都市圈地方政府整體性協(xié)作治理機(jī)制研究

□崔 晶 鄭戈溪

[中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 北京 100081]

都市圈地方政府整體性協(xié)作治理機(jī)制研究

□崔 晶 鄭戈溪

[中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 北京 100081]

隨著城市化和區(qū)域一體化的發(fā)展，都市圈公共事務(wù)的協(xié)作治理問(wèn)題越來(lái)越突出。構(gòu)建不同利益主體間的整體性協(xié)作治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)都市圈有效治理的重要途徑。在這一過(guò)程中，地方政府間的信任與溝通機(jī)制是實(shí)現(xiàn)整體性協(xié)作治理的運(yùn)作基礎(chǔ)，利益分配與補(bǔ)償機(jī)制是地方政府間協(xié)作治理有序推進(jìn)的保障，監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制是提升都市圈地方政府協(xié)作治理整體績(jī)效的關(guān)鍵。

整體性治理；協(xié)作機(jī)制；都市圈；地方政府

近年來(lái)，在城市和都市圈治理中出現(xiàn)了越來(lái)越多的有關(guān)超出地方政府管轄界限和政府部門(mén)職能界限的公共問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，學(xué)者們提出了合并模式、多重政府模式、政府職能連接模式、復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)治理模式，以及公共選擇模式等區(qū)域地方政府協(xié)作治理的模式[1]?，F(xiàn)實(shí)中，政府部門(mén)間跨越彼此界限，跨越不同政府層級(jí)，跨領(lǐng)域合作的案例也越來(lái)越多。然而，由于區(qū)域管理中的“碎片化”或行政分割現(xiàn)象不斷出現(xiàn)[2]，信任機(jī)制、利益分配機(jī)制不完善等問(wèn)題，導(dǎo)致了都市圈地方政府間難以達(dá)成長(zhǎng)期有效的協(xié)作。國(guó)內(nèi)外的理論和實(shí)踐證明，整體性治理理念和機(jī)制的缺失是導(dǎo)致區(qū)域公共事務(wù)治理中行政分割，區(qū)域地方政府間協(xié)作關(guān)系不穩(wěn)定甚至協(xié)作低效的重要原因之一。佩里??？怂梗≒erri 6）認(rèn)為，整體性治理的核心問(wèn)題就是找到恰當(dāng)?shù)?、有效的和可接受的方式，?lái)實(shí)現(xiàn)組織間關(guān)系的平衡[3]118。由于整體性治理理論以協(xié)作、整合、“跨界性”為特征，強(qiáng)調(diào)區(qū)域治理中的跨部門(mén)協(xié)作，關(guān)注區(qū)域內(nèi)政府之間、政府和其他社會(huì)參與主體之間的合作機(jī)制的形成，進(jìn)而關(guān)注整體利益，在都市圈地方政府協(xié)作治理中發(fā)揮著重要的作用。因而，建立都市圈地方政府整體性協(xié)作治理機(jī)制，是解決地方政府協(xié)作困境的需要，也是進(jìn)一步深化區(qū)域合作的要求。本文將在信任與溝通機(jī)制、利益分配與補(bǔ)償機(jī)制、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制等三個(gè)方面探討都市圈地方政府整體性協(xié)作治理機(jī)制。

一、地方政府協(xié)作治理的信任與溝通機(jī)制

?？怂箯?qiáng)調(diào)，不同政府層級(jí)之間、政府部門(mén)之間的信任，以及政府部門(mén)與非政府組織和私人組織之間的信任構(gòu)建，是實(shí)現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵。都市圈地方政府整體性協(xié)作治理機(jī)制的基石就是不同利益主體間信任的構(gòu)建。針對(duì)很多大都市區(qū)地方政府陷入的集體行動(dòng)困境，羅伯特?帕特南（Robert Putnam）認(rèn)為，必須重建社會(huì)資本，營(yíng)造公私部門(mén)之間、鄰里社區(qū)之間的友善和互信[4]，“社會(huì)信任長(zhǎng)期以來(lái)一直都是倫理道德的核心組成部分，它維持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，確保了政府的績(jī)效?！盵5]馬克?格蘭諾維特（Mark Granovetter）認(rèn)為人們的交易行為深深地嵌在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，并且由人們之間的互動(dòng)而產(chǎn)生的信任有助于阻止不法行為[6]。法國(guó)社會(huì)思想家迪爾凱姆（émile Durkheim）認(rèn)為信任作為一種社會(huì)資本，是任何社會(huì)運(yùn)行的保障，是契約的前提條件。信任是一種組織關(guān)系，在這種關(guān)系中主要委托人將他們自己和他們的利益置于某種風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中。福山（Fukuyama）認(rèn)為，信任是委托人就他們所期望的行為和利益對(duì)代理人的依賴[7]?？梢?jiàn)，信任是協(xié)作治理中的粘合劑，是協(xié)作各方達(dá)成意愿的基礎(chǔ)和保障。

