《危險化學(xué)品安全綜合治理方案》解讀

2016年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《危險化學(xué)品安全綜合治理方案》，國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管三司就《方案》起草背景、目前危險化學(xué)品安全生產(chǎn)面臨的問題和《方案》主要內(nèi)容及落實(shí)計(jì)劃，進(jìn)行了解讀。

日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《危險化學(xué)品安全綜合治理方案》（以下簡稱《方案》），部署在全國范圍內(nèi)開展為期3年的危險化學(xué)品綜合治理。

這是貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作一系列重要決策部署的又一制度性安排，是強(qiáng)化紅線意識、堅(jiān)持底線思維的頂層設(shè)計(jì)，也是著眼于標(biāo)本兼治、重在治本的系統(tǒng)性解決方案。

《方案》起草背景

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國已成為危險化學(xué)品生產(chǎn)使用大國，石油化工產(chǎn)值和化肥、農(nóng)藥、染料等產(chǎn)量位居世界第一，石油化工已成為國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)和支柱產(chǎn)業(yè)，與人民生活息息相關(guān)。

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作，近年來，各地區(qū)、各部門、各單位深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，狠抓任務(wù)措施落實(shí)，各項(xiàng)工作取得了積極成效，2003年以來全國危險化學(xué)品事故起數(shù)和死亡人數(shù)保持了連續(xù)下降。

但目前我國危險化學(xué)品安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)仍然薄弱，主要表現(xiàn)在一些企業(yè)法治意識淡薄，技術(shù)工藝落后，專業(yè)人才不足，本質(zhì)安全水平不高，安全監(jiān)管能力不強(qiáng)，與產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速發(fā)展步伐不相適應(yīng)，矛盾突顯，安全生產(chǎn)工作面臨的形勢嚴(yán)峻。主要問題有：

規(guī)?？偭看?，安全風(fēng)險高。全國現(xiàn)有發(fā)證危險化學(xué)品企業(yè)26萬余家，其中，生產(chǎn)企業(yè)1萬7 984家，經(jīng)營企業(yè)24萬2 968家，儲存企業(yè)5 500家，使用企業(yè)（列入使用許可適用行業(yè)目錄、使用危險化學(xué)品從事生產(chǎn)并且達(dá)到危險化學(xué)品使用量的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的化工企業(yè)）近1 000家，陸上油氣管道總里程超過12萬 km。

涉及行業(yè)領(lǐng)域多、分布范圍廣。危險化學(xué)品是國民經(jīng)濟(jì)最基本的生產(chǎn)資料，制造業(yè)、采礦業(yè)、能源、交通運(yùn)輸、倉儲、建筑、農(nóng)業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)的主要門類都有涉及。根據(jù)國務(wù)院安委會2016年6月印發(fā)的《涉及危險化學(xué)品安全風(fēng)險的行業(yè)品種目錄》（安委〔2016〕7號），國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類20個門類中有15個、95個大類中有68個都涉及危險化學(xué)品。全國32個省、區(qū)、市都有涉及危險化學(xué)品的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，有380家省級及以上化工園區(qū)，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份都是石油化工重點(diǎn)地區(qū)。

管理環(huán)節(jié)多、監(jiān)管部門多，職責(zé)交叉、監(jiān)管缺失等問題并存。按照生命周期劃分，危險化學(xué)品分為生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、運(yùn)輸、儲存、廢棄處置等6個環(huán)節(jié)，僅《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》中明確負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的就有安監(jiān)、公安、質(zhì)檢、環(huán)保、交通、鐵路、民航、衛(wèi)生、工商和郵政等10個部門。同時，由于危險化學(xué)品涉及各個行業(yè)領(lǐng)域，按照管行業(yè)必須管安全的要求，基本上各個部門都負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)。但目前存在行業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管責(zé)任不明確、界限不清晰的問題，有的環(huán)節(jié)多頭監(jiān)管，有的環(huán)節(jié)監(jiān)管缺失。

安全管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系龐大復(fù)雜。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及危險化學(xué)品的法律法規(guī)約20多個，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)更是繁多復(fù)雜。各管理部門立法出發(fā)點(diǎn)不同，對危險化學(xué)品安全要求不一致，形成了分頭實(shí)施、相互交叉的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，急需理順。

