農(nóng)場(chǎng)人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

薛玉華

【摘要】我國(guó)人民調(diào)解制度將如何發(fā)展，這不僅僅是人民調(diào)解自身的問(wèn)題，更是關(guān)系到整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和法治化進(jìn)程的重大問(wèn)題。人民調(diào)解制度定位的準(zhǔn)確、完善，必會(huì)加快法制現(xiàn)代化的進(jìn)程，否則，將不利中國(guó)司法改革，有礙整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)場(chǎng)；人民調(diào)解制度；現(xiàn)狀

一、傳統(tǒng)調(diào)解思想的轉(zhuǎn)變過(guò)程

傳統(tǒng)調(diào)解的形式和技術(shù)信賴(lài)并體現(xiàn)出傳統(tǒng)中國(guó)的價(jià)值觀和權(quán)威關(guān)系……共產(chǎn)黨以自己的價(jià)值觀取代傳統(tǒng)的價(jià)值觀，在儒家勸導(dǎo)和解之處鼓勵(lì)斗爭(zhēng)……傳統(tǒng)的社會(huì)沖突觀和共產(chǎn)主義的社會(huì)沖突觀及兩者解決沖突的方式是相互對(duì)立的；盡管共產(chǎn)黨繼續(xù)運(yùn)用調(diào)解，但他們已經(jīng)實(shí)際改變了調(diào)解糾紛的傳統(tǒng)方式。此類(lèi)觀點(diǎn)具有相應(yīng)的合理性，也揭示了一些深刻的問(wèn)題，但從細(xì)處著手，仍有進(jìn)一步思考的必要。當(dāng)然，本文對(duì)文化斷裂論的反思實(shí)際上不過(guò)是基于嚴(yán)肅探討以尋求最低限度的共識(shí)。

其一，該類(lèi)觀點(diǎn)將人民調(diào)解與傳統(tǒng)調(diào)解對(duì)立的做法在邏輯上尚欠嚴(yán)謹(jǐn)。如果將調(diào)解作為一個(gè)最具概括的上位概念，以共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)，尤其共產(chǎn)主義政權(quán)的建立為歷史分界點(diǎn)，那么調(diào)解大抵上可分為傳統(tǒng)調(diào)解與當(dāng)代調(diào)解。前、后者均可依據(jù)制度化與否而分為制度化調(diào)解與非制度化調(diào)解。其中，民間調(diào)解基本屬于非制度化調(diào)解；官方調(diào)解系制度化調(diào)解。此類(lèi)觀點(diǎn)所言的傳統(tǒng)調(diào)解通常指宗族、行會(huì)、鄉(xiāng)里等調(diào)解，而當(dāng)前中國(guó)的人民調(diào)解大體上是制度化的調(diào)解。顯然，將傳統(tǒng)調(diào)解與人民調(diào)解相對(duì)應(yīng)的作法在邏輯上并不周延。

其二，兩種調(diào)解各自反應(yīng)截然不同價(jià)值觀念的認(rèn)識(shí)可能過(guò)于偏頗。一定程度上，共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)以后的人民調(diào)解存在新生價(jià)值觀的滲入并反映了若干新生價(jià)值觀，但是可否以此斷定新生價(jià)值觀完全取代原有價(jià)值觀呢？文化斷裂論可能在此問(wèn)題上過(guò)于武斷。雖然共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)對(duì)中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生了重大的實(shí)質(zhì)性影響，但相當(dāng)程度上，基層民眾的社會(huì)生活仍具有強(qiáng)烈的、深層的歷史連續(xù)性，即使在社會(huì)主義改造時(shí)期。有觀點(diǎn)指出，當(dāng)代中國(guó)的人民調(diào)解、法院調(diào)解、民間調(diào)解等存在的基礎(chǔ)和適用的基礎(chǔ)是傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)習(xí)慣和新生社會(huì)觀。

其三，此類(lèi)觀點(diǎn)將傳統(tǒng)調(diào)解與儒家思想緊密相聯(lián)，認(rèn)為共產(chǎn)黨以自己的價(jià)值觀取代傳統(tǒng)的價(jià)值觀，并在儒家勸導(dǎo)和解之處鼓勵(lì)斗爭(zhēng)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，傳統(tǒng)調(diào)解一定程度上反映了儒家思想，但儒家思想?yún)s非是解釋調(diào)解存在的最有力的理由。在以法家思想作為社會(huì)主流政治哲學(xué)的秦國(guó)、秦朝以及以黃老思想為主之漢朝初年，都不易簡(jiǎn)單地用儒家觀念解釋當(dāng)時(shí)民間調(diào)解的理念依據(jù)問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)解作為一種糾紛解決機(jī)制最早可溯至初民社會(huì)。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，西周時(shí)調(diào)解業(yè)已制度化，并對(duì)西周調(diào)解指導(dǎo)思想和原則，調(diào)解糾紛的官吏機(jī)構(gòu)及官吏，鄉(xiāng)遂基層調(diào)解組織等方面進(jìn)行了論證。通常認(rèn)為儒家思想含有對(duì)上古“社會(huì)生活”的浪漫追憶，可否以此尋求儒家思想與西周思想觀念在本源上的關(guān)聯(lián)倒有必要再予思考。無(wú)論在文化層面，還是在糾紛解決機(jī)制的運(yùn)作層面，人民調(diào)解在儒家勸導(dǎo)和解之處鼓勵(lì)斗爭(zhēng)一類(lèi)論斷更是有反思的必要。