組織間的信任關(guān)系是由兩個(gè)維度決定的，即組織間信任的原因和信任的體現(xiàn)方式。一個(gè)組織總是會(huì)基于某些原因而信任某個(gè)組織，而信任的原因不同會(huì)導(dǎo)致不同的信任方式?？偟膩?lái)說(shuō)，組織間信任關(guān)系的構(gòu)成基于以下幾個(gè)原因：（1）經(jīng)驗(yàn)。信任一般是以過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)。如果組織間有過(guò)合作的經(jīng)驗(yàn)，這種經(jīng)驗(yàn)會(huì)證明彼此之間是可以信賴的。歷史上有著良好的合作經(jīng)歷，那么就較為容易建立信任關(guān)系，所謂“熟悉培養(yǎng)了信任”。如果合作歷史薄弱，或沒(méi)有先前的合作基礎(chǔ)，那么就不容易達(dá)成信任；（2）聲譽(yù)。組織的聲譽(yù)是建立信任關(guān)系的重要參考。人們一般會(huì)信任有著良好合作聲譽(yù)或名聲的組織，而我們也會(huì)認(rèn)為這些組織會(huì)珍視他們的良好聲譽(yù)，繼續(xù)保持這樣的聲譽(yù)而不會(huì)輕易破壞它。在這個(gè)意義上，聲譽(yù)就像是一種擔(dān)?；虻盅何铮切湃侮P(guān)系建構(gòu)的保障；（3）共同的特性。組織間有著共同的歷史或文化淵源，或者在地緣、流域、氣候等因素方面具有較高的同質(zhì)性，會(huì)使得他們之間具有較強(qiáng)的協(xié)作基礎(chǔ)；（4）制度因素。組織間建立信任關(guān)系也基于各種各樣的制度因素。一般的制度因素包括違約事件法律補(bǔ)償?shù)目色@得性，而一些特別的制度因素包括組織提供的保證和擔(dān)保，或者其他的質(zhì)押物[3]119-120。

由于以上不同的原因會(huì)導(dǎo)致不同程度的信任方式。首先，最低層次的或僅僅處于謹(jǐn)慎試探階段的信任是組織對(duì)其他組織某種承諾、威脅和其他做與不做某件事情的意圖的信任。其次，更高一級(jí)的信任是組織間憑借法律準(zhǔn)則，公開(kāi)地或私下共同簽署契約并執(zhí)行之。這種信任關(guān)系可能需要組織能力水平作為準(zhǔn)入門(mén)檻，即組織間要簽訂契約，相互之間都要有合作內(nèi)容所要求的能力。最后，高級(jí)的信任層次是組織間的友好善意階段。組織間的信任達(dá)到超越契約具體條款的階段，即契約中體現(xiàn)的組織間的信任關(guān)系彈性更大。在相互關(guān)系中，一個(gè)組織可以把某些不利于它自身利益的條款放在一邊，而有利于自身利益條款的內(nèi)容可以擴(kuò)大，而不僅僅拘泥于契約條款的內(nèi)容[3]120。

在很多情況下，組織間的信任并不是基于一種原因，而是多個(gè)原因的組合。進(jìn)一步說(shuō)，如果組織達(dá)到了友好善意階段的信任，那么也就意味著已經(jīng)經(jīng)過(guò)了謹(jǐn)慎試探階段和簽署契約階段。因此，任何一種信任關(guān)系體現(xiàn)在信任原因和信任方式兩個(gè)維度上都不是一一對(duì)應(yīng)的，即信任關(guān)系并不是體現(xiàn)在一個(gè)原因?qū)?yīng)一個(gè)方式的點(diǎn)上，而是體現(xiàn)在一塊區(qū)域上。

