談信訪制度的問題

袁玉江

【摘要】隨著社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，現(xiàn)行信訪救濟(jì)機(jī)制在大量社會矛盾面前表現(xiàn)出的軟弱和力不從心，已經(jīng)成為社會普遍關(guān)注的問題。在新形勢下，如何正確審視現(xiàn)行信訪存在的問題，把握其歷史走向，對于我們更好地建構(gòu)整個國家的權(quán)利救濟(jì)體系，有效解決群眾上訪問題具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】信訪制度；問題

隨著社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，現(xiàn)行信訪救濟(jì)機(jī)制在大量社會矛盾面前表現(xiàn)出的軟弱和力不從心，已經(jīng)成為社會普遍關(guān)注的問題。在新形勢下，如何正確審視現(xiàn)行信訪存在的問題，把握其歷史走向，對于我們更好地建構(gòu)整個國家的權(quán)利救濟(jì)體系，有效解決群眾上訪問題具有重要意義。

作為我們國家一種傳統(tǒng)的人權(quán)救濟(jì)方式，應(yīng)當(dāng)說，信訪制度自1951年建立以來，對密切政府與人民群眾的聯(lián)系，維護(hù)社會穩(wěn)定確實(shí)起了重要作用。也許正是這個緣故，對現(xiàn)行信訪出現(xiàn)的問題，人們更多的是從制度落實(shí)的層面來看待，把原因簡單歸結(jié)為一些地方和部門沒有認(rèn)真處理群眾反映的問題。然而，當(dāng)從深層分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，信訪的困境主要源于自身不足。信訪是過去長期以來以行政方式治理國家的一種非常救濟(jì)手段，處理問題的手段主要是受理和接待群眾的來信來訪。按照“歸口管理，分級負(fù)責(zé)”的工作原則，群眾反映一級國家機(jī)關(guān)的問題，最終還必須回到這一級國家機(jī)關(guān)去處理，信訪機(jī)構(gòu)自身沒有權(quán)力也沒有能力解決上訪群眾提出的問題。實(shí)踐中，信訪案件的處理在很大程度上是借助、依賴于上級機(jī)關(guān)的權(quán)威特別是領(lǐng)導(dǎo)的批示，一個上訪案件如果沒有領(lǐng)導(dǎo)的批示很難想象會有一個結(jié)果。因此，現(xiàn)行信訪實(shí)際上是一種框定于行政權(quán)威或者說是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的救濟(jì)機(jī)制，雖然其宗旨和目的是為了尋求正義，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，但實(shí)質(zhì)上仍然是歷史上的“清官情結(jié)”，期盼借助行政權(quán)威的力量來實(shí)現(xiàn)社會的公平和正義。其基本的制度假設(shè)一是上級對下級有絕對的權(quán)威，二是社會矛盾簡單、容易界定“是非”。為什么在上世紀(jì)五六十年代信訪還是比較有效的方式，就是因?yàn)楫?dāng)時具備這樣的制度基礎(chǔ)。然而，在社會利益日益多元化和矛盾復(fù)雜化的現(xiàn)代社會，一方面上訪問題趨于復(fù)雜化，而且領(lǐng)導(dǎo)在客觀上也無法做到案案批示；另一方面隨著法治的發(fā)展，上級對下級基于層級的非法律性約束力日益淡化。這樣，就導(dǎo)致一個必然的結(jié)果——信訪救濟(jì)機(jī)制失靈。

所以，從根本上講，現(xiàn)行信訪出現(xiàn)的問題是信訪制度自身不足的問題。也正是由于信訪存在的這種制度上的缺陷，它的運(yùn)作帶來了很多負(fù)面影響：

一是救濟(jì)渠道堵塞，矛盾積累。在現(xiàn)行信訪體制下，大量的群眾上訪問題長期得不到解決，導(dǎo)致社會矛盾的大量積累、激化和上訪的不斷升級，由個體的上訪發(fā)展成群體性行為，由上訪者與有關(guān)部門、干部的一般矛盾發(fā)展成干群矛盾甚至突發(fā)的社會事件。如果不及時改革現(xiàn)行信訪制度，人民群眾在經(jīng)過不斷的上訪挫折后，這種單純制度性缺陷引發(fā)的社會問題很有可能發(fā)展為對黨和政府的信任危機(jī)，使黨和政府的威信受到損害，社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)受到削弱。

二是在一定程度上弱化了法治的權(quán)威。在我們這樣一個有著長期人治傳統(tǒng)的國家，強(qiáng)調(diào)信訪更多的是加固人們在權(quán)利被侵害后習(xí)慣于找領(lǐng)導(dǎo)、找上級上訪的傳統(tǒng)思想，不利于樹立通過復(fù)議、訴訟等正式法律渠道尋求救濟(jì)的法治觀念，也不利于改變國家機(jī)關(guān)工作人員習(xí)慣于依賴領(lǐng)導(dǎo)批示、指示辦事的傳統(tǒng)工作思維。作為一種非正式程序，由于現(xiàn)行信訪缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范和實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大。實(shí)踐中，有的案件由于領(lǐng)導(dǎo)的批示、處理過于隨意，往往導(dǎo)致解決了一個舊的案件，卻引發(fā)出更多的新案件。更值得關(guān)注的是，長期以來，一些地區(qū)群眾信訪問題最終如何解決，主要看群眾“鬧”的程度，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，進(jìn)而誘發(fā)了大量社會性的非法律尋求救濟(jì)行為，如越級上訪、群體上訪。這些無疑對國家的法治建設(shè)造成很大的負(fù)面影響。