二、基層民間糾紛的新特點(diǎn)

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)的迅速發(fā)展引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)深層次的變革。從權(quán)利結(jié)構(gòu)到經(jīng)濟(jì)模式再到農(nóng)民的思想意識(shí)都在悄然轉(zhuǎn)變。各種摩擦、碰撞隨之不斷產(chǎn)生，形成了紛繁復(fù)雜的矛盾，這些矛盾引發(fā)的糾紛除了一些固有的特點(diǎn)以外，還出現(xiàn)了許多新情況、新特點(diǎn)：一是主體的多元化，以前的糾紛多是在公民與公民之間發(fā)生，現(xiàn)在則出現(xiàn)了許多公民與法人、法人與法人之間的糾紛，有時(shí)還涉及到像居民委等集體組織；此次調(diào)查的建三江管理局15個(gè)農(nóng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，所調(diào)解的糾紛中，主要是土地糾紛、宅基地糾紛和婆媳糾紛。二是糾紛類(lèi)型的多樣化，以前的糾紛大多是婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛以及土地糾紛等，而現(xiàn)在類(lèi)型日益擴(kuò)張。太2015年2月至10月共排查出矛盾糾紛590起，其中債權(quán)債務(wù)糾紛300起，宅基地糾紛210起，干群關(guān)系糾紛10起，農(nóng)場(chǎng)財(cái)務(wù)糾紛15起，鄰里婚姻糾紛各20起，土地延包、補(bǔ)償，租賃和計(jì)生糾紛共15起。三是糾紛爭(zhēng)執(zhí)的動(dòng)因發(fā)生了變化，以前的糾紛攙雜的感情因素比較多，多是因?yàn)椤把什幌乱豢跉狻?，而現(xiàn)在的糾紛多是利益之爭(zhēng)，比較注重經(jīng)濟(jì)利益。四是糾紛多因小事引起，但具有易激性的特點(diǎn)。比如農(nóng)場(chǎng)中的采光，爭(zhēng)地邊，排水，甚至一把莊稼、一個(gè)土洞溝，都會(huì)造成極為嚴(yán)重的糾紛。

三、現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況

本文所指的基層糾紛調(diào)解組織是指以人民調(diào)解為制度前提建立的農(nóng)場(chǎng)糾紛調(diào)解組織。據(jù)調(diào)查，基層糾紛調(diào)解組織一般有三級(jí)，即：農(nóng)場(chǎng)調(diào)解中心、社區(qū)調(diào)解站和居民委調(diào)解委員會(huì)。是一個(gè)多層次，有多個(gè)部門(mén)（如公安分局、計(jì)劃生育服務(wù)站、工商行政管理所、民政辦、信訪辦等）參加的綜合體，領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)是黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，司法所在其中起主導(dǎo)作用。農(nóng)場(chǎng)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：依法解決干群矛盾和各種熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，調(diào)處民間糾紛；指導(dǎo)村級(jí)調(diào)委會(huì)的工作；解決跨地區(qū)、跨行業(yè)的矛盾糾紛。

從以上農(nóng)場(chǎng)各級(jí)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及職責(zé)可以看出，在中國(guó)，當(dāng)今社會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)與民事訴訟法第16條所規(guī)定的人民調(diào)解委員會(huì)有了一定的不同之處。前者的實(shí)質(zhì)與具體運(yùn)作程序已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了“自治組織”的范疇，是非訴訟糾紛解決方式根據(jù)中國(guó)國(guó)情的進(jìn)一步發(fā)展?，F(xiàn)今的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)在筆者所調(diào)查的基層已經(jīng)比較健全（僅從組織形式上來(lái)說(shuō)），內(nèi)部有了一系列的嚴(yán)格程序，比如下級(jí)對(duì)上級(jí)的疑難案件逐級(jí)申請(qǐng)解決程序，上級(jí)對(duì)下級(jí)調(diào)處工作進(jìn)行指導(dǎo)的“督查令”，以及上下級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)制度等。各農(nóng)場(chǎng)在司法所中有調(diào)解庭，調(diào)解庭與法庭不同，不是國(guó)家正式的司法機(jī)關(guān)，但是卻是當(dāng)事人正式接受?chē)?guó)家公權(quán)力干涉的最后一道程序，很多解決不了的糾紛在這里往往可以最終得到化解。另外，如果農(nóng)場(chǎng)調(diào)解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時(shí)會(huì)抽出各居民委的人員，集中到糾紛發(fā)生地進(jìn)行“會(huì)診”，爭(zhēng)取盡快解決問(wèn)題。

