在華外國人聚居與散居的利弊辨析

李東旭

自改革開放以來，我國的綜合實(shí)力有了全新的變化，對外交流與跨國合作日漸頻繁，同時(shí)也吸引了越來越多的外國人來到中國。

由上表可見，比起2009年之前的幾年，2010—2014年來華外國人的人次是在上升的，來華外國人的數(shù)量也是巨大的。無論這些外國人出于何種目的來到中國，對于公安機(jī)關(guān)來說，隨之而來的是大量的外國人管理工作。在華外國人的聚居與散居也成了外國人管理問題研究的重點(diǎn)。

一、 在華外國人停居留現(xiàn)狀

（一）近年來在華外國人總體情況

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查結(jié)果顯示，居住在我國境內(nèi)的外籍人員達(dá)593832人（這個(gè)數(shù)字不包括逃避普查的外國人），其中韓國120750人，美國71493人，日本66159人，緬甸39776人，越南36205人，加拿大19990人，法國15087人，印度15051人，德國14446人，澳大利亞13286人，其他國家人員181589人?？梢?，在我國居住的外國人的數(shù)量是相當(dāng)大的，并且這個(gè)數(shù)字在不斷地增長。除了在華中長期居留的外國人，更多的外國人是來我國旅游、商談以及探親的。

由上表可以看出，總體上外國人來華旅游的人數(shù)及所占入境人員比例是不斷攀升的。因此外國人在華居留的流動性也在不斷增大，未來公安機(jī)關(guān)會處理更多的涉及來華短期居留外國人案件。

（二）外國人聚居區(qū)在我國逐漸形成

居住在我國的外國人地域分布上也呈現(xiàn)出一定的特點(diǎn)。在上海，日本人是最大的外國人族群；二而韓國人比較愿意居住在北京、大連、青島等地；廣州是非洲人的聚居地。除此之外，絕大多數(shù)的外國人居住在我國的一二線城市，小部分外國人居住在三四線城市。居住在我國的外國人的居住形式也不盡相同，既有同一國家或同一種族的人聚居在一起，像北京的望京是韓國人的聚居地，上海虹橋古北是日本人的聚居地；又有專門的外國人聚居區(qū)，如北京五道口；也有的外國人散居在城市各處。針對不同的外國人居住形式，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)就要采取不同的措施來更好地管理當(dāng)?shù)兀赃_(dá)到有效管理轄區(qū)和維護(hù)當(dāng)?shù)刂伟驳哪繕?biāo)。

二、公安機(jī)關(guān)外國人管理機(jī)制架構(gòu)與職責(zé)劃分

結(jié)合我國公安機(jī)關(guān)外國人日常管理現(xiàn)狀來看，現(xiàn)如今，負(fù)責(zé)外國人管理的部門更加多元化，包括出入境、國內(nèi)安全保衛(wèi)、治安、邊防、刑偵、出入境、交通等部門，逐步形成基層公安機(jī)關(guān)管理外國人為主，公安出入境部門指導(dǎo)為主的局面。

（一）出入境管理部門

公安出入境部門在我國公安機(jī)關(guān)管理外國人事務(wù)中具有獨(dú)特性、獨(dú)有性及特殊性，總體看，其主要負(fù)責(zé)以下四方面的事務(wù)：

一是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，主要包括培訓(xùn)基層公安機(jī)關(guān)人員學(xué)習(xí)出入境有關(guān)的法律法規(guī)，會同治安部門培訓(xùn)酒店人員學(xué)習(xí)外國人住宿登記的流程與注意事項(xiàng)，接受基層公安機(jī)關(guān)對外國人的戶口的申報(bào)。

二是負(fù)責(zé)“三非”外國人的治理工作。

三是協(xié)助其他警種處置涉外違法犯罪案件，如外國人非法采訪事件、非法出入境案件。

四是負(fù)責(zé)代表公安機(jī)關(guān)與外國駐華使領(lǐng)館交涉。

此外不同級別的出入境管理部門的分工也不盡相同，公安部出入境管理局負(fù)責(zé)外國人申請中國國籍的認(rèn)定以及下屬九大邊檢總站的管理，各省級公安機(jī)關(guān)的出入境部門還負(fù)責(zé)當(dāng)有外國人違法犯罪時(shí)，告知其國的駐華使領(lǐng)館。

（二）基層公安機(jī)關(guān)

隨著外國人來華人數(shù)的不斷增多，更多的外國人融入我國的社會，基層公安機(jī)關(guān)的外國人管理工作的重要性日益提高，擔(dān)子也越來越重?，F(xiàn)如今在基層公安機(jī)關(guān)中，幾乎所有的警種都有可能和外國人打交道。

