土地產(chǎn)權(quán)視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在問題的歷史分析
——以山東省東營市為例

李學(xué)慧，李樂,姜廣輝，陳翠華，王森，姜崢嶸，李光宗，張純濤

(1.東營市國土資源局，山東 東營 257091；2.北京師范大學(xué)資源學(xué)院，北京 100875；3.山東省國土資源廳，山東 濟(jì)南 250014；4.山東省土地調(diào)查規(guī)劃院，山東 濟(jì)南 250014；5.乳山市國土資源局，山東 乳山 264500；6.淄博德昀土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司，山東 淄博 255000)

土地產(chǎn)權(quán)視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在問題的歷史分析
——以山東省東營市為例

李學(xué)慧1，李樂1,姜廣輝2，陳翠華3，王森4，姜崢嶸5，李光宗1，張純濤6

(1.東營市國土資源局，山東 東營 257091；2.北京師范大學(xué)資源學(xué)院，北京 100875；3.山東省國土資源廳，山東 濟(jì)南 250014；4.山東省土地調(diào)查規(guī)劃院，山東 濟(jì)南 250014；5.乳山市國土資源局，山東 乳山 264500；6.淄博德昀土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司，山東 淄博 255000)

該研究在山東省東營市各縣區(qū)共選取11個(gè)村莊，調(diào)研農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定及其成員身份認(rèn)定問題。調(diào)研結(jié)果顯示東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因轉(zhuǎn)為基層公共管理組織致使原有經(jīng)濟(jì)職能消失。集體土地所有權(quán)均確權(quán)登記在村委會(huì)一級(jí)，但部分村莊的村民小組依然保留土地及其收益的支配權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定較多依賴于集體經(jīng)濟(jì)組織自我認(rèn)定，缺乏明確的法律政策依據(jù)。當(dāng)前東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的各種問題主要源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政管理、生產(chǎn)經(jīng)營和土地產(chǎn)權(quán)制度一體化管理模式。今后應(yīng)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代企業(yè)制度將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能向農(nóng)民專業(yè)合作組織轉(zhuǎn)移，并完善內(nèi)部成員的準(zhǔn)入退出機(jī)制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；集體土地所有權(quán)；山東東營

0 引言

取消農(nóng)業(yè)戶口、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、試點(diǎn)集體資產(chǎn)抵押貸款等一系列改革是我國黨和政府為破除身份管制、權(quán)益綁定、產(chǎn)權(quán)制約等制度性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間資源、資產(chǎn)、資金等要素市場配置和自由流動(dòng)作出的重要突破[1，3]。改革開放以后，農(nóng)村土地經(jīng)營模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝コ邪?jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)依然沿襲了人民公社時(shí)期“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)格局，造成農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)營、收益分配等方面存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份界定模糊的現(xiàn)象。

為進(jìn)一步調(diào)查和了解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，該研究綜合考慮區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口變化等因素，在東營市利津縣、廣饒縣、河口區(qū)、墾利區(qū)和東營區(qū)5個(gè)縣區(qū)選取了斜里村、沙營社區(qū)等11個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)查。通過實(shí)地調(diào)查和搜集政府文件、村規(guī)民約、歷史檔案等資料，探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和收益分配管理方面存在的問題及其歷史淵源，為我國“三農(nóng)”政策的審慎推進(jìn)和穩(wěn)步落實(shí)提供參考(表1)。

表1 調(diào)研村莊統(tǒng)計(jì)

1 東營市農(nóng)村基本情況

1.1農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能及土地所有權(quán)狀況

1.1.1主要職能由生產(chǎn)經(jīng)營向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變

