政府治理研究綜述

□鎖利銘 羅承翎

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

政府治理研究綜述

□鎖利銘 羅承翎

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

近年來，隨著中央提出將國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為深化改革的重要內(nèi)容，政府治理這一話題便受到了來自政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等不同領(lǐng)域的學(xué)者關(guān)注。這不僅深化了學(xué)術(shù)界對(duì)政府治理的研究，更在實(shí)踐層面上推進(jìn)了對(duì)改革認(rèn)識(shí)的深化。通過對(duì)政治學(xué)與公共管理領(lǐng)域宏觀、中觀、微觀等三個(gè)層面的相關(guān)文獻(xiàn)梳理，綜合了最近10年關(guān)于政府治理的內(nèi)容、方式、工具、結(jié)構(gòu)、模式等代表性的議題和觀點(diǎn)，可為政府決策及相關(guān)研究提供借鑒。

政府治理；公共管理；綜述

一、政府治理概念及其演進(jìn)的研究

“治理”是過去20多年公共管理領(lǐng)域使用頻率最高的概念之一，被界定為社會(huì)認(rèn)同和價(jià)值觀念產(chǎn)生的政治過程[1]；生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)則被制定、改變和執(zhí)行的能力[2]；構(gòu)建和諧伙伴關(guān)系的合作過程[3]等。治理一詞在我國的興起是引介于西方，而其本身又是“一套十分復(fù)雜且充滿爭(zhēng)議的思想體系”，治理理論所涉及的核心主要為權(quán)力分散、主體多元、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動(dòng)化等含義[4]。

較早探討政府治理議題的是來自政治學(xué)與公共管理領(lǐng)域的學(xué)者，重點(diǎn)在于提出政府治理是政府管理的未來取向。隨后，法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者也對(duì)政府治理進(jìn)行了深入的研究，主要將政府治理作為一種背景或者影響因素，即影響經(jīng)濟(jì)績效或社會(huì)變量。雖然中國的改革是“以治理為中心的改革”[5]，但即使在政治與公共管理學(xué)科之內(nèi)，政府治理的概念也沒有一個(gè)特別明確的范圍界定。包國憲對(duì)國內(nèi)的政府治理研究涵蓋的內(nèi)容作了劃分，包括政府內(nèi)部的治理與外部治理兩個(gè)層次的概念。內(nèi)部治理包括政府體制改革、政府管理創(chuàng)新、政府管理價(jià)值理念的創(chuàng)新等諸多內(nèi)容，也就是我們通常所說的行政管理或者行政體制。從外部治理的角度來說，政府治理意味著政府對(duì)人們行使屬于社會(huì)的權(quán)力，即我們通常說的公共管理，此處政府代表社會(huì)施政，從社會(huì)獲取權(quán)力以促使全體社會(huì)成員履行自己的社會(huì)義務(wù)并使他們服從法律[6]。同時(shí)，它也意味著政府及其公職人員切實(shí)履行社會(huì)契約規(guī)定的條件，即保障社會(huì)利益、促進(jìn)社會(huì)公共意志的實(shí)現(xiàn)。這就是說，政府治理意味著政府通過行使公共權(quán)力而管理社會(huì)公共事務(wù)，解決公共問題，創(chuàng)造公共價(jià)值的活動(dòng)。在這一過程中，政府必須處理其與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系?？梢钥闯?，在這一階段，政府治理中的政府其實(shí)是一個(gè)較為抽象的職能形態(tài)。

隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的提出，學(xué)者對(duì)政府治理概念也有了更新的劃分，對(duì)于政府的界定更為具體。比如注重政府治理的對(duì)象性，尤其是社會(huì)管理創(chuàng)新[7]，還有注重政府的層級(jí)，近些年尤其注重對(duì)政府的縱向分層，及中央一級(jí)的政府治理與地方一級(jí)的政府治理[8]。王浦劬進(jìn)一步指出在中國政治話語和語境中，政府治理概念是一個(gè)與我國國情相適應(yīng)的概念，是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國家行政體制和治權(quán)體系遵循人民民主專政的國體規(guī)定性，基于黨和人民根本利益一致性，維護(hù)社會(huì)秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益[9]。

二、宏觀層面——政府治理的模式研究

在對(duì)政府治理模式的研究中，國內(nèi)學(xué)者從不同角度從政府治理的形態(tài)進(jìn)行了闡釋。

一是從政府治理的權(quán)力關(guān)系運(yùn)行的歷史角度。燕繼榮對(duì)中國政府治理模式進(jìn)行了概況，認(rèn)為其包括上層的威權(quán)主義（authoritarianism）加下層的協(xié)商民主（deliberative democracy）[10]。中國特色的治理模式是一個(gè)“混合模式”，或者說是一個(gè)“過渡模式”和不斷變動(dòng)的模式。結(jié)合威權(quán)主義和協(xié)商民主，政府讓民眾體悟到了他們的不斷嘗試和進(jìn)步，為了達(dá)到“善治”的結(jié)果。