派出所是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，也是管理外國人的重要機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對外國人實(shí)施社區(qū)管理，住宿登記，培訓(xùn)片內(nèi)群眾等工作。由于分布范圍廣，管理涉及面大，派出所是外國人日常管理工作的中堅(jiān)力量。刑偵部門主要負(fù)責(zé)外國人實(shí)施的犯罪案件；治安部門主要負(fù)責(zé)外國人日常違法行為；交管部門涉及外國人交通事故或糾紛的案件；邊防部門負(fù)責(zé)移交被驅(qū)逐的外國人，同時(shí)在未設(shè)出入境部門的地區(qū)，邊防部門還有負(fù)責(zé)外國人入境事務(wù)及“三非”外國人的治理。

現(xiàn)如今，我國公安機(jī)關(guān)管理外國人時(shí)以“條塊結(jié)合”為原則：即在處理涉外案件時(shí)，由主責(zé)此類案件的警種為主，其余警種配合。

三、在華外國人居住形式的國家安全因素考量

由于各地情況不同，外國人的居住模式也不同。在我國的大部分地區(qū)，我們無法限制外國人的居住行為，但對有些地區(qū)來說，聚居管理應(yīng)該甚至必須實(shí)行。比如那些人口密度低甚至人煙稀少的少數(shù)民族地區(qū)，哪里經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、條件艱苦，有的甚至不能隨時(shí)與外界保持暢通，外國人住宿登記難以疏而不漏，容易成為境外敵對勢力的攻擊或煽動民族矛盾的目標(biāo)；再比如，我國內(nèi)地有一些像蘭州酒泉——中國的衛(wèi)星發(fā)射基地，青島膠南——遼寧艦的母港所在地的地方，這些地區(qū)有涉及到我國國家安全的機(jī)密。因此針對這些地區(qū)的外國人，倘若實(shí)施散居，外國間諜會更容易竊取我國的機(jī)密情報(bào)，因此我公安部門必須對其實(shí)施嚴(yán)格的管控，進(jìn)行聚集式管理，嚴(yán)格控制其活動軌跡。然而，強(qiáng)制實(shí)施聚居居住只是適合少部分地區(qū)，在其他地方，由于不涉及國家機(jī)密及民族問題，因此這種管控便不能繼續(xù)進(jìn)行，負(fù)責(zé)會打擊外國人來華積極性，不利于我國的對外開放。

四、在華外國人居住形式的社會治安因素考量

外國人聚居地能吸引更多本地區(qū)的外國人前來居住，方便公安機(jī)關(guān)的管理，便于公安機(jī)關(guān)掌控相關(guān)信息；其次，大多數(shù)在華外國人參與到了我國社會主義事業(yè)的建設(shè)，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有貢獻(xiàn)的，還有的是來探親訪友、求學(xué)，聚居地的產(chǎn)生其實(shí)有利于他們更好的生活和工作；此外由于不同國家文化、價(jià)值觀不盡相同，外國人聚居有利于避免本國人與外國人沖突的發(fā)生，一定程度上避免了很多影響社會穩(wěn)定的因素的產(chǎn)生。

但是從另一方面看，聚居的同時(shí)會帶來不少社會治安性問題。外國人大量在某一地聚居，會造成該地本國民族的人口密度降低，政府對該地區(qū)的統(tǒng)治失去了群眾基礎(chǔ)。在俄羅斯的遠(yuǎn)東地區(qū)，越來越多的中國人前往那里開墾荒地，造成當(dāng)?shù)乇緡诉h(yuǎn)遠(yuǎn)沒有中國人多的尷尬局面。于是近些年，俄羅斯政府開始嚴(yán)格管控開墾荒地，實(shí)施消極的外國人聚居政策，這映射出一個(gè)國家對外國人聚居安全性的擔(dān)憂。同時(shí)外國人的聚居也會導(dǎo)致某些外國人一旦實(shí)施了違法犯罪行為，他們就會躲進(jìn)其族群的聚居區(qū)尋求庇護(hù)，致使當(dāng)?shù)氐耐鈬俗迦号c我公安機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法活動相對抗，像廣州越秀區(qū)非洲人聚居的社區(qū)，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)打擊“三非”問題的難度十分大。外國人散居則能化解此類問題。外國人散居，雖然會加大公安機(jī)關(guān)的資源投入，但是這種投入是可以接受的，外國人散居使得在華某一族群的外國人不容易形成合力，有利于公安機(jī)關(guān)對該地區(qū)的控制與管理。