“城圍化工”突出，安全風(fēng)險不斷加大。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐加快，全國各城市建設(shè)均得到迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口急劇增加，部分地區(qū)在城市發(fā)展規(guī)劃過程中忽視危險化學(xué)品安全風(fēng)險，土地使用安全規(guī)劃、化工園區(qū)風(fēng)險評價缺失或滯后，相關(guān)規(guī)劃許可與審批之間缺乏協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，隨著城區(qū)周邊土地不斷開發(fā)利用，居民區(qū)等人口密集場所與危險化學(xué)品企業(yè)之間的安全距離被不斷壓縮，有的已經(jīng)形成了“城圍化工”，安全風(fēng)險不斷加大。

危險化學(xué)品事故危害大，社會關(guān)注度高，應(yīng)急處置能力低。危險化學(xué)品易燃易爆、有毒有害。但我國占比達(dá)80%以上的中小化工企業(yè)普遍存在裝備技術(shù)落后，專業(yè)人員不足，安全管理能力缺乏，注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視安全生產(chǎn)。隨著裝置規(guī)模的不斷擴(kuò)大，千萬噸級的化工裝置、幾十萬 m3的儲存設(shè)施不斷涌現(xiàn)，發(fā)生危險化學(xué)品泄漏火災(zāi)爆炸事故后已很難控制在工廠圍墻以內(nèi)，往往衍生出公共事件。自媒體的發(fā)展更進(jìn)一步引發(fā)了全社會對危險化學(xué)品事故的關(guān)注度和敏感度。

同時，由于我國應(yīng)急救援管理體制還不完善、法規(guī)不健全、應(yīng)急救援體系及裝備建設(shè)滯后，危險化學(xué)品事故應(yīng)急救援能力不強(qiáng)。

《方案》主要內(nèi)容

針對當(dāng)前危險化學(xué)品安全面臨的挑戰(zhàn)和問題，為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)工作的一系列重要指示，深刻吸取天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故教訓(xùn)，鞏固近年來開展的提升危險化學(xué)品領(lǐng)域本質(zhì)安全專項(xiàng)行動、危險化學(xué)品安全專項(xiàng)整治等一系列成果，全面加強(qiáng)危險化學(xué)品安全管理，有效遏制危險化學(xué)品重特大事故，遵照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志指示，2015年12月，國務(wù)院安委會辦公室開始代擬起草《方案》。

按照國務(wù)院辦公廳要求，2016年3月形成了《方案》初稿，在充分征求各地區(qū)、國務(wù)院有關(guān)部門意見基礎(chǔ)上，不斷修改完善。2016年9月30日，國務(wù)院安委會辦公室將《方案》呈報國務(wù)院審批。為確?！斗桨浮分懈黜?xiàng)任務(wù)切實(shí)得到落實(shí)，國務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦又充分征求了國務(wù)院各有關(guān)部門意見，修改完善后定稿。

2016年11月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《危險化學(xué)品安全綜合治理方案》，并公開發(fā)布，要求從2016年12月到2019年11月，在全國范圍內(nèi)開展為期3年的危險化學(xué)品安全綜合治理。

《方案》共有6部分內(nèi)容。

1.明確指導(dǎo)思想

闡明了開展危險化學(xué)品安全綜合治理的思想和原則，強(qiáng)調(diào)要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等黨中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于安全生產(chǎn)工作的重要批示指示，嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)，牢固樹立安全發(fā)展觀念，堅(jiān)守安全紅線，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，注重遠(yuǎn)近結(jié)合，深化改革創(chuàng)新，健全體制機(jī)制，強(qiáng)化法治，明晰責(zé)任，嚴(yán)格監(jiān)管，全面加強(qiáng)危險化學(xué)品安全管理工作。

2.明確工作目標(biāo)

企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任得到有效落實(shí)。涉及危險化學(xué)品的各行業(yè)安全風(fēng)險和重大危險源進(jìn)一步摸清并得到重點(diǎn)管控，人口密集區(qū)危險化學(xué)品企業(yè)搬遷工程全面啟動實(shí)施，危險化學(xué)品信息共享機(jī)制初步建立，油氣輸送管道安全隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)成果得到鞏固，危險化學(xué)品安全監(jiān)管體制進(jìn)一步理順、機(jī)制進(jìn)一步完善、法制進(jìn)一步健全，危險化學(xué)品安全生產(chǎn)基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)，應(yīng)急救援能力得到大幅提高，安全保障水平進(jìn)一步提升，危險化學(xué)品重特大事故得到有效遏制。

3.明確組織領(lǐng)導(dǎo)

危險化學(xué)品安全綜合治理工作由國務(wù)院安委會組織領(lǐng)導(dǎo)。各有關(guān)部門按職責(zé)分工做好相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域危險化學(xué)品安全綜合治理工作。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府參照國務(wù)院危險化學(xué)品安全綜合治理工作組織形式，開展好本行政區(qū)域內(nèi)危險化學(xué)品安全綜合治理工作。