然而，經(jīng)驗(yàn)和聲譽(yù)是需要較長(zhǎng)時(shí)間才能構(gòu)建起來(lái)的。因此在初始階段，組織是不是要與另外的組織建立信任關(guān)系主要取決于另外兩個(gè)原因，即共同的特性和制度因素。這里的制度因素包括對(duì)于合作另一方的特殊法律義務(wù)、上級(jí)政府所要求的懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)。如果這種信任關(guān)系成功建立，那么很有可能隨著信任原因和方式的發(fā)展，會(huì)最終達(dá)到友好善意階段。

因此，整體性協(xié)作治理之信任機(jī)制的構(gòu)建并不是一蹴而就的，需要經(jīng)歷漸進(jìn)式的幾個(gè)階段：

（一）謹(jǐn)慎試探階段：建立對(duì)話與溝通渠道

謹(jǐn)慎試探階段是構(gòu)建整體性協(xié)作治理信任機(jī)制的初始階段或低層次階段。在這一階段都市圈各個(gè)地方政府、地方政府與非政府組織或私營(yíng)部門(mén)之間可以就某些承諾的意向展開(kāi)對(duì)話，建立橫向的交流與溝通渠道。通過(guò)這些初步的溝通，都市圈不同利益主體之間可以了解彼此的基本政治、經(jīng)濟(jì)、文化情況，以及對(duì)于合作的某些承諾。正如阿格拉諾夫和麥奎爾所言，在城市政府的協(xié)作過(guò)程中，地方官員需要向潛在的合伙人兜售思想，調(diào)動(dòng)合伙人對(duì)協(xié)作及協(xié)作目的的承諾和支持，并且在某種程度上創(chuàng)造環(huán)境促成合作人之間的交往[8]。這樣有助于合作各方對(duì)于擬協(xié)作項(xiàng)目的理解。在這一階段，協(xié)作各方之間的信息流是至關(guān)重要的，構(gòu)成信息流的一個(gè)重要的部分就是社會(huì)資本，社會(huì)資本的重要元素就是信任、行為規(guī)范和連接網(wǎng)絡(luò)。另外，這一階段的對(duì)話與溝通，也被看作一種共同學(xué)習(xí)的過(guò)程，當(dāng)?shù)胤秸g、地方政府與非政府部門(mén)或私營(yíng)部門(mén)就潛在協(xié)作項(xiàng)目進(jìn)行一種平等的討論，各方暢所欲言，就會(huì)形成新的知識(shí)，促進(jìn)共同理解，使參與者形成共同的理念與秩序，從而形成一種集體認(rèn)知。

我國(guó)都市圈地方政府之間的高層行政首長(zhǎng)雙邊互訪和多邊協(xié)商以及各類(lèi)研討會(huì)、交流會(huì)、論壇等，都屬于這一對(duì)話與溝通階段。通過(guò)地方政府領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)的各種學(xué)習(xí)、交流和訪問(wèn)活動(dòng)，加之現(xiàn)今各個(gè)都市圈組織的論壇和研討會(huì)等活動(dòng)，都市圈各個(gè)利益主體之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面不斷加深了解，對(duì)于擬合作項(xiàng)目有了初步的認(rèn)知，初始的信任階段就建立起來(lái)了。

（二）簽署契約階段：調(diào)和矛盾與沖突

經(jīng)歷了試探性的對(duì)話與溝通階段，都市圈各個(gè)地方政府、地方政府與非政府組織或私營(yíng)部門(mén)之間可以依據(jù)法律準(zhǔn)則，共同簽署合作契約。契約或合同在公共部門(mén)比在私人部門(mén)更為常見(jiàn)，因此，大量的交易行為從原來(lái)的（信任的）合作者中產(chǎn)生[9]。簽署契約階段是構(gòu)建整體性協(xié)作治理信任機(jī)制的更高一層階段。當(dāng)然，契約的達(dá)成要經(jīng)歷各方深入談判，探討如何考慮所有相關(guān)方的利益，如何調(diào)和彼此的利益沖突和目標(biāo)沖突。深入談判時(shí)，利益主體是通過(guò)討價(jià)還價(jià)、推銷(xiāo)、協(xié)商等方式來(lái)進(jìn)行而不是發(fā)布信息或僅僅聽(tīng)行政命令的方式。此外，契約的達(dá)成還有賴于都市圈內(nèi)各利益主體具備契約內(nèi)容履行和承擔(dān)方面的基本能力。因此，協(xié)作契約的簽訂，關(guān)鍵取決于合作各方談判和關(guān)鍵問(wèn)題的探討過(guò)程，而這一過(guò)程又取決于各方能否努力尋找到對(duì)不同意見(jiàn)的創(chuàng)造性的解決方案[10]。

