shí)，偵查機(jī)關(guān)也可以不必事先取得令狀而采取技術(shù)偵查措施，但事后必須將實(shí)施技術(shù)偵查的詳細(xì)情況上報(bào)審批主體。 然而，在反恐方面，偵查權(quán)的擴(kuò)張以應(yīng)對日益高科技化、嚴(yán)密化、規(guī)模化的恐怖組織，這是維護(hù)國家安全、保護(hù)集體人權(quán)的表現(xiàn)，可以有效避免一部分公民甚至整個(gè)國家民族受到恐怖主義犯罪的侵害。但是國家的強(qiáng)大，偵查權(quán)力的擴(kuò)大，必然使得公民要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)和成本，不然國家將無法提供保護(hù)國家安全、集體人權(quán)的職能。這種風(fēng)險(xiǎn)包括犯罪嫌疑人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，國家為提高偵破恐怖主義犯罪的效率，盡快的鏟除恐怖組織，必然對犯罪嫌疑人的權(quán)利進(jìn)行很大程度的限制，然而犯罪嫌疑人也應(yīng)該享有作為人類最基本的人權(quán)，在限制犯罪嫌疑人的權(quán)利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)不違背令狀主義，嚴(yán)格對偵查權(quán)進(jìn)行司法審查，使其對公民權(quán)利的侵害降到最低。

3.實(shí)體正義、程序公正兼重

美國憲法修正案第五條規(guī)定，非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。這便是著名的正當(dāng)法律程序條款，其基本原則為政府在刑事訴訟中應(yīng)以合理程序和標(biāo)準(zhǔn)對待被告人。美國發(fā)動反恐戰(zhàn)爭后，其在美國境內(nèi)外逮捕的恐怖分子嫌疑犯的處置問題引發(fā)了相當(dāng)大的爭議，無論是總統(tǒng)的行政命令還是國會立法（《授權(quán)使用武力決議》、2006年《軍事委員會法》、《愛國者法案》第412條）都對超期羈押做出相關(guān)規(guī)定，允許政府在司法審判前持續(xù)拘禁這些嫌疑犯，與一般刑事訴訟程序中要求在規(guī)定拘留期限內(nèi)將嫌疑人交付審判的規(guī)定大相徑庭。這種非法羈押、超期羈押的“非法偵查”措施都是侵犯公民正當(dāng)法律程序的集中表現(xiàn)。 筆者認(rèn)為在實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的同時(shí)，也必須重視程序公正的實(shí)現(xiàn)，二者是并重的。尤其是在反恐中，越嚴(yán)重的犯罪，就越應(yīng)該遵循正當(dāng)法律程序的條款，否則就只能是“以暴制暴”，違背現(xiàn)代法治精神的行為。