根據(jù)東營市土地確權(quán)登記資料和第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，東營市轄區(qū)范圍內(nèi)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地在確權(quán)登記過程中逐步歸并到了周邊村莊。因此，該研究對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份的探討主要集中于村委會(huì)、村民小組2個(gè)層次。調(diào)研涉及的所有村委會(huì)(居委會(huì))主要職能以管理村內(nèi)計(jì)劃生育、社會(huì)保障、農(nóng)村醫(yī)療、基礎(chǔ)建設(shè)等公共事務(wù)為主；村民小組則作為村委會(huì)的分支機(jī)構(gòu)，在村委會(huì)的委托下負(fù)責(zé)小組內(nèi)部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的供水、供電調(diào)配或其他臨時(shí)性服務(wù)工作。村內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)多是本村村民或外部人員在個(gè)人宅基地、家庭承包經(jīng)營地或以轉(zhuǎn)包、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式獲取的經(jīng)營性集體建設(shè)用地上開辦的私人產(chǎn)業(yè)，所獲收益歸參與經(jīng)營的村民所有：如韓屋村富硒黑花生農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、大河村鴨業(yè)養(yǎng)殖家庭農(nóng)場收益分配范圍僅涉及提供農(nóng)產(chǎn)品、勞動(dòng)力或入股的農(nóng)戶及其他參與人員。

1.1.2土地所有權(quán)的法律主體不明確

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的登記主體、支配主體反映土地資源及相應(yīng)收益的分配范圍[4-6]。所調(diào)研村莊的土地所有權(quán)主體均登記為村委會(huì)(表2)。通過對(duì)比分析東營市土地確權(quán)登記資料和第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，將集體土地所有權(quán)僅確權(quán)登記到村委會(huì)一級(jí)現(xiàn)象，在東營市全市范圍內(nèi)具有普遍性。原商家屋子和小義興2個(gè)村由于土地復(fù)墾、城市發(fā)展原因，分別于2007年、2009年合并到大河村。這2個(gè)村所有的土地也隨之確權(quán)為大河村委會(huì)，不再具有法律意義上集體土地所有權(quán)主體。集體土地所有權(quán)登記主體的變化也引起了土地支配權(quán)的變化。在保留家庭承包地調(diào)整的村莊如斜里村、大桓村、西韓村、小牟里村、南屋村、大河村，以5年為周期按照人口數(shù)量變化情況、年齡構(gòu)成等對(duì)家庭承包的土地進(jìn)行再分配。這些村莊的土地在村委會(huì)統(tǒng)一調(diào)配下，按照優(yōu)等地、一般地、鹽堿地的分布和數(shù)量及人口結(jié)構(gòu)進(jìn)行折算，由村民小組具體分配到戶。另外，大部分村莊內(nèi)部機(jī)動(dòng)地承包，電力、通訊、油井等基礎(chǔ)設(shè)施占地或土地征收、征用形成的租賃、補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用也在村委會(huì)的統(tǒng)一管理下由全村村民分享或納入村內(nèi)公共事務(wù)管理的日常開銷。雖然村民小組不具備集體土地的法律地位，但部分保留周期性分配承包地傳統(tǒng)村莊內(nèi)部的村民小組依然掌握各自土地的實(shí)際支配權(quán)及收益分配權(quán)，如延續(xù)原生產(chǎn)隊(duì)所有權(quán)的南屋村、合村并居形成的大河村(表2)。

表2 調(diào)研村莊集體土地所有權(quán)確權(quán)登記情況

注：皇殿村、萬家村內(nèi)部因電力、通訊、油井等基礎(chǔ)設(shè)施占用農(nóng)戶承包地形成的收益歸承包戶直接支配。

1.2集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員身份及土地承包經(jīng)營權(quán)狀況

1.2.1成員身份認(rèn)定缺乏合理依據(jù)