簽署契約階段是都市圈內(nèi)各級(jí)和不同地方政府之間尋求良好治理方式的協(xié)商階段。例如，美國(guó)肯塔基州的路易維爾市（Louisville）就與其所在地的杰弗遜郡（Jefferson County）簽署了多邊聯(lián)合治理協(xié)議。在合作治理協(xié)議中規(guī)定，路易維爾市和杰斐遜郡政府共享本區(qū)域的個(gè)人及企業(yè)所得稅，并劃分了共享份額，其中路易威爾市政府享有58.7%的稅收額度，杰斐遜郡享有41.3%的份額。協(xié)議還具體劃分了兩個(gè)政府的合作細(xì)則，路易維爾市政府主要負(fù)責(zé)該區(qū)域博物館、圖書(shū)館和動(dòng)物園的管理，以及城市公共危機(jī)管理，杰斐遜郡政府主要負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的公共安全、環(huán)境保護(hù)和土地規(guī)劃等事務(wù)的管理[11]。通過(guò)這種方式進(jìn)行合作的還有美國(guó)的匹茲堡市（Pittsburgh）和加拿大的漢諾威（Hanover）。這種地方政府間以合約的形式所簽訂的協(xié)議，較好地處理了合作雙方的利益，如稅收共享，并明確了雙方承擔(dān)的責(zé)任，如公共服務(wù)合作，從而能夠在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多方面實(shí)現(xiàn)合作。

在我國(guó)，隨著都市圈合作的深入，也正在從信任的謹(jǐn)慎試探階段向契約簽署階段轉(zhuǎn)化。地方政府間從單純的互訪交流向簽訂合作協(xié)議的階段邁進(jìn)。如前文提到的，近幾年來(lái)，珠三角、長(zhǎng)三角和京津冀等都市圈簽署了大量的，涵蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化、旅游、人才、環(huán)境等各方面的合作協(xié)議。這些簽署的協(xié)議，就是保證都市圈地方政府合作的契約，為都市圈地方政府整體性協(xié)作治理的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。在具體方式上，我國(guó)都市圈地方政府推行了共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、建立跨區(qū)域產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)、構(gòu)建管委會(huì)+投資公司模式、推動(dòng)“飛地”經(jīng)濟(jì)合作模式等都屬于這一信任階段的活動(dòng)。

（三）友好善意階段：促進(jìn)共同理解和信任。

區(qū)域內(nèi)地方政府間建立共同的信任是需要時(shí)間的，友好善意階段是高級(jí)的信任階段。這一過(guò)程超越了契約簽署階段對(duì)契約條款的依賴，都市圈各個(gè)利益主體會(huì)深入理解區(qū)域內(nèi)各個(gè)成員的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)，以及他們?cè)诤献麝P(guān)系中想要得到什么，會(huì)主動(dòng)理解其他成員所關(guān)心的問(wèn)題和愿望，并認(rèn)真考慮或接受他們的觀點(diǎn)。此外，區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府對(duì)跨界合作的內(nèi)部和外部的意義，以及合作所產(chǎn)生的變化對(duì)其他組織的影響都有著深入的理解。這種信任關(guān)系體現(xiàn)在區(qū)域合作中，區(qū)域成員之間會(huì)有著互相理解互相謙讓的行為，能夠更好的實(shí)現(xiàn)都市圈整體利益。因而，協(xié)作行為中的信任意味著一種義務(wù)和預(yù)期。合作中各方都不對(duì)另一方的利益造成不必要的損害，不背叛目的，對(duì)合作者要尊重和公平，合作各方都知道如何得到、在哪里得到所需資源[12]?！斑@種信任義務(wù)對(duì)協(xié)作鏈條的統(tǒng)合非常重要，它不僅關(guān)注邊界內(nèi)的具體的、可測(cè)量的交易，也關(guān)注邊界外的具體交易?！盵13]