四、現(xiàn)行人民調(diào)解制度的必然性和優(yōu)越性

1、人民調(diào)解制度符合我國(guó)國(guó)情、民情，有著深層次的文化底蘊(yùn)。兩千多年來(lái)的封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟(jì)，使中國(guó)大多數(shù)的農(nóng)民都固守在養(yǎng)育自己的這方土地上，生于斯、養(yǎng)于斯、死于斯。由于地域局限和血緣關(guān)系的緣故，形成了費(fèi)孝通先生所說(shuō)的“熟人社會(huì)”。在這個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)中，免不了復(fù)雜的糾紛，但中國(guó)歷來(lái)就不發(fā)達(dá)的法制，使這個(gè)社會(huì)形成了一套獨(dú)立的解決糾紛的方式，即古時(shí)的民間調(diào)解，也就是人民調(diào)解的前身。

從文化層面看，它的根基在于中國(guó)傳統(tǒng)的“和為貴”的觀念。自漢武帝時(shí)期的“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”以來(lái)，兩千多年的封建統(tǒng)治使儒家文化深深地滲透到每個(gè)中國(guó)人的思想中，尤其是在農(nóng)村，傳統(tǒng)觀念在農(nóng)民的思想意識(shí)中根深蒂固，他們依然非?？粗亍昂蜌狻薄ⅰ扒槊妗?，孔子的“中庸之道”正是民間調(diào)解工作的精髓——折衷調(diào)和——的根源。絕大多數(shù)的農(nóng)民將在一個(gè)相對(duì)熟悉的環(huán)境生活一輩子，整日“低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)”，在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調(diào)解之間，他們無(wú)疑會(huì)選擇較為溫和的后者。

盡管現(xiàn)今中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，費(fèi)孝通先生所說(shuō)的“熟人社會(huì)”業(yè)已衍變成了“半熟人社會(huì)”，農(nóng)民的義利觀發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，但調(diào)解作為一種訴訟外的糾紛解決機(jī)制仍然在歷經(jīng)了風(fēng)風(fēng)雨雨后展現(xiàn)了其頑強(qiáng)的生命力。

2、人民調(diào)解能夠及時(shí)把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，避免矛盾的進(jìn)一步惡化，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。

農(nóng)場(chǎng)糾紛雖多因小事引起，但又有著易激性的特點(diǎn)，如果不及時(shí)控制解決，可能會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。將“劍拔弩張”化解為“心平氣和”，變“事后處理”為“事前解決”，及時(shí)地避免了事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展。人民調(diào)解與訴訟相比，其優(yōu)越性在很大程度上就表現(xiàn)在一個(gè)“早”字上。我們所調(diào)查的農(nóng)場(chǎng)都采取了排查機(jī)制，并針對(duì)農(nóng)場(chǎng)特點(diǎn)在“三夏”、“三秋”加大排查力度，能夠及早發(fā)現(xiàn)矛盾、盡快解決矛盾，盡量做到了“大事化小，小事化了”。

3、人民調(diào)解基于自愿原則，當(dāng)事人在心理上易于接受，并有利于調(diào)解協(xié)議的履行。在所采訪的當(dāng)事人中，很多不愿意訴訟的原因之一就是覺(jué)得在法院沒(méi)有熟人，對(duì)法律知識(shí)不精通，因而對(duì)訴訟有一種本能的恐懼和排斥的心理。相對(duì)而言，調(diào)解員大多與糾紛當(dāng)事人本鄉(xiāng)本土，平時(shí)就熟悉了解，在處理糾紛時(shí)當(dāng)事人比較放心，覺(jué)得“心里有底兒”。如果訴諸了法律，法庭上當(dāng)場(chǎng)對(duì)證那就不是心平氣和的事了，據(jù)理力爭(zhēng)、唇槍舌劍，那憑的是什么？憑的是依據(jù)，得有憑有據(jù)，判決當(dāng)事人有可能不服，特別是有些人認(rèn)為我就是沒(méi)錯(cuò)你判我有錯(cuò)，所以不配合執(zhí)行?！比嗣裾{(diào)解工作的這一極佳效果，恰恰與法院判決的“執(zhí)行難”形成了鮮明對(duì)比。

尋求訴訟外糾紛解決方式，構(gòu)造多元化糾紛解決機(jī)制，最大化節(jié)約社會(huì)資源，已成為當(dāng)今整個(gè)法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。作為中國(guó)傳統(tǒng)資源的人民調(diào)解制度正是適應(yīng)這一要求的理想選擇，在實(shí)踐中發(fā)揮了舉足輕重的作用，表現(xiàn)出了巨大的潛力，但同時(shí)也暴露出一些局限性和問(wèn)題。我國(guó)人民調(diào)解制度將如何發(fā)展，這不僅僅是人民調(diào)解自身的問(wèn)題，更是關(guān)系到整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和法治化進(jìn)程的重大問(wèn)題。人民調(diào)解制度定位的準(zhǔn)確、完善，必會(huì)加快法制現(xiàn)代化的進(jìn)程，否則，將不利中國(guó)司法改革，有礙整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。