所調(diào)研村莊多以居住地常駐戶口作為認(rèn)定該村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員并獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)[7，8]。對(duì)于村民小組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定則依據(jù)首次實(shí)行家庭承包經(jīng)營時(shí)生產(chǎn)隊(duì)成員組成，以及后來在這些成員組成的基礎(chǔ)上因婚姻、分戶等原因形成的新增加人員。通過與東營市公安部門溝通后了解到，2005年以后東營市內(nèi)戶籍登記以常住居住地為主，登記內(nèi)容側(cè)重職業(yè)、居所、婚姻、教育程度等要素，并無集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的相關(guān)內(nèi)容。受訪民眾或政府人員之所以將戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份綁定，主要源于先前我國戶籍管理與糧食供應(yīng)制度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)綁定的做法。20世紀(jì)90年代中期以前，東營市的農(nóng)村人口為獲取城鎮(zhèn)區(qū)域的公共服務(wù)和就業(yè)環(huán)境傾向于將農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。但轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民必須放棄原有承包地，以便于政府在城鄉(xiāng)糧食供應(yīng)方面的差別化管理。隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工政策的不斷放寬，東營市政府部門逐步將戶籍制度與糧食供應(yīng)、土地承包經(jīng)營權(quán)分離，以減少人員流動(dòng)與資源資產(chǎn)管理的配額控制。而戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部土地、收益分配綁定的理念卻作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定其成員的依據(jù)延續(xù)下來。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公安部門的戶籍管理要求填寫長期居住地，調(diào)研的所有村莊均存在非本村村民的群體為落戶方便而將經(jīng)常居住地填寫到本村集體，形成“空掛戶”現(xiàn)象[9]。這些群體的戶籍雖然落在村里，然而并不能參與對(duì)應(yīng)集體內(nèi)部福利、收益的分配，僅能夠享受國家依據(jù)戶籍確立的醫(yī)療補(bǔ)貼、學(xué)區(qū)劃片等外部政策，在一定程度上反映出戶籍并不能與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份充分銜接。

1.2.2土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)特征不足

土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)特征體現(xiàn)在農(nóng)戶承包地的自主權(quán)和收益分配權(quán)[10]。受戶籍與成員權(quán)益綁定的觀念影響，部分周期性調(diào)整承包地村莊如斜里村、大桓村、西韓村的大部分村民不同意外遷人員在本村落戶，以避免自身在土地重新分配當(dāng)中份額的減少。而草場村、萬家村、皇殿村的土地承包經(jīng)營權(quán)較為穩(wěn)定：村內(nèi)女性外嫁后其承包地被村集體收回用于新增人口的土地分配外，其余農(nóng)戶的承包地不再調(diào)整。這些村莊承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定的原因并不在于村委會(huì)嚴(yán)格落實(shí)中央 “增人不增地、減人不減地”的政策，而是由于既得利益群體為維護(hù)現(xiàn)有的承包地和利益分配格局造成的。萬家村和皇殿村部分農(nóng)戶的承包地存在被道路綠化、進(jìn)井路、通訊塔等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長期占用的現(xiàn)象，用地單位以租賃的形式向這些承包戶繳納租金。租金一般高于農(nóng)業(yè)種植或土地流轉(zhuǎn)形成的收益，而且不會(huì)因自然、市場因素的波動(dòng)產(chǎn)生變化。這些獲得收益的承包戶不主張土地再次分配，以免補(bǔ)償費(fèi)用納入集體分配或因土地承包經(jīng)營權(quán)主體變更而直接喪失收益權(quán)利。另外，從業(yè)狀況也是確定享有集體收益的重要依據(jù)。沙營社區(qū)在分配被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障金方面，排除戶口在本村的政府公務(wù)員、事業(yè)人員(不包括工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)等從業(yè)人員)和后來落戶到本村的居民，但保留原始居民及其子女因參軍、上學(xué)等原因戶籍外遷人員的份額。