例如，地方政府合作模式中的“城市社區(qū)”（urban community）就屬于這種較高層次的信任階段。城市社區(qū)就是都市圈內(nèi)各個(gè)地方政府在保持各自獨(dú)立性的同時(shí)，集合起來(lái)成為一個(gè)城市社區(qū)進(jìn)行合作的模式。由各個(gè)地方政府官員組成的大都市區(qū)議會(huì)負(fù)責(zé)管理地區(qū)間議題，并且從各個(gè)地方政府征收共同稅來(lái)貫徹整個(gè)城市社區(qū)的廣泛的目標(biāo)。這種合作方式在很大程度上依賴各方深入的理解和信任，以及人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)支柱。法國(guó)的里昂市和馬賽市就形成了這樣的一個(gè)城市社區(qū)，城市社區(qū)的形成大大降低了“外溢性”，各個(gè)地方政府成功地分享了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的收益和公共文化、體育中心等設(shè)施。在馬賽市，通過(guò)城市社區(qū)模式征收了大量共同稅，加大了對(duì)中心商業(yè)區(qū)、海濱區(qū)、鋪設(shè)輕軌鐵路、發(fā)展公共交通等的投資，以此來(lái)促進(jìn)馬賽市的重建[14]。

在我國(guó)當(dāng)前的都市圈地方政府合作中，友好善意階段的信任還沒(méi)有完全建立起來(lái)，真正達(dá)到促進(jìn)共同理解與信任的都市圈的合作還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。但是區(qū)域地方政府間的對(duì)口支援方式可以看作是這一信任階段的雛形。對(duì)口支援是我國(guó)特有的區(qū)域合作方式，一般是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于邊疆地區(qū)、災(zāi)害損失嚴(yán)重地區(qū)或者重大工程對(duì)口地區(qū)的支援。雖然對(duì)口支援這種合作方式基于共同的理解和信任，但這種合作是在中央政府主導(dǎo)下促成的，因而不是各個(gè)地方政府主動(dòng)達(dá)成的。另外，對(duì)口支援的臨時(shí)性、任務(wù)性等特點(diǎn)也阻礙了合作的進(jìn)一步推進(jìn)。

二、地方政府協(xié)作治理的利益分配與補(bǔ)償機(jī)制

都市圈公共問(wèn)題的外部性是推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各地方政府達(dá)成合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同目標(biāo)的重要力量[15]。一般來(lái)說(shuō)，協(xié)作的潛在收益較高，而區(qū)域主體協(xié)商、監(jiān)管和執(zhí)行政治契約的交易成本又較低時(shí)，往往能夠達(dá)成區(qū)域合作[16]。在都市圈地方政府合作過(guò)程中和合作后，尤其是生態(tài)和環(huán)境方面的合作，都會(huì)出現(xiàn)合作成員間的利益不均衡狀態(tài)。因而，利益的分配與補(bǔ)償是都市圈地方政府合作的重要方面?；谏鲜鰠f(xié)作治理信任機(jī)制所構(gòu)建的伙伴關(guān)系，都市圈利益分配機(jī)制強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)地方政府之間實(shí)現(xiàn)利益的分享，規(guī)范各主體的利益表達(dá)與分配行為，防止利益分配不公。都市圈利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建主要針對(duì)與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的流域治理和大氣污染治理等方面的地方政府間的利益分配與補(bǔ)償。另外，有關(guān)區(qū)域產(chǎn)業(yè)利益的補(bǔ)償可以通過(guò)中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收返還等形式對(duì)地方政府進(jìn)行補(bǔ)償，從而使地方利益的分配達(dá)到比較公平的狀態(tài)[17]。

