加強(qiáng)公共安全基層建設(shè)的措施建議

孫兆賢　孫煌

近年來，一系列基層公共安全事故不斷發(fā)生。如何進(jìn)一步加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)，已成為公共安全管理亟待解決的重要課題。

主要問題

一是基層公共安全形勢嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2015年，全國發(fā)生各類重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、鐵路交通、水上運(yùn)輸?shù)冉煌ㄟ\(yùn)輸領(lǐng)域，油氣輸送管道、城鎮(zhèn)燃?xì)?、危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存運(yùn)輸?shù)刃孤┤急?，大型活動踩踏，鄉(xiāng)村企業(yè)、集貿(mào)市場、娛樂場所、風(fēng)景區(qū)、居民區(qū)、養(yǎng)老院等公共場所火災(zāi)，開發(fā)區(qū)企業(yè)粉塵爆炸、農(nóng)村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占總起數(shù)的58.91%。其中特別重大安全事故20起，屬于公共安全范疇的特別重大事故15起，占總起數(shù)的75%。

二是公共安全事故隱患點(diǎn)多量大。危險物品裝載運(yùn)輸違法違規(guī)，“兩客一危”（旅游包車客車、三類以上班線客車和危險貨物運(yùn)輸車輛）營運(yùn)車輛駕駛違章違法；油氣輸送管道違章占壓嚴(yán)重，且不時被占壓單位或施工單位挖破捅漏；居民及中小賓館飯店用氣用電不符合安全要求，城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿婪蹠r間較長且老化嚴(yán)重；公共場所電梯扶梯、大型游樂設(shè)施等特種設(shè)備帶病運(yùn)行；危險物品生產(chǎn)儲存無視規(guī)劃要求、周邊安全防護(hù)距離不能保障，生產(chǎn)儲存管理過程也不落實(shí)危險物品安全管理規(guī)定；城市建筑垃圾堆場毗鄰廠礦重要設(shè)施和居民生活區(qū)，且無限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火災(zāi)、滑坡等事故接連發(fā)生。

三是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用國家明令淘汰的落后工藝設(shè)備，或應(yīng)退役報廢老舊設(shè)備；有些鄉(xiāng)村企業(yè)和公用設(shè)施為省錢，違反設(shè)計(jì)要求使用可燃易燃材料埋下隱患。有些煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)取得許可證照后或被責(zé)令停產(chǎn)進(jìn)行改造提升過程中，超定員、超藥量、超范圍和改變工房用途生產(chǎn)，甚至將生產(chǎn)場地或廢棄場院違法轉(zhuǎn)包非法組織生產(chǎn)。

四是基層公共安全監(jiān)管缺位與行業(yè)監(jiān)管不盡責(zé)。基層安全監(jiān)管存在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）無機(jī)構(gòu)、村（社區(qū)）無人管等問題，對轄區(qū)內(nèi)存在哪些單位及其安全狀況底數(shù)不清，對危險危害因素和不安全問題沒有能力解決；一些基層監(jiān)管執(zhí)法人員履職盡責(zé)不力、工作不負(fù)責(zé)任甚至失職瀆職，導(dǎo)致安全監(jiān)管層層失守。在現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善的情況下，行業(yè)部門有的只負(fù)責(zé)監(jiān)管經(jīng)過批準(zhǔn)或有許可證的單位，而不查處無證開采、亂采濫挖等非法行為；有的只負(fù)責(zé)監(jiān)管規(guī)定參數(shù)以上或登記在冊的特種設(shè)備，卻不監(jiān)管非法、自制、規(guī)定參數(shù)以下和沒有登記注冊的特種設(shè)備；有的只負(fù)責(zé)監(jiān)管規(guī)模以上或城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，而不查處規(guī)模小和鄉(xiāng)村違法違規(guī)建設(shè)行為，致使應(yīng)依法查處的問題和非法違法行為得不到及時查處。需檢測檢驗(yàn)和培訓(xùn)發(fā)證的，有些部門或機(jī)構(gòu)爭著管；出現(xiàn)問題或發(fā)生事故時，有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)互相推諉都說不歸自己管。

原因分析

一是歷史遺留問題較多。由于過去法律法規(guī)欠缺、制度不完善、管理不規(guī)范，造成城鎮(zhèn)發(fā)展過去是無規(guī)劃，后來是有規(guī)劃也不落實(shí)。

二是基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較低。一些基層監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員編制少，能干事的人又補(bǔ)充到部門機(jī)關(guān)科室，干不了事的反而留下執(zhí)法，致使執(zhí)法監(jiān)察工作不能正常開展；有些地方的安全監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)成了安置辦，現(xiàn)有人員多是領(lǐng)導(dǎo)干部家屬、子女或其他親屬，且大部分人員無專業(yè)院校學(xué)歷，屬于工人身份，連行政執(zhí)法資格都無法取得；還有部分安全監(jiān)管執(zhí)法人員不思進(jìn)取，工作很長時間仍不熟悉監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務(wù)。