2 原因分析

2.1農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以擺脫集體土地所有制的影響

當(dāng)前東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形成源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對(duì)于農(nóng)村區(qū)域土地產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營模式的社會(huì)化改造。按照《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的規(guī)定，東營市范圍內(nèi)(東營市于1983年建市，以前屬于惠民地區(qū))的人民公社是兼顧行政管理和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織，通過實(shí)現(xiàn)行政管理、生產(chǎn)經(jīng)營、土地產(chǎn)權(quán)的三者合一，以便于政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管控和計(jì)劃管理。土地作為重要的生產(chǎn)資料，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的合理分配，有利于多元化經(jīng)濟(jì)模式的構(gòu)建。我國主流思想認(rèn)為所有權(quán)在個(gè)體尺度的集中是造成社會(huì)剝削的根源，掌握土地所有權(quán)必然掌握使用、收益等各種權(quán)能。但過于強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營、收益分配的集體化，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)組織因負(fù)載過多的社會(huì)公共職能而降低內(nèi)部成員的生產(chǎn)積極性。20世紀(jì)80年代初期，原惠民地區(qū)按照上級(jí)指示對(duì)生產(chǎn)責(zé)任制改革也主要是在公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)各自所有的土地范圍內(nèi)開展的，其目的在于通過縮小經(jīng)營主體、改變分配機(jī)制來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。隨著我國對(duì)于政企不分管理模式的逐步認(rèn)識(shí)，1983年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》將人民公社恢復(fù)到鄉(xiāng)政府建制，從政企分開的角度提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)要依據(jù)生產(chǎn)需要和群眾意愿。而對(duì)應(yīng)的農(nóng)村集體土地所有制并沒有因人民公社制度的廢除而改革。雖然人民公社內(nèi)部的生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)為村民自治組織，但它們因掌握土地所有權(quán)而被繼續(xù)認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織，造成《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律及其他涉及農(nóng)村土地確權(quán)、承包的政府性文件均混淆村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。

1999年《憲法修正案》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制進(jìn)行明確[11-15]。但從東營市農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營制度改革的歷史沿革可以看出，“雙層經(jīng)營體制”的概念較早出現(xiàn)于中央一號(hào)文《關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署》中。當(dāng)時(shí)東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指的是原人民公社時(shí)期的三級(jí)組織。隨著職能轉(zhuǎn)變、產(chǎn)權(quán)變更等，這三級(jí)組織僅作為集體土地的承載主體，發(fā)揮著調(diào)配土地承包、分配土地收益和管理公共事務(wù)等作用，不具備實(shí)際意義上經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵。結(jié)合調(diào)研來看，目前東營市真正推動(dòng)農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營的是農(nóng)民專業(yè)合作組織，如韓屋村富硒黑花生農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、大河村鴨業(yè)養(yǎng)殖家庭農(nóng)場等。這些農(nóng)民專業(yè)合作組織均按照2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的有關(guān)規(guī)定，擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)生產(chǎn)、對(duì)接市場、承接扶持政策等多項(xiàng)內(nèi)容，取代了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營職能。這些農(nóng)民專業(yè)合作組織不具備集體土地所有權(quán)的主體地位，其形成、分立、解散和清算等都按照現(xiàn)代企業(yè)模式運(yùn)作。2010年《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于“村委會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)”的規(guī)定，雖然區(qū)分了村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但依然混淆農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民專業(yè)合作組織之間的關(guān)系，缺少對(duì)集體土地所有權(quán)主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的差異化界定。

2.2農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份缺乏可操作的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)搜集的戶籍檔案和歷史資料顯示，所調(diào)研的村莊之所以依據(jù)居住地常駐戶口作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的做法是受到我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管理模式的影響。在建國初期糧食短缺的情況下，政府通過加強(qiáng)戶籍與資源資產(chǎn)的綁定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的計(jì)劃式調(diào)配。1958年《戶口登記條例》中“農(nóng)村以合作社為單位發(fā)給登記薄，合作社以外的戶口不發(fā)登記薄”的規(guī)定，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與身份管理聯(lián)系起來，造成城鄉(xiāng)居民身份轉(zhuǎn)換與糧食供應(yīng)、公共服務(wù)等相掛鉤。當(dāng)時(shí)惠民地區(qū)內(nèi)部人口遷移帶有落戶政策的強(qiáng)制性，以便于調(diào)整農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部糧食分配或城鎮(zhèn)區(qū)域國家糧食供應(yīng)2種模式的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村人口外遷必須放棄原集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，避免個(gè)體多占有限土地、糧食資源的現(xiàn)象。而從《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的有關(guān)條款可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事產(chǎn)業(yè)類型除了主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)外，也包括手工業(yè)、商貿(mào)業(yè)和公共服務(wù)業(yè)。1977年《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》也指出“縣及縣級(jí)以下集體所有制職工是農(nóng)村戶口的，不得轉(zhuǎn)為吃商品糧人口”。因此嚴(yán)格意義上講，當(dāng)時(shí)政府對(duì)于農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村戶口的界定，側(cè)重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所覆蓋區(qū)域農(nóng)村戶口的界定，并不特指專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的從業(yè)人員。