具體來(lái)說(shuō)，都市圈利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制，尤其是有關(guān)生態(tài)和環(huán)境方面的利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制，是由一系列的政策工具組成的。托馬斯?思德納（Thomas Sterner）認(rèn)為，環(huán)境與自然資源管理的政策工具包括了四大類(lèi)：利用市場(chǎng)、創(chuàng)建市場(chǎng)、環(huán)境規(guī)制和公眾參與。其中，“利用市場(chǎng)”工具包括了：補(bǔ)貼削減，針對(duì)排污、投入和產(chǎn)出的環(huán)境稅費(fèi)，使用者收費(fèi)（稅或費(fèi)），執(zhí)行債券，押金-退款制度，有指標(biāo)的補(bǔ)貼，退還的排污費(fèi)和信貸津貼；第二類(lèi)工具“創(chuàng)建市場(chǎng)”包括：創(chuàng)建土地和其他自然資源的私有產(chǎn)權(quán)和地方分權(quán)，可交易許可證和權(quán)利（如排污許可證與開(kāi)采許可證），國(guó)際補(bǔ)償機(jī)制；第三類(lèi)工具“環(huán)境規(guī)制”包括了：標(biāo)準(zhǔn)，禁令，（不可交易的）許可證或配額，與一種活動(dòng)（如分區(qū)規(guī)劃）的時(shí)空擴(kuò)展有關(guān)的規(guī)制，以及執(zhí)照與責(zé)任（如責(zé)任債券、執(zhí)行債券、執(zhí)行保險(xiǎn)金和賠償金）；第四類(lèi)工具“公眾參與”包括信息公開(kāi)，加貼標(biāo)簽和社區(qū)參與等[18]102-105。國(guó)外對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕峭ㄟ^(guò)生態(tài)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)來(lái)實(shí)現(xiàn)。生態(tài)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)分為政府購(gòu)買(mǎi)方式和私人交易方式。政府購(gòu)買(mǎi)方式是政府直接投資和提供項(xiàng)目基金的補(bǔ)償方式。政府購(gòu)買(mǎi)的資金來(lái)源主要是征收生態(tài)或環(huán)境稅費(fèi)，如德國(guó)、瑞典、荷蘭等國(guó)家都設(shè)置了垃圾填埋、碳排放、硫磺排放等稅種。美國(guó)的大部分環(huán)境稅也都用來(lái)支付指定的環(huán)境項(xiàng)目，如美國(guó)超級(jí)基金（Superfund）、美國(guó)溢油責(zé)任信托基金（Oil Spill Liability Trust Fund，OSLTF）和其他基金[18]151。再如，紐約市就向其水源地特拉華流域的農(nóng)民提供生態(tài)補(bǔ)償。由紐約市提供資金用于上游農(nóng)民控制農(nóng)場(chǎng)污染物生成，控制污染的技術(shù)咨詢、設(shè)施購(gòu)置、控制管理等所產(chǎn)生的費(fèi)用都由紐約市承擔(dān)，并且向特拉華流域兩岸退耕的農(nóng)民提供補(bǔ)償，幫助農(nóng)民在保證水源清潔的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)其他能夠獲取效益的產(chǎn)品[19]178。

目前，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕蕾囉谏霞?jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制和上、下游政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。因此，利益補(bǔ)償方式比較單一，還需要探索多種補(bǔ)償方式共同組成都市圈地方政府整體性協(xié)作治理的利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制的建立。

（一）縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制是中央政府的直接支付機(jī)制，也包括上一級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付。在我國(guó)公共資源的保護(hù)和管理方面，中央政府有著不可推卸的責(zé)任，中央政府直接對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一直是一種最為主要的補(bǔ)償方式。作為區(qū)域的共同上級(jí)政府，中央政府在20世紀(jì)90年代以來(lái)，先后啟動(dòng)了退耕還林還草、天然林保護(hù)工程、生態(tài)公益林保護(hù)、重點(diǎn)地區(qū)濕地保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理工程、三江與長(zhǎng)江上游防護(hù)林工程等大型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，并出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》等一系列文件，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行國(guó)家補(bǔ)償。這種轉(zhuǎn)移支付的特征是由中央政府提供專(zhuān)項(xiàng)基金，富裕的省區(qū)進(jìn)行一定的補(bǔ)貼[20]?？v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還包括區(qū)域內(nèi)作為上級(jí)政府的省、市政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的下級(jí)政府和當(dāng)?shù)氐木用竦霓D(zhuǎn)移支付。這種地方的縱向轉(zhuǎn)移支付主要依賴于地方政府的財(cái)政能力[21]。我國(guó)的廣東省、浙江省和福建省等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的省份就對(duì)本地區(qū)的地方政府進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。如1999年和2001年，廣東省和福建省先后在省內(nèi)實(shí)施了森林生態(tài)效益補(bǔ)償，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種縱向的地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還難以實(shí)現(xiàn)[19]163。

