面向PPP項目的全過程造價咨詢優(yōu)化路徑初探

朱緒琪

摘要：近年來，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用政府和社會資本合作（PPP）模式。作為一種創(chuàng)新性融資模式，政府與社會資本組建項目公司，共同出資建設(shè)運營項目。對PPP項目全面造價管理，明確項目建設(shè)成本，政府可對項目公司進行有效的運維績效監(jiān)督與有差別的財政支付管理。面對新模式，傳統(tǒng)造價管理體系難以適應(yīng)新需求。本文結(jié)合我國國情和PPP項目市場情況，提出我國面向PPP項目的工程造價管理體系構(gòu)建的方向和措施。

Abstract： In recent years， Public—Private—Partnership （PPP） has been widely used in infrastructure and public service. As an innovative financing model， the government and the social capital set up project company and jointly fund the construction of operational projects. Comprehensive cost management is carried out on the PPP project， and construction costs are made clear. The government can carry out effective operation and maintenance performance monitoring and differential payment management to the project company. Faced with the new model， the traditional cost management system is difficult to adapt to new demands. Based on China's national conditions and the market situation of PPP projects， this paper puts forward the direction and measures for the construction of project cost management system for PPP projects in China.

關(guān)鍵詞：PPP模式；工程造價；管理體系；咨詢服務(wù)

Key words： PPP model；project cost；management system；consulting service

中圖分類號：TU723.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）06-0061-03

0 引言

目前，我國公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)諸多領(lǐng)域已全面鋪開PPP模式。不過，相對于傳統(tǒng)建設(shè)工程項目來說，PPP模式涉及專業(yè)更為廣泛，持續(xù)時間更為長久，其復(fù)雜程度更勝于是。對于工程造價咨詢企業(yè)及其開展的傳統(tǒng)工程造價咨詢業(yè)務(wù)而言，PPP項目本身的特點導(dǎo)致其工程造價控制出現(xiàn)諸多的難點——如造價控制主體的確定問題、招投標問題、造價建設(shè)制度的范圍涵蓋問題等，PPP項目眾多要素對工程造價管理提出了新的挑戰(zhàn)與需求。本文從PPP項目的屬性以及補貼角度著手，分析PPP項目對工程造價控制管理的新需求。

1 公共項目屬性決定了應(yīng)對PPP項目進行造價監(jiān)管

PPP 模式與傳統(tǒng)模式相比，政府審批部門、項目法人的造價管理工作與以前將有很大的不同，同時設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位、審計單位、造價主管部門在項目各階段造價控制也有很大差異[1]。基于PPP項目的公共屬性以及投資管理的特殊性，必須要采取積極有效的措施對PPP項目造價進行合理控制與管理，推進我國基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)的發(fā)展。

1.1 PPP項目的公共項目屬性決定了應(yīng)對PPP項目進行造價監(jiān)管

政府大力推行PPP模式，吸引更多的社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)中來，以達到提高公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和效率的目的。在采用PPP模式的過程中，無論政府是否實際以貨幣或?qū)嵨镄问健俺鲑Y參股”，可以說至少政府以公共產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)營權(quán)與社會資本進行了交易，直接或間接將公眾利益、民生福祉與社會資本進行了關(guān)聯(lián)。政府為公共物品供給的天然主體，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府不再是公共服務(wù)供給的唯一主體，政府、私人以及公私合作供給成為公共物品提供的主要實踐[2]。無論公共物品的提供主體是誰，政府方仍有監(jiān)督和管理的義務(wù)，所以政府必須加強對PPP項目的監(jiān)管，以保證社會資本提供的公共服務(wù)能夠滿足公眾的要求，達到政府、社會資本和公眾三方共贏的局面。政府作為公共服務(wù)提供的直接關(guān)系者，有義務(wù)保證PPP項目實現(xiàn)真正的物有所值，而這一切實現(xiàn)的前提與基礎(chǔ)就是項目的造價得到較好的控制。

PPP項目全過程中各類數(shù)據(jù)的推定、采集、校準與調(diào)整在一定程度上直接影響政府的補貼額度和公眾的支出數(shù)額，數(shù)據(jù)的不合理影響項目的實施，在一定程度上也會導(dǎo)致公眾的不滿，激化政府與公眾的矛盾。而數(shù)據(jù)的確定基礎(chǔ)就是項目的造價，項目的造價作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)影響項目的財務(wù)分析、物有所值和財政承受能力，因此有必要對PPP項目進行造價控制管理。