1984年我國開始允許務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民自帶口糧到集鎮(zhèn)落戶的政策，是在保留計(jì)劃配給模式基礎(chǔ)上對(duì)城鄉(xiāng)居民遷移的有限放寬。直到1993年陸續(xù)廢除糧食計(jì)劃供應(yīng)模式以后，東營市政府部門對(duì)于戶籍的劃分依據(jù)逐漸由農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為居住地和職業(yè)[16-18]。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來物質(zhì)豐富度的增加，東營市政府部門不再將農(nóng)村戶籍外遷與土地資源占有、糧食分配等情況相掛鉤。但對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部而言，《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律雖然強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，但缺少對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的界定標(biāo)準(zhǔn)。通過走訪發(fā)現(xiàn)，2015年東營市開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證工作以戶籍所在地為農(nóng)村作為具有承包經(jīng)營權(quán)合法身份，即政府層面對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定依據(jù)。而通過調(diào)研村莊反映出的“空掛戶”、征地補(bǔ)償收益分配等問題可以看出，常駐戶口、從業(yè)狀況均不能成為認(rèn)定各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的合法、客觀和充分依據(jù)。實(shí)踐當(dāng)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在認(rèn)定其成員身份方面強(qiáng)調(diào)原始居民戶籍，兼顧就業(yè)狀況、婚姻和血緣關(guān)系等因素。而且當(dāng)前我國相關(guān)法律政策將集體經(jīng)濟(jì)組織與基層自治組織相等同的做法，也造成戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間關(guān)系的不明確性。

2.3集體土地產(chǎn)權(quán)管理及收益分配與現(xiàn)行法律政策脫節(jié)

雖然集體土地所有制依然是重要的土地產(chǎn)權(quán)類型，但所調(diào)研村莊的原生產(chǎn)隊(duì)因生產(chǎn)經(jīng)營職能弱化、常設(shè)機(jī)構(gòu)消失，其所有土地的支配權(quán)逐漸轉(zhuǎn)為機(jī)構(gòu)健全的村委會(huì)[19]。在2006年以前，即便中央主張穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)，但在當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)購銷政策、農(nóng)民擔(dān)負(fù)鄉(xiāng)村公共管理開銷的情況下，當(dāng)時(shí)東營市基層政府通過村委會(huì)干涉農(nóng)村土地調(diào)整、反租倒包等現(xiàn)象依然普遍，直到糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度取消和農(nóng)業(yè)稅取消這種現(xiàn)象才完全消除，這不僅不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定，而且在實(shí)踐當(dāng)中提高了村委會(huì)處置集體資產(chǎn)的權(quán)力。即便2011年國土資源部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求確權(quán)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體[20]。但因長期以來重經(jīng)濟(jì)輕產(chǎn)權(quán)、土地確權(quán)工作難以及時(shí)跟進(jìn)，東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地所有權(quán)落實(shí)到村民小組困難較多(表2)。除歷史因素外，從大河村合并過程中集體土地所有權(quán)登記變更情況來看，政府部門也缺少將農(nóng)民自治組織與土地所有權(quán)主體區(qū)分管理的意識(shí)，造成類似南屋村、大河村等村莊的村民小組處置土地資源與《物權(quán)法》中不動(dòng)產(chǎn)依登記發(fā)生效力的規(guī)定相違背。