（二）橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，主要是指流域上、下游政府之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。上游政府如果為環(huán)境保護(hù)做出了犧牲，那么享受清潔水資源的下游地方政府就應(yīng)當(dāng)給予上游政府一定的補(bǔ)償；如果上游地方政府由于工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致了河流污染，給下游地方政府帶來(lái)了損害，那么上游地方政府就需要對(duì)下游地方政府進(jìn)行賠償。從理論上來(lái)說(shuō)，這一補(bǔ)償機(jī)制是最為基本的一種生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但在實(shí)踐中，由于上下游地方政府之間的協(xié)調(diào)困難，這種橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制還需要中央政府或雙方共同上一級(jí)政府的協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，我國(guó)有些地方也已經(jīng)開(kāi)始嘗試這種補(bǔ)償機(jī)制，這些地區(qū)大多是下游富裕地區(qū)對(duì)上游水源區(qū)或庫(kù)區(qū)的補(bǔ)償，像北京密云水庫(kù)、東江源區(qū)、千島湖流域、珠江流域、金磐扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)“異地開(kāi)發(fā)”等。這種橫向補(bǔ)償機(jī)制的資金來(lái)自于省、市或縣級(jí)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或補(bǔ)貼[20]。例如，北京市對(duì)于河北省承德市、張家口兩市的生態(tài)補(bǔ)償。位于北京密云水庫(kù)上游潮河發(fā)源地的承德市和張家口市為了保證首都用水的清潔，關(guān)停了大量重污染企業(yè)，并投入大量資金進(jìn)行水土保持和生態(tài)治理，這些措施限制了兩市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并給兩市帶來(lái)了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為此，2007年北京市撥出部分資金支持河北省的懷來(lái)、赤城等縣市進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，并給予“稻改旱”農(nóng)民以補(bǔ)償[19]164。

（三）私人交易和市場(chǎng)貿(mào)易機(jī)制

雖然中央政府和地方政府的公共支付方式在我國(guó)都市圈利益補(bǔ)償機(jī)制中占主導(dǎo)作用，但并不妨礙市場(chǎng)機(jī)制在利益補(bǔ)償中的作用，利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)形式也可以通過(guò)私人交易和市場(chǎng)貿(mào)易這樣的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，從而更多地發(fā)揮市場(chǎng)的力量。私人交易和市場(chǎng)貿(mào)易就是市場(chǎng)機(jī)制的具體體現(xiàn)。私人交易是生態(tài)服務(wù)受益方和支付方之間的直接交易。通常適用于交易對(duì)象較少，產(chǎn)權(quán)明晰的情況，通過(guò)談判或中介確定明確的價(jià)格[22]。如哥斯達(dá)黎加水電公司對(duì)上游植樹(shù)造林的資助和澳大利亞馬奎瑞河“灌溉者支付流域上游造林協(xié)議”等[19]176。與私人交易方式不同，市場(chǎng)貿(mào)易機(jī)制適用于生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)中買(mǎi)方和賣(mài)方數(shù)量較多或不確定，并且可供交易的生態(tài)服務(wù)也是可量化的、可分割的商品形式的情況[22]。市場(chǎng)貿(mào)易機(jī)制的建立是基于科斯定理，認(rèn)為生態(tài)治理中的外部性問(wèn)題可以通過(guò)減少交易成本，進(jìn)行明晰的產(chǎn)權(quán)分配等方面來(lái)解決。因而，市場(chǎng)貿(mào)易機(jī)制的建立需要?jiǎng)?chuàng)建有關(guān)自然資源的私有產(chǎn)權(quán)，區(qū)域資源與環(huán)境管理中的特殊產(chǎn)權(quán)就是排污許可證和開(kāi)采許可證[18]。因而，構(gòu)建自然資源的區(qū)域產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)水資源等的優(yōu)化配置是十分必要的。美國(guó)的排污權(quán)交易（許可證交易）是較為典型的案例。為了減少美國(guó)流域的水污染，由政府部門(mén)根據(jù)歷史資料向排污者發(fā)行數(shù)量有限的排污許可證，或者通過(guò)拍賣(mài)的方式將許可證出售給最高競(jìng)價(jià)人。每一張?jiān)S可證上標(biāo)明在特定時(shí)期內(nèi)其所有人可排放的單位污染物，許可證可在排污廠商之間交易，如果廠商自己的排污水平低于規(guī)定的排放水平，那么就可將剩余的許可證出售給其他廠商或者用來(lái)抵消本廠其他設(shè)施的過(guò)度排放[23]。