1.2 PPP項目的投資管理決定了應(yīng)對其進行資產(chǎn)管理視角下的造價控制

從PPP項目投資管理的角度來說，PPP項目一般由政府方和社會資本方共同出資或者社會資本方單獨出資完成，社會資本占投資主導(dǎo)地位，當項目建設(shè)完成后，社會資本方負責(zé)項目的運營維護管理。雖然PPP模式處處體現(xiàn)著“自主投資”、“市場經(jīng)濟”的精神，按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律，社會資本應(yīng)當與政府方一樣，具有控制投資額過高的自然動力[3]，但是，政府也需要對項目的建設(shè)進行造價控制。PPP項目的運營期限通常十年以上，在合作期限之內(nèi)，常常伴隨著項目的升級改造以及固定資產(chǎn)的增加，而PPP項目通常以資產(chǎn)的移交作為投資回報的途徑，這就與資產(chǎn)的形成過程、資產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量息息相關(guān)?；诖?，政府方就需要在項目的實施過程中對PPP項目的資產(chǎn)價值的形成與增加進行必要的監(jiān)管，因而加強對PPP項目的造價控制是必要的。

2 PPP項目全過程造價影響政府和老百姓的“錢袋子”——以保障性住房為例

在項目的建設(shè)期，項目的設(shè)計、招標、建筑安裝等工作由社會資本獨立或者委托第三方完成，在此期間形成的建設(shè)造價將暫由社會資本或項目公司承擔(dān)，待項目期滿移交，政府為建設(shè)造價的實際承擔(dān)者。2015年4月7日，財政部發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知（財金[2015]21號），其中第九條規(guī)定：PPP項目全過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。項目的運營補貼數(shù)額與項目造價掛鉤，運營補貼支出根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算，將其支付給社會資本方或者項目公司。建設(shè)成本的測算以工程項目的造價作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)直接影響著政府的補貼額度，換言之，建設(shè)期造價數(shù)據(jù)是政府補貼支出的計算基數(shù)[4]。造價數(shù)據(jù)的準確性直接決定著政府的支出責(zé)任大小，數(shù)據(jù)偏高會導(dǎo)致公共服務(wù)或產(chǎn)品購買的價格增大，增加政府支出負擔(dān)甚至損害公眾利益；數(shù)據(jù)偏低會導(dǎo)致社會資本方無法獲得基本收益，社會資本方將采取降低質(zhì)量標準的方式獲取收益，從而導(dǎo)致公共服務(wù)或產(chǎn)品質(zhì)量的下降，影響公眾滿意度。

以保障性住房PPP項目為例，項目公司通過投資建設(shè)，形成的是保障性住房，政府方從社會資本方購買的服務(wù)產(chǎn)品即為保障性住房。政府將以其資產(chǎn)的價值作為支付給PPP項目公司投資回報的計算依據(jù)，即項目形成達到標準要求的資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量等。在實踐中，通常采用如下公式計算政府方付費額：Fn=總投資額×Cn×（1+i）n（說明：Fn為年度付費額，總投資額即為資產(chǎn)形成所支出的全部費用，Cn為年度支付比例，i為投資回報率，n為項目合作期限）。資產(chǎn)形成過程中支出的全部費用（建安工程費、工程其他費、預(yù)備費、建設(shè)期利息等）為最終政府付費額的關(guān)鍵依據(jù)，因此工程造價影響PPP項目的補貼額度。

3 我國全過程造價咨詢業(yè)務(wù)流程分析

為規(guī)范建設(shè)項目全過程造價管理咨詢的內(nèi)容、范圍、格式、深度要求和質(zhì)量標準等，提高全過程工程造價管理咨詢的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會制定《建設(shè)項目全過程造價管理咨詢工作規(guī)程》。建設(shè)項目全過程造價從決算、設(shè)計、交易、施工、竣工五個階段進行管理。

為確保建設(shè)工程的投資效益，造價工作相關(guān)人員對工程建設(shè)從可行性研究開始歷經(jīng)初步設(shè)計、擴大初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、承發(fā)包、施工、調(diào)試、竣工、投產(chǎn)、決算、后評估等的整個過程，圍繞工程造價所進行的全部業(yè)務(wù)行為和組織活動[5]。其中：在項目的投資決策階段，項目的各項技術(shù)、經(jīng)濟決策，對項目投資以及項目建成以后的經(jīng)濟效益有著決定性的影響，是工程造價管理的一個很重要的階段；在設(shè)計階段，設(shè)計單位應(yīng)根據(jù)業(yè)主（建設(shè)單位）的設(shè)計任務(wù)委托書的要求和設(shè)計合同的規(guī)定，努力將概算控制在委托設(shè)計的投資內(nèi)；在項目交易階段，工程建設(shè)項目達到一定標準以上的均須實行招投標；在施工階段，主要按照承包方實際完成的工程量，以合同價為基礎(chǔ)，撥付工程款；在竣工驗收階段，全面匯集在工程建設(shè)過程中實際花費的全部費用，如實體建設(shè)工程的實際造價，編制竣工決算[6]。