“分田單干”意味著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)回歸個(gè)人所有，與我國社會(huì)性質(zhì)和意識(shí)形態(tài)相違背。我國政府在改革初期傾向于在保留土地集體所有的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式進(jìn)行優(yōu)化。1980年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》從落實(shí)責(zé)任、提高效率等方面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制進(jìn)行改革，提出以合同的方式將多種生產(chǎn)責(zé)任制形式確定下來[21]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則是在政府放開對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接干預(yù)的背景下由農(nóng)民逐漸選擇的一種生產(chǎn)經(jīng)營模式。農(nóng)戶與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織之間依然體現(xiàn)為債權(quán)關(guān)系，這也是導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定和收益分配模式集體化的主要原因。雖然中央于1993年明確提出“增人不增地、減人不減地”的政策來穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營，由于承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化程度較低，類似斜里村、大桓村、西韓村等村莊的家庭承包地頻繁調(diào)整依然存在。即便隨著城鎮(zhèn)建設(shè)政策的推行，農(nóng)村用地布局、發(fā)展理念逐漸向城鎮(zhèn)管理模式轉(zhuǎn)變。但集體層面保留集體土地所有權(quán)、征地補(bǔ)償費(fèi)用管理權(quán)，造成類似沙營社區(qū)等通過村改居所形成居委會(huì)擁有的權(quán)力要高于《城市居委會(huì)組織法》對(duì)于居委會(huì)職能的限定。

3 改革建議

3.1推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織向?qū)I(yè)合作組織過渡

破除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民自治組織之間的綁定。嚴(yán)格按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相關(guān)規(guī)定，將東營市原人民公社時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有的協(xié)調(diào)生產(chǎn)、對(duì)接市場、承接扶持政策等職能界定給家庭農(nóng)場、專業(yè)戶、種植大戶等農(nóng)民專業(yè)合作組織。通過明確農(nóng)戶尺度土地、勞力、資本投入與收益分配的直接聯(lián)系，弱化集體土地所有制對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作組織在資源獲取、收益分配方面的制度性障礙[9]。逐步加大對(duì)農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、合作社等集體農(nóng)民專業(yè)合作社組織開放性、準(zhǔn)入性和市場化管理，以現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)作模式吸引外部人員、資源和資本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)之間的良性互動(dòng)和財(cái)富反哺。

3.2實(shí)現(xiàn)戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員分置管理

分置管理戶籍制度與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，提高東營市農(nóng)村落戶自由度和農(nóng)村資源共享性。在明確農(nóng)民專業(yè)合作組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)體地位基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定與管理按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《公司法》等法律納入現(xiàn)代企業(yè)制度，并建立健全準(zhǔn)入、退出機(jī)制。提高農(nóng)村區(qū)域農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和廣大公共服務(wù)投入力度，通過推進(jìn)產(chǎn)業(yè)均衡分布、鼓勵(lì)農(nóng)村人口回流，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮提供政策引導(dǎo)。為便于城鄉(xiāng)居民之間資源、資本的相互流動(dòng)，推進(jìn)遷移人口實(shí)時(shí)性、動(dòng)態(tài)化登記管理制度建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)公共資源均衡分布的調(diào)控力度。

3.3加速農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度物權(quán)化轉(zhuǎn)變

《土地管理法》規(guī)定國有土地的所有權(quán)由國務(wù)院行使。而國有經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)政府由社會(huì)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者向政策標(biāo)準(zhǔn)的制定者轉(zhuǎn)變。我國政府不再憑借土地的國有特性直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地分配。土地調(diào)控模式由計(jì)劃式管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎刂埔患?jí)市場和用途管制，實(shí)現(xiàn)了國有土地使用權(quán)的市場配置。東營市農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革也應(yīng)充分借鑒國有土地產(chǎn)權(quán)制度改革的優(yōu)勢，通過爭取農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)在個(gè)體尺度的集中和物權(quán)化轉(zhuǎn)變的先行先試。通過強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)戶尺度土地產(chǎn)權(quán)的直接規(guī)劃、管理權(quán)限，逐步縮小國有土地與集體土地兩種所有制形式下個(gè)體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能差異和銜接障礙，確保土地資源市場配置的高效性。