4.明確時間進(jìn)度和工作安排

危險化學(xué)品安全綜合治理從2016年12月至2019年11月，為期3年，分部署（2016年12月）、整治（2017年1月—2019年10月）、總結(jié)（2019年11月）三個階段進(jìn)行。

5.明確治理內(nèi)容、工作措施及分工

主要有：全面摸排危險化學(xué)品安全風(fēng)險；有效防范遏制危險化學(xué)品重特大事故；健全危險化學(xué)品安全監(jiān)管體制機(jī)制；強(qiáng)化對危險化學(xué)品安全依法治理；加強(qiáng)規(guī)劃布局和準(zhǔn)入條件等源頭管控；推動企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任；大力提升危險化學(xué)品安全保障能力；加強(qiáng)危險化學(xué)品安全監(jiān)管信息化建設(shè)；加強(qiáng)危險化學(xué)品應(yīng)急救援工作；加強(qiáng)危險化學(xué)品安全宣傳教育和人才培養(yǎng)等10方面、40項(xiàng)具體工作，并明確了責(zé)任分工。

6.明確工作要求

要求國務(wù)院各有關(guān)部委、各地區(qū)要高度重視危險化學(xué)品安全綜合治理工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，密切協(xié)調(diào)配合，精心組織實(shí)施，確保取得實(shí)效。

工作計(jì)劃

《方案》印發(fā)后，國家安全監(jiān)管總局黨組高度重視，局長楊煥寧立即作出批示，要求認(rèn)真研究，開會部署，推出工作措施。黨組成員、總工程師王浩水親自部署安排，帶領(lǐng)監(jiān)管三司研究具體措施。由于《方案》涉及諸多地區(qū)和部門，下一步需要做好“問題共答、任務(wù)共領(lǐng)”的大文章，務(wù)求前后照應(yīng)、左右銜接、上下互動。落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”和“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，部門聯(lián)動，共同發(fā)力，才能取得實(shí)效。

《方案》明確危險化學(xué)品安全綜合治理工作由國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院安委會辦公室負(fù)責(zé)日常工作。經(jīng)研究，國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管三司從推動各有關(guān)部門和落實(shí)國家安全監(jiān)管總局局內(nèi)任務(wù)兩方面，提出下一步工作初步安排建議：

1.推動各地區(qū)、各有關(guān)部門落實(shí)

一是按照《方案》要求，督促各地區(qū)和各有關(guān)部門按照要求制定并報送實(shí)施方案。

二是建議在2016年年底或2017年年初召開的國務(wù)院安委會電視電話會議上，對《方案》進(jìn)行全面部署，進(jìn)一步提出貫徹落實(shí)要求。目前，國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管三司正在抓緊準(zhǔn)備有關(guān)背景材料，將盡快報送國家安全監(jiān)管總局辦公廳。

三是定期以安委辦名義編印全國安全生產(chǎn)簡報（危險化學(xué)品安全綜合治理?？?/p>

四是適時提請國務(wù)院安委會召開會議，聽取各有關(guān)部門工作進(jìn)展情況匯報，督促相關(guān)工作貫徹落實(shí)。

2.落實(shí)國家安全監(jiān)管總局任務(wù)

一是制定《危險化學(xué)品安全綜合治理工作局內(nèi)分工》，組織有關(guān)司局共同研究《方案》中涉及國家安全監(jiān)管總局有關(guān)工作任務(wù)，明確負(fù)責(zé)和牽頭部門。

二是協(xié)調(diào)各有關(guān)司局根據(jù)局內(nèi)分工制定實(shí)施方案并落實(shí)，確保相關(guān)工作按照計(jì)劃穩(wěn)步推進(jìn)。

三是提請國家安全監(jiān)管總局在2017年全國安全生產(chǎn)工作會議上，對安監(jiān)系統(tǒng)貫徹落實(shí)《方案》進(jìn)行部署安排，并適時由國家安全監(jiān)管總局領(lǐng)導(dǎo)牽頭召開工作協(xié)調(diào)會，聽取有關(guān)部門工作開展情況，及時解決存在問題。

考慮到危險化學(xué)品安全綜合治理工作時間緊、任務(wù)重，涉及部門多，協(xié)調(diào)工作量大，并且后續(xù)工作繁重，建議以安委會名義成立綜合治理工作辦公室，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各有關(guān)部門推進(jìn)危險化學(xué)品安全綜合治理工作。各有關(guān)部委和司局指定專門負(fù)責(zé)人員，做好相關(guān)工作。

編輯 畢文婷