三是相關(guān)公共安全法律法規(guī)不完善，基層安全監(jiān)管執(zhí)法缺乏機(jī)制和手段。由于長期以來“部門立法”利益現(xiàn)象嚴(yán)重，國家關(guān)于基層公共安全特別是鄉(xiāng)村公共安全和安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)及規(guī)章嚴(yán)重欠缺。即使制訂有相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，也存在相關(guān)規(guī)定不銜接、不適用甚至相互矛盾現(xiàn)象，致使基層政府及其有關(guān)部門在工作職責(zé)、監(jiān)管范圍、行政許可、行政處罰、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、認(rèn)定鑒定、事故查處、統(tǒng)計(jì)報告等事項(xiàng)存在著不少交叉、漏洞和盲區(qū)。省轄市、縣（市、區(qū)）政府各有關(guān)部門雖有法律賦予的行政執(zhí)法權(quán)，但缺乏聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，特別是行政執(zhí)法與司法執(zhí)法、紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制，未形成嚴(yán)查重處非法違法、失職瀆職行為的合力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)除新修訂的相關(guān)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)章賦予的監(jiān)督檢查和協(xié)助上級有關(guān)部門履行監(jiān)管職責(zé)外，只有發(fā)現(xiàn)后報告上級有關(guān)部門的責(zé)任和義務(wù)。

四是基層安全監(jiān)管面臨不愿管不敢管局面。當(dāng)前的事故責(zé)任追究和事故隱患排查治理問責(zé)存在誤區(qū)，對企業(yè)或管理單位直接責(zé)任者和主要責(zé)任者追究力度不夠大，對黨政機(jī)關(guān)工作人員包括領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究過多過重過濫，致使基層公共安全監(jiān)管執(zhí)法人員思想不穩(wěn)定、工作不安心，導(dǎo)致政府分管領(lǐng)導(dǎo)不愿分管，各級政府對安全生產(chǎn)、環(huán)保等的領(lǐng)導(dǎo)分工，普遍遵循末位負(fù)責(zé)制。

對策建議

一是完善公共安全法律法規(guī)，加強(qiáng)公共安全宣傳教育培訓(xùn)。在進(jìn)一步修訂現(xiàn)有公共安全和安全生產(chǎn)法律法規(guī)，建立和完善基層公共安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制的基礎(chǔ)上，盡快制定農(nóng)村建筑市場安全、農(nóng)村交通運(yùn)輸安全、居民群眾用電用氣安全、油氣輸送管道保護(hù)、公共場所特種設(shè)備和大型游樂設(shè)施安全、人員聚集場所消防安全等方面的法律法規(guī)和規(guī)章，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)公共安全監(jiān)管執(zhí)法職權(quán)，為保障基層公共安全提供可靠可行有效的法律保證。各級政府應(yīng)保障公共安全知識和應(yīng)急技能宣傳教育培訓(xùn)費(fèi)用，依托各類媒體，經(jīng)常宣傳報道安全知識和應(yīng)急措施；適時組織事故現(xiàn)場會和事故案例分析會，強(qiáng)化典型事故案例警示教育，提高全民公共安全法律素質(zhì)。

二是強(qiáng)化基層安全監(jiān)管執(zhí)法力量，改進(jìn)基層公共安全監(jiān)管體制機(jī)制。建議國務(wù)院加大督查督辦力度，將《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）、強(qiáng)化基層執(zhí)法相關(guān)措施落到實(shí)處，確保各級政府調(diào)整各市場監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)、人員編制和職責(zé)“三定”方案時，減少中央和省級事權(quán)和人員編制，將監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)和人員編制向基層傾斜，充實(shí)專業(yè)人員，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量。借鑒山東、河南等省有關(guān)省轄市、縣（市、區(qū)）成功做法，建立市級、縣級有關(guān)部門公共安全監(jiān)管執(zhí)法力量向開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處派出派駐制度，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)等無執(zhí)法職責(zé)問題。重視城鄉(xiāng)規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管，依法加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目安全監(jiān)督檢查和執(zhí)法監(jiān)察。并結(jié)合網(wǎng)格化管理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任到人。建立省轄市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處集中綜合執(zhí)法工作體制機(jī)制，將涉及公共安全的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其派出力量集中起來，形成政府及其派出的綜合安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，根據(jù)職責(zé)要求和實(shí)際需要，對鄉(xiāng)村企業(yè)、農(nóng)村交通運(yùn)輸、農(nóng)村建筑施工、公共公用設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院、網(wǎng)吧、娛樂場所等公共場所以及公共場所特種設(shè)備實(shí)施依法綜合治理。依法追究事故責(zé)任重點(diǎn)應(yīng)放在非法違法生產(chǎn)作業(yè)單位或個人上，對工作確實(shí)失職瀆職、違法違紀(jì)并造成嚴(yán)重后果影響的黨政機(jī)關(guān)工作人員，依法追究其事故責(zé)任。在事故隱患排查治理超前問責(zé)方面，由于沒有黨紀(jì)條規(guī)和法律法規(guī)規(guī)定的法律后果，問責(zé)重點(diǎn)應(yīng)放在對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其負(fù)責(zé)人、直接和主要責(zé)任人的依法處罰上，而對負(fù)有監(jiān)督檢查和重大事故隱患治理督辦的黨政機(jī)關(guān)工作人員，著重于組織處理和黨紀(jì)政紀(jì)問責(zé)，切實(shí)保障基層監(jiān)管執(zhí)法人員履職盡責(zé)后的自身安全。

三是發(fā)揮基層組織和群眾監(jiān)督作用。應(yīng)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)安全綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，借鑒北京市為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、開發(fā)區(qū)聘用安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的經(jīng)驗(yàn)做法，招錄或聘用專業(yè)人員，充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)基層安全監(jiān)管執(zhí)法。建立村民委員會、居民委員會和社區(qū)工作委員會安全監(jiān)管協(xié)管員制度，確保每個村居（社區(qū)）配備至少1名專職或兼職協(xié)管員，監(jiān)督檢查職責(zé)并落實(shí)。

編輯 邊 安