二是從政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系角度。劉厚金將政府治理模式界定為“政治統(tǒng)治型”“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”和“公共服務(wù)型”政府[11]。謝慶奎認(rèn)為，服務(wù)型政府是民主政府、有限政府、法治政府、責(zé)任政府、績效政府，這是服務(wù)型政府的目標(biāo)，更是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的必然要求[12]。當(dāng)然，服務(wù)型并不意味著政府的管理失靈，或者管理缺失，現(xiàn)階段的中國政府，無論是對(duì)政府自身，還是面向社會(huì)，都必須承擔(dān)繁重的管理職能，淡化政府的有效管理是難以想象的，政府治理應(yīng)該走向“管理服務(wù)型政府”模式[13]。孟繼民提出了“資源型政府”模式，他認(rèn)為，政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)甚至政府與政府的關(guān)系，都是政府與資源關(guān)系的某種表現(xiàn)，政府與資源的關(guān)系主線才是影響政府模式的關(guān)鍵[14]。

可以看出，學(xué)者對(duì)于中國未來的政府治理模式改革或變遷的方向的判斷，是在社會(huì)發(fā)展和政府改革過程中不斷得出的，政府從全能型向有限型、從管制型向服務(wù)型、從行政型向企業(yè)型、從高成本向高效率的轉(zhuǎn)化是未來政府改革的基本趨勢(shì)。任何一種模式的設(shè)想都不是萬能的，這一問題的討論將隨著社會(huì)的發(fā)展繼續(xù)展開。

三、中觀層面——政府治理的方式研究

事實(shí)上，近年來，中國政府一再提出加強(qiáng)政府治理體系，明確政府職能，創(chuàng)新政府治理等，這表明了中國政府力圖尋找新的管理方式，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，關(guān)于政府治理方式與工具的創(chuàng)新方向，學(xué)者們主要進(jìn)行了構(gòu)建式的研究，提出了若干新型的政府治理。

第一，政府治理現(xiàn)代化。薄貴利指出傳統(tǒng)政府是全能政府，現(xiàn)代政府是有限政府；傳統(tǒng)政府是高度集權(quán)政府，現(xiàn)代政府是合理分權(quán)政府；傳統(tǒng)政府是專斷政府，現(xiàn)代政府是民主政府；傳統(tǒng)政府是人治政府，現(xiàn)代政府是法治政府；傳統(tǒng)政府是管制型政府，現(xiàn)代政府是服務(wù)型政府；傳統(tǒng)政府是暗箱操作的政府，現(xiàn)代政府是公開透明的政府；傳統(tǒng)政府實(shí)行職務(wù)終身制，現(xiàn)代政府實(shí)行法定任期制；傳統(tǒng)政府實(shí)行世襲制或任命制，現(xiàn)代政府實(shí)行選舉制；傳統(tǒng)政府只對(duì)上負(fù)責(zé)，現(xiàn)代政府既對(duì)上也對(duì)下負(fù)責(zé)；傳統(tǒng)政府必然導(dǎo)致官僚主義和特權(quán)現(xiàn)象，現(xiàn)代政府要求公平公正[15]。

第二，政府層級(jí)的治理。吳帥認(rèn)為如何合理地劃分不同層級(jí)政府間的公共服務(wù)職責(zé)范圍，一直是中西方政治制度設(shè)計(jì)與政府改革的重要議題，其中“分權(quán)”和“代理”是兩種政府層級(jí)治理的基本模式。他提出了，政府治理轉(zhuǎn)型的方向是走向“多層治理”，這一治理方式提供了一種基于地方政府主動(dòng)性的彈性公共服務(wù)職責(zé)劃分模式，它有助于破解我國當(dāng)前“代理化分權(quán)”的現(xiàn)實(shí)體制弊端，內(nèi)容包括政府間組織、政府與非政府組織以及政府與私人機(jī)構(gòu)間的合作[16]。此外，賈俊雪等人使用實(shí)證方法考察了財(cái)政分權(quán)和地方政府治理結(jié)構(gòu)改革在促進(jìn)我國縣級(jí)財(cái)政解困過程中發(fā)揮的作用，并發(fā)現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)改革不利于縣級(jí)財(cái)政自給能力的增強(qiáng)[7]。

第三，多元參與型政府治理。在中國公共政策議程設(shè)置過程中，專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，中國黨政決策方式開始走向多樣化[17]，中國政府在決策結(jié)構(gòu)上已經(jīng)從個(gè)人專斷轉(zhuǎn)向多元參與，在決策能力上已經(jīng)從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向科學(xué)決策，在決策機(jī)制上已經(jīng)從非制度化決策轉(zhuǎn)向制度化決策，這些變化不僅表明中國政治運(yùn)行機(jī)制的重要發(fā)展，而且產(chǎn)生了許多有利于中國發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)結(jié)果[18]。在地方政府治理層面，張緊跟指出參與式治理是地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向，強(qiáng)調(diào)民主的分權(quán)、商議民主、賦權(quán)于民和自治等治理途徑[19]。

第四，生態(tài)型政府治理。諸多學(xué)者也從通過生態(tài)文明建設(shè)來重塑政府治理方式，李曉西等提出處理好生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是貫穿國家生態(tài)治理的一條主線，在構(gòu)建和完善國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，關(guān)鍵是處理好政府與執(zhí)政黨之間的關(guān)系、政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系、政府與社會(huì)與民眾的關(guān)系、各級(jí)政府之間（包括同級(jí)政府各部門之間）的關(guān)系等[20]。