在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，與傳統(tǒng)建設(shè)項目相比較，PPP項目在項目參與方、融資方式以及操作流程方面發(fā)生變化。

第一、項目參與主體增多。項目的參與主體發(fā)生變化，根據(jù)財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）規(guī)定，PPP項目的參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原材料供應(yīng)商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)。與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比較，PPP項目參與方增多，眾多的參與主體以及主體之間形成的不同法律關(guān)系更為復(fù)雜。

第二、項目融資方式發(fā)生改變。PPP項目的目的之一是為緩解政府債務(wù)壓力實現(xiàn)有效融資，融資方式的創(chuàng)新是PPP項目的特色。PPP項目引入社會資本，由社會資本承擔(dān)項目大部分的融資任務(wù)并負責(zé)建設(shè)運營項目，通過使用者付費或者政府補貼的方式回收成本以及獲得合理利潤，該種方式補貼計算基數(shù)為項目的造價。

第三、項目增加運營維護環(huán)節(jié)。采用PPP模式時，政府通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作方式與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的長期伙伴關(guān)系，PPP模式突出了社會資本運營項目的環(huán)節(jié)。運營環(huán)節(jié)也是社會資本回收投資成本的主要環(huán)節(jié)，對PPP項目的運作至關(guān)重要，針對此的改造創(chuàng)新工作迫在眉睫。

基于以上論述，我國傳統(tǒng)造價管理體系已不能適應(yīng)PPP模式的發(fā)展，亟需對目前的造價管理方法與業(yè)務(wù)流程進行優(yōu)化，以適應(yīng)PPP項目所需的全生命周期投資咨詢業(yè)務(wù)。

4 面向PPP項目的全過程造價咨詢業(yè)務(wù)構(gòu)建

項目管理的具體管理模式的選擇是業(yè)主進行開發(fā)時必須做出的重大決策，任何建設(shè)項目的造價均與選定的工程項目管理模式息息相關(guān)，管理模式的科學(xué)合理化選擇能最大程度的降低業(yè)主風(fēng)險和工程總造價，有效提高投資效率和盈利性能，使得管理過程及結(jié)果更加安全化和科學(xué)化。在建設(shè)項目具體采用的工程項目管理模式選定后，由于管理模式自身的特性不同，實施方法不同，這種差異性就導(dǎo)致了項目建設(shè)的每一個階段，都會對工程造價的最終形成帶來不同的影響。在包含建設(shè)施工環(huán)節(jié)的PPP項目操作過程中，可根據(jù)設(shè)計責(zé)任主體以及工程施工主體的不同，選擇不同管理模式。為此，本文建立“設(shè)計責(zé)任主體—工程施工主體”二維矩陣，見表1。

工程造價管理在PPP項目的推進過程中發(fā)揮著重要的作用，如果項目的造價沒有控制好，公共項目績效會受損，不能實現(xiàn)物有所值。但是，在當前的造價管理過程中，還存在著造價管理流程不完善的問題，必須在明確不足的基礎(chǔ)上采取有效的解決措施，提高PPP項目造價管理的效率。為此，PPP項目造價管理流程的完善成為當務(wù)之急。

4.1 PPP項目應(yīng)納入政府投資項目評審與監(jiān)管范疇

PPP項目屬于公共項目，政府應(yīng)該承擔(dān)投資義務(wù)，為改革投融資體制采用PPP模式，但是其項目屬性未改變。再者PPP項目雖然由社會資本投資，但最低需求量風(fēng)險由政府承擔(dān)，使項目順利建造、運營并回收，故其本質(zhì)屬于政府延遲并多次支付的投資項目。應(yīng)進行由政府方相關(guān)部門主導(dǎo)的全過程工程造價監(jiān)督或?qū)徲嫛?/p>

4.2 需要更精準的投資估算指標以滿足PPP項目實施方案編制

絕大多數(shù)PPP項目從可行性研究完成后介入，所以PPP項目實施方案的編制依據(jù)為可研及投資估算。估算是計算政府收費、可行性缺口補助及調(diào)價的重要依據(jù)。如果估算不精確則直接影響財政的“錢袋子”。加之PPP項目“兩標并一標”（總承包商作為社會資本方中標的，在法律允許的范圍內(nèi)可以自行開展施工階段的工作），一旦社會資本中標，則原招標和施工階段投資控制失去閘門，必然會使社會資本獲得大量施工利潤進而加劇其一次性博弈的賭徒心理。