現(xiàn)行信訪出現(xiàn)的問題集中反映了我們國家整個權(quán)利救濟(jì)體系的建設(shè)滯后于社會發(fā)展的要求這一基本事實(shí)。最主要的表現(xiàn)就是在國家發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，信訪救濟(jì)的主導(dǎo)地位未及時讓位于司法救濟(jì)，信訪救濟(jì)機(jī)制未及時納入法制化軌道。

在相當(dāng)長的時期內(nèi)，面對越來越多的信訪案件和群眾上訪壓力，人們更多的是把注意力集中在對信訪自身的強(qiáng)化，如加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)和信訪隊(duì)伍建設(shè)、呼吁賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)權(quán)等，而沒有從社會對整個國家權(quán)利救濟(jì)體系要求的視角來深入審視信訪存在的問題及其根源，從而也難以抓住解決群眾上訪問題的要領(lǐng)。應(yīng)當(dāng)說，目前我們國家出現(xiàn)的大量上訪問題，是一個社會綜合問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，利益趨于多元化，矛盾增多，公民的權(quán)利意識也日益增強(qiáng)等都是重要原因。但根本原因是由于國家救濟(jì)制度的建設(shè)沒有及時響應(yīng)和跟進(jìn)這種社會發(fā)展的要求。在現(xiàn)代社會，社會的公正是通過法來維系的，而不是依靠社會的良知來維系。獨(dú)立公正的司法救濟(jì)機(jī)制是法治國家的一個重要標(biāo)志，也是人類的一種基本經(jīng)驗(yàn)，只有建立司法救濟(jì)為核心的救濟(jì)體系才能實(shí)現(xiàn)真正有效的權(quán)利救濟(jì)。而從目前看，信訪救濟(jì)在整個國家權(quán)利救濟(jì)體系中特別是在實(shí)踐的層面，其地位與司法救濟(jì)相平行，甚至在某種程度上可以說是高于司法的，司法救濟(jì)的功能被邊緣化；在整個社會，以信訪為主導(dǎo)的傳統(tǒng)救濟(jì)文化仍然濃重，缺乏與現(xiàn)代社會相適應(yīng)的以司法為主導(dǎo)的正式程序救濟(jì)的理念，司法的權(quán)威未能確立起來。這樣一種局面，是與法治要求不適應(yīng)的。如果我們?nèi)匀粡?qiáng)化信訪救濟(jì)這種非司法救濟(jì)手段，將使司法等正式程序的功能更加邊緣化，影響國家法治建設(shè)進(jìn)程，不利于建立長期穩(wěn)定的秩序。因此，建設(shè)法治國家必須打破信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)平行的局面，建構(gòu)以司法為核心的權(quán)利救濟(jì)體系。

信訪走法制化道路是建設(shè)法治國家的基本要求。信訪作為關(guān)涉政府公信力的重要制度設(shè)計(jì)，在現(xiàn)行信訪機(jī)制與法治要求存在差距的客觀事實(shí)面前，我們不能簡單作出取消這項(xiàng)制度的結(jié)論。香港以及國外如瑞典等一些國家的成功經(jīng)驗(yàn)說明，在法治社會下，建立合理的、符合法治要求和本國國情的信訪機(jī)制對行政活動、司法活動和立法活動的良性發(fā)展都具有不可替代的積極促進(jìn)作用。同時，我們應(yīng)當(dāng)看到，建設(shè)法治社會是一個漸進(jìn)的過程，在目前司法救濟(jì)不能充分滿足公眾獲得權(quán)利保障需要的情況下，我們?nèi)匀槐仨殲槿藗儽Ａ粜旁L救濟(jì)的權(quán)利。因此，解決現(xiàn)行信訪的問題關(guān)鍵是要適應(yīng)法治建設(shè)和社會發(fā)展的要求，對現(xiàn)行信訪制度進(jìn)行與時俱進(jìn)式的制度改革與創(chuàng)新，即在確立司法救濟(jì)核心地位的同時，及時將信訪納入法制化的軌道，使其在運(yùn)作中不發(fā)生法律之外的作用，與國家法治建設(shè)的要求相吻合。

信訪制度的法制化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須本著有利于確立司法的核心地位和權(quán)威，有利于實(shí)現(xiàn)對公民權(quán)利的有效救濟(jì)，放在國家整個權(quán)利救濟(jì)體系的建設(shè)中整體考慮和推進(jìn)。一方面要遵循有權(quán)利就有救濟(jì)的原則，進(jìn)一步完善司法救濟(jì)制度，保障公民的權(quán)利救濟(jì)渠道暢通，逐漸確立司法救濟(jì)的主導(dǎo)地位。另一方面要通過立法，合理界定信訪的地位、職能、受案范圍、處理機(jī)制、法律責(zé)任，解決現(xiàn)行信訪依賴于行政權(quán)威的弊端以及職能定位不清造成的“什么都管、什么都管不了的”尷尬局面，避免各職能部門之間和上下級之間推諉責(zé)任踢皮球，減少人民群眾的信訪成本。在目前，我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)化和完善行政訴訟、行政復(fù)議等制度，積極引導(dǎo)公民通過法律途徑尋求救濟(jì)；同時要積極完善相關(guān)制度，推進(jìn)信訪工作的規(guī)范化；要強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)，逐漸推行重大信訪案件調(diào)查結(jié)果向社會公布制度，將政府活動置于社會監(jiān)督之下。

當(dāng)然，信訪制度的改革和完善不僅僅只是對制度和機(jī)制本身的創(chuàng)新。