五、在華外國人居住形式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素考量

自從1978年十一屆三中全會以來，我國實(shí)行了改革開放的基本國策，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、文化與科技的發(fā)展，我們歡迎并鼓勵(lì)外國人才來華幫助我們進(jìn)行社會主義建設(shè)，外國人才來到我國為我國的建設(shè)事業(yè)做出了不可替代的貢獻(xiàn)。雖然現(xiàn)如今“三非”問題嚴(yán)重，在華外國人違法犯罪案件的數(shù)量也呈上升趨勢，但是來華的大部分外國人對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有貢獻(xiàn)的。

現(xiàn)如今我國公安機(jī)關(guān)對外國人的管理從管控也改為了以服務(wù)為宗旨，為了更好地服務(wù)這些外國友人，鼓勵(lì)更多高技術(shù)高學(xué)歷外籍人員加入我國的社會主義建設(shè)，我們要尊重他們的意愿。由于我國早已已經(jīng)放開了對外國人居住限制，在我國絕大部分地區(qū)，我們肯定不能強(qiáng)制外國人聚居生活或者散居生活，要服從他們的意見，并且針對出現(xiàn)的聚居或散居的居住形式，我們要盡可能的采取合理的政策進(jìn)行管理。人類的居住的考量是多因素的，與生活環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、教育質(zhì)量以及交通等因素息息相關(guān)。某一外國人聚居在中國雖然有利于生活的方便和公安機(jī)關(guān)資源的針對性利用，但是不利于這一外國族群融入中國的社會，也就違背了我國對外開放，歡迎外國高素質(zhì)人才來華參與社會主義建設(shè)的初衷。在美國的唐人街，許多偷渡過去的人也居住在那里，他們無法融入美國的主流社會，只能生活在當(dāng)?shù)厝A人的小圈子里，這不利于當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反真正高素質(zhì)的，接受過高等教育有著合法工作的人更傾向于綜合各種因素考慮居住地。

六、在華外國人居住形式的文化融合因素考量

自從改革開放以來，中國對外交流日益深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速，吸引力越來越多的外國人。這些外國人來華的目的也越來越多樣性——學(xué)習(xí)、商談、旅游、探親等等，同時(shí)也有越來越多的外國人居住在中國。雖然對外國人實(shí)施聚集式管理有利于安排專人來幫助服務(wù)這些外國人，及時(shí)了解這些外國人的活動情況，并且有利于信息登記工作的進(jìn)行和“三非”外國人的排查，但是一旦形成了某一族群或者某一國家的外國人聚居區(qū)，當(dāng)?shù)氐耐鈬藭捎谡Z言文化上的隔閡偏向于居住在自己同胞多的地方，久而久之，這些居民區(qū)就會越來越獨(dú)立，不利于這些在華居住的外國人融入我國的主流社會當(dāng)中去。語言文化上的差異也容易導(dǎo)致我國當(dāng)?shù)氐墓裢鈬水a(chǎn)生矛盾，甚至引發(fā)沖突。還是廣州市越秀區(qū)，這里有不少非洲人聚居區(qū)，由于和這些非洲人語言不通、文化和生活習(xí)慣上差異較大，我國公民經(jīng)常與這些黑人發(fā)生口角爭執(zhí)，甚至斗毆并引發(fā)群體性事件。也是由于聚居在一起，這些非洲人在居住區(qū)內(nèi)形成一個(gè)小社會，更加不利于他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)厣鐣?，這就與我們一開始鼓勵(lì)外國人友人來華的初衷相違背。

七、結(jié)語

自從我國取消外國人居住限制后，外國人在我國的居住方式日趨靈活，流動性日益增強(qiáng)，情況越來越復(fù)雜，外國人人口流動信息難以掌握，這些都給公安機(jī)關(guān)的工作造成很大困難。站在整個(gè)公安機(jī)關(guān)的角度講，聚居會減少我們的執(zhí)法成本與執(zhí)法壓力，有利于我們獲取和管理在華外國人。而站在我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和國家安全的大角度上看，在大部分地區(qū)，散居的管理模式相對合理實(shí)用，并且成為主流的發(fā)展趨勢。隨著一帶一路的深入推動，我國對外開放的程度在未來會進(jìn)一步發(fā)展，來華居住的外國人的數(shù)量仍然會呈增長趨勢，公安機(jī)關(guān)會加大在管理外國人上的人力物力資源投入，相信在不遠(yuǎn)的未來，我國的外國人管理會更加合理高效，外國人對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會做出更大的貢獻(xiàn)。

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