4.3 需要工程總承包模式下工程造價咨詢服務(wù)規(guī)范和指引

PPP項目采用工程總承包模式后面臨財政投資評審、投資審計等機構(gòu)由于PPP項目全面鋪開時日不久，財政投資評審、審計等機構(gòu)對PPP模式與工程總承包相結(jié)合的項目難免生疏。此需要提供工程總承包模式下工程造價咨詢服務(wù)的規(guī)范和內(nèi)容、工具作為指引，指導(dǎo)工程總承包模式下的工程造價咨詢工作。如：大量以施工企業(yè)為主體的社會資本在內(nèi)部經(jīng)營會議上強調(diào)，要改變過去施工總承包的“正變更”（增加造價）為工程總承包的“負變更”（減少造價）。在新形勢下承包商改變的愿望是最強的，相應(yīng)的工程造價咨詢機構(gòu)也要轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變咨詢手段。

4.4 需要制定更嚴格的PPP項目竣工結(jié)算和財務(wù)決算制度

PPP項目涉及建設(shè)和運營兩大階段，也是項目資產(chǎn)形成和增加的重要階段，加強竣工工程結(jié)算管理有利于科學(xué)反映建設(shè)項目實際成本，有利于有效控制工程造價和固定資產(chǎn)投資規(guī)模[7]。與傳統(tǒng)項目不同，運營期是PPP項目的重要組成部分，此階段運維成本的測算直接影響政府補貼支出責(zé)任，制定嚴格的結(jié)算和決算制度至關(guān)重要。作為工程造價的最后關(guān)口，同時也為滿足BOT等項目資產(chǎn)形成、折舊、移交的需要，需要制定更嚴格的PPP項目竣工結(jié)算和財務(wù)決算制度。

4.5 需要完整、系統(tǒng)的運營定額以方便測算PPP項目全過程費用

運營維護期是PPP項目的核心階段，涉及到社會資本能否回收成本以及公眾能否享受應(yīng)得權(quán)利。政府制定一套完整、系統(tǒng)的運營定額，并據(jù)此建立政府付費或可行性缺口補助模型，依據(jù)績效考核進行補貼。其實，建設(shè)部系統(tǒng)早已編制了類似市政道路養(yǎng)護、路燈養(yǎng)護、自來水污水管網(wǎng)養(yǎng)護、城市環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化養(yǎng)護定額，只要稍加修改并增補海綿城市、綜合管廊等養(yǎng)護定額就能滿足PPP項目需求。

4.6 需要制定PPP項目評價方法與參數(shù)以完善PPP項目決策體系

在公共項目領(lǐng)域，項目評價體系包括財務(wù)評價、經(jīng)濟評價、社會影響分析、風(fēng)險分析[8]。其中，經(jīng)濟評價是最為重要的部分，經(jīng)濟評價的結(jié)論對項目的可行與否具有決定性的影響。常用的經(jīng)濟評價方法、績效檢測方式和行政考核標準，不能夠很好地應(yīng)對與規(guī)范PPP模式包含的兩個主體——政府方和社會資本方，以及兩個主線——效率與融資。而僅依靠物有所值評價法又不能準確評價項目的償債能力以及其他方面的經(jīng)濟可行性。為此，需要制定出能夠兼顧雙進路屬性的定量數(shù)據(jù)采集、分析以及定性綜合評價路徑[9]。

5 結(jié)論

隨著PPP模式在我基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)和供給領(lǐng)域的應(yīng)用不斷擴大，以PPP模式為核心的建設(shè)項目對我國建筑業(yè)及造價行業(yè)的發(fā)展帶來了新的契機，眾多工程造價咨詢企業(yè)承接了大量的咨詢業(yè)務(wù)。工程造價咨詢企業(yè)業(yè)務(wù)不再局限于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)（建設(shè)過程和竣工決算造價咨詢），PPP項目前期決策、全過程造價咨詢。工程造價咨詢企業(yè)在PPP項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交五大階段的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上進行延伸，集成化與一體化成為傾向。工程造價咨詢企業(yè)協(xié)助政府選擇PPP模式，確定實施機構(gòu)，明晰項目組織股權(quán)結(jié)構(gòu)，合理使用盈利模式，協(xié)助構(gòu)建融資結(jié)構(gòu)。未來，面對新環(huán)境，將會出現(xiàn)一批以工程造價咨詢?yōu)楹诵?，兼顧項目策劃、前期咨詢、項目管理與后期運維的全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)，全過程工程咨詢服務(wù)成為一種新型業(yè)態(tài)。這有利于解決項目投資咨詢、勘察設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢、招標代理等業(yè)務(wù)分段管理或?qū)嵤淼男畔鬟f與管理難題。

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