4 結(jié)論

東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的各種問題是我國當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、收益分配機(jī)制的縮影，反映出政府對(duì)戶籍管理、土地制度、生產(chǎn)經(jīng)營管理認(rèn)識(shí)的歷史階段性。基于對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的考慮，目前東營市政府為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城不再強(qiáng)制農(nóng)民必須放棄農(nóng)村土地的改革，部分解除了戶籍制度與個(gè)人身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的綁定。但這種改革必須通過明晰、穩(wěn)定個(gè)體土地產(chǎn)權(quán)，降低農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的不確定性對(duì)個(gè)體土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性及其收益分配模式的影響。同時(shí)，通過市場方式將東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部機(jī)動(dòng)地、經(jīng)營性集體建設(shè)用地等土地的承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)確權(quán)至個(gè)體尺度。逐步弱化集體層面的土地產(chǎn)權(quán)管理和收益分配機(jī)制，避免因利益問題引發(fā)農(nóng)村內(nèi)部各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織因主張土地所有權(quán)和收益分配范圍而引發(fā)社會(huì)矛盾。現(xiàn)有集體層面的收益分配應(yīng)通過明確收益分配時(shí)點(diǎn)成員的數(shù)量來落實(shí)分配的比例與配額。后續(xù)因婚姻、分戶等問題引起的收益分配則應(yīng)納入家庭內(nèi)部財(cái)產(chǎn)分割和繼承的范疇。東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度等改革都應(yīng)結(jié)合區(qū)域發(fā)展、資源豐度、經(jīng)濟(jì)分異等綜合考慮。個(gè)體與集體之間的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能界定、收益分配機(jī)制既要體現(xiàn)政策的階段性，也要滿足個(gè)體基本生活需求和權(quán)益保障，更要從全域視角實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間資源資本、公共服務(wù)和市場經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。

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Statuses of Rural Collective Economic Organizations and Their Macro-Historical Origins——A Case Study in Dongying City

LI Xuehui1, LI Le1,JIANG Guanghui2, CHEN Cuihua3, WANG Sen4, JIANG Zhengrong5, LI Guangzong1, ZHANG Chuntao6

(1. Dongying Bureau of Land and Resources, Shandong Dongying 257091, China; 2. College of Resources Science and Technology, Beijing Normal University, Beijing 100875, China; 3. Shandong Department of Land and Resources, Shandong Jinan 250014, China; 4. Shandong Provincial Land Surveying and Planning Institute,Shandong Jinan 250014, China; 5. Rushan Bureau of Land and Resources,Shandong Rushan 264500, China; 6. Zibo Deyun Real Estate Appraisal& Consultant Co., Ltd, Shandong Zibo 255000, China)

Eleven villages were selected to research the definition of rural collective economic organization and its membership. The results showed that related economic functions vanished with the change of their roles. The designation of membership is determined by rural collective economic organization themselves with diversified standards, and has little relationship with census register or career. Coupled with documentary, the conclusion can be drawn that rural collective owned land and benefit bondage are key elements impacting the definition of rural collective economic organization and its membership. Some measures shall be taken to accelerate the reform of rural collective owned land. And rural collective economic organization shall be evolved towards modern enterprise system, with admittance and quit mechanisms.

Rural collective economic organization; collective owned land; Dongying City

2016-11-29；

2016-12-17；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(41671519)；國家自然科學(xué)青年基金項(xiàng)目(41501189)

李學(xué)慧(1972—)，女，經(jīng)濟(jì)師，主要從事土地管理法律政策研究工作；E-mail: ljm20021626@163.com

F301.2

C

李學(xué)慧，李樂,姜廣輝，等.土地產(chǎn)權(quán)視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在問題的歷史分析——以山東省東營市為例[J].山東國土資源，2017,33(2)：75-80.LI Xuehui, LI Le,JIANG Guanghui, etc. Statuses of Rural Collective Economic Organizations and Their Macro-Historical Origins——A Case Study in Dongying City[J].Shandong Land and Resources, 2017,33(2)：75-80.