四、微觀層面——政府治理的工具研究

張成福認(rèn)為，政府治理工具是指把政府的治理目標(biāo)或政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，以改變政策目標(biāo)群體的行為，從而最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機(jī)制。在治理的過程中，工具的選擇存在著多元化的傾向，選擇何種治理工具，與改革決策和制度變革有著很大的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，“治理”理念在具體的政府實(shí)踐過程中也同樣扮演著越來越重要的角色[21]。

第一，通過法治手段推進(jìn)政府改革。黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國法治建設(shè)加速推進(jìn)，全面依法治國成效突出。一個(gè)國家要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵是要逐步形成一套符合規(guī)律、有效管用的法律體系，并予以切實(shí)執(zhí)行。例如，制定了《國家安全法》《反恐怖主義法》《慈善法》等，修訂了《食品安全法》《安全生產(chǎn)法》《勞動(dòng)合同法》等重要法律，同時(shí)清理了一批過時(shí)的法律法規(guī)。改革正步入深水區(qū)，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，使得政府治理在法律軌道上運(yùn)行。這是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家政府治理的主要方式，也是評(píng)價(jià)政府治理良善的基本尺度[22]。

第二，通過信息化推進(jìn)政府治理改革。李洋認(rèn)為，“信息網(wǎng)絡(luò)的建立能極大地改變以往政府管理中不能充分有效地利用各種資源而造成的人財(cái)物嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象”[23]。應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)，建立透明開放政府，以符合治理現(xiàn)代化的理念要求。但實(shí)證研究分析，政府信息公開對(duì)政府腐敗水平產(chǎn)生了負(fù)向影響，但僅在部分指標(biāo)上統(tǒng)計(jì)顯著，這表明了政府信息公開的反腐作用有限[24]。因此，如何引導(dǎo)公眾和媒體的廣泛參與和監(jiān)督，避免公權(quán)力被濫用，是未來政府信息公開和反腐倡廉值得關(guān)注和努力的方向。

第三，完善政府績效管理推進(jìn)政府治理改革。鄭方輝認(rèn)為，政府績效管理是政府管理創(chuàng)新的基本路徑[25]。目前體制內(nèi)自上而下、各自為政的各種考評(píng)強(qiáng)化了部門的執(zhí)行力，但亦成為推進(jìn)政府績效管理的主要障礙，背后涉及到行政權(quán)力格局，直指“頂層設(shè)計(jì)”。因此，政府應(yīng)理順管理權(quán)與組織權(quán)、目標(biāo)管理與績效管理、過程控制與結(jié)果導(dǎo)向等基本關(guān)系。盧海燕認(rèn)為，我國的政府績效管理迫切需要由經(jīng)濟(jì)增長型績效管理向服務(wù)型政府績效管理轉(zhuǎn)型。要實(shí)現(xiàn)政府績效管理轉(zhuǎn)型，應(yīng)盡快出臺(tái)政府績效管理的規(guī)范性文件，健全和完善政府績效管理體制并在一些地方開展服務(wù)型政府績效管理試點(diǎn)[26]。

整體上，我們認(rèn)為我國學(xué)者在宏觀上關(guān)注了政府治理的模式與結(jié)構(gòu)，中觀層面關(guān)注了政府治理的方式與工具，微觀層面關(guān)注了政府治理的能力與績效。我們主要通過過去10年的政治學(xué)與公共管理領(lǐng)域的期刊文獻(xiàn)對(duì)政府治理的相關(guān)議題、觀點(diǎn)和洞見進(jìn)行了一定程度的梳理。政府治理是一個(gè)廣泛而深入的話題，不同學(xué)科不同時(shí)期以及不同問題下都會(huì)呈現(xiàn)出不同范圍與不同的模型，本文僅涉及到少部分研究。

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Review of Government Governance

SUO Li-ming LUO Cheng-ling
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

In recent years, with the central government putting forward the modernization of the state governance system and governance capacity as an important part of deepening reform, the topic of government governance has

attention from political science, sociology, economics, law, management, and other scholars research. It not only deepens the academic research on government governance, but also promotes the understanding of reform in the practical level. The earlier discussion on the issue of government governance is from scholars of political science and public administration. The key point is that the government governance is the future orientation of government management. Subsequently, scholars in the fields of law, economics, sociology,and so on have also conducted in-depth research on government governance. They mainly regard government governance as a kind of background or influence factors that are variables to affect economic performance or society. Therefore, we comb and summarize these literature in this article and explain the government governance research from the macro, medium, and micro perspectives to help us understand the academic focus on government governance issues, such as the existence of different views, and the evolution of theoretical research on government governance content, methods, tools, structure, and model.

government governance; public management; review

D63

A

10.14071/j.1008-8105(2017)04-0042-04

編 輯 張莉

2016 - 11 - 28

鎖利銘（1979- ）男，博士，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授；羅承翎（1992- ）女，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共管理碩士研究生.