在我國(guó)，也出現(xiàn)了一些類(lèi)似的市場(chǎng)交易機(jī)制，如東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易，黑河流域水權(quán)證，寧蒙“投資節(jié)水、轉(zhuǎn)換水權(quán)”等等。其中，2000年浙江義烏與東陽(yáng)的水權(quán)交易是我國(guó)首例跨城市水權(quán)永久轉(zhuǎn)讓交易。雙方規(guī)定，義烏市一次性出資2億元購(gòu)買(mǎi)東陽(yáng)市橫棉水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)立方米水的使用權(quán)，水庫(kù)所有權(quán)仍歸東陽(yáng)市所有[24]。這種交易方式的實(shí)現(xiàn)需要對(duì)各行政區(qū)的水權(quán)進(jìn)行初次分配，由地方政府或水務(wù)公司作為水權(quán)的代表者，有償轉(zhuǎn)讓水權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制使流域上下游地方政府之間的用水得到約束和優(yōu)化[25]。

（四）公眾參與機(jī)制與生態(tài)標(biāo)記

都市圈地方政府之間的生態(tài)補(bǔ)償還可以通過(guò)生態(tài)標(biāo)記等公眾間接支付生態(tài)服務(wù)價(jià)值的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，如果消費(fèi)者在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品時(shí)，愿意以較高價(jià)格購(gòu)買(mǎi)經(jīng)過(guò)認(rèn)證是以生態(tài)友好方式生產(chǎn)出來(lái)的商品，那么公眾實(shí)際上支付了附加在該商品生產(chǎn)上的生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值。在這方面，歐盟的生態(tài)標(biāo)簽體系推行的較為成功，從1992年推行這一體系以來(lái)，鼓勵(lì)企業(yè)從產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售到使用環(huán)節(jié)都遵循節(jié)能減排的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并在消費(fèi)者中宣傳這種“綠色產(chǎn)品”，使得消費(fèi)者逐漸認(rèn)同貼有生態(tài)標(biāo)簽的產(chǎn)品[22]。像瑞典的“環(huán)境選擇”計(jì)劃、德國(guó)的“藍(lán)色天使”計(jì)劃、加拿大的“環(huán)境選擇”、美國(guó)的“綠色印章”、日本的“生態(tài)標(biāo)記”等都是生態(tài)標(biāo)記方式的體現(xiàn)[18]191。

目前，我國(guó)的生態(tài)標(biāo)記產(chǎn)品的消費(fèi)市場(chǎng)正逐步形成，公眾對(duì)于綠色標(biāo)識(shí)的生態(tài)產(chǎn)品的認(rèn)知也在不斷加深，只要價(jià)格體系得當(dāng)，公眾愿意購(gòu)買(mǎi)生態(tài)標(biāo)記的產(chǎn)品。因此，一方面要鼓勵(lì)接受生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤秸M(jìn)行生態(tài)標(biāo)記產(chǎn)品的生產(chǎn)，另一方面要建立區(qū)域的綠色消費(fèi)體系，鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行綠色采購(gòu)，從而達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康腫22]。

（五）非政府組織參與機(jī)制

很多區(qū)域公共物品都有“外部效應(yīng)”，也都會(huì)面臨“搭便車(chē)”和“公用地悲劇”問(wèn)題，因此，在都市圈地方政府有關(guān)公共事務(wù)的協(xié)作治理中，還需要非政府組織的參與來(lái)彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在利益分配與補(bǔ)償中規(guī)定不足。非政府組織參與機(jī)制是指在區(qū)域利益補(bǔ)償中，由非政府組織作為補(bǔ)償主體，為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償中的流域上游或水源地等的政府或民眾提供資金或其他補(bǔ)償形式。非政府組織參與都市圈利益分配與補(bǔ)償項(xiàng)目的方式多種多樣，如國(guó)內(nèi)外基金會(huì)的資金投入，各類(lèi)大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估等。像世界自然基金會(huì)在多瑙河的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目、在我國(guó)的洞庭湖退田還湖項(xiàng)目都是通過(guò)捐助方式購(gòu)買(mǎi)當(dāng)?shù)厣锒鄻有曰驖竦丨h(huán)境，以起到生態(tài)保護(hù)的目的，并且不需要償還資金[19]173-177。在這一過(guò)程中，非政府組織與當(dāng)?shù)卣?、私人企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行廣泛的合作，幫助當(dāng)?shù)孛癖娊鉀Q了生計(jì)問(wèn)題的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)于生態(tài)資源的保護(hù)。由于我國(guó)非政府組織總體上呈現(xiàn)發(fā)展緩慢的局面，因而非政府組織和民眾對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的參與是非常微弱的。

除了以上五種方式，地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和扶貧開(kāi)發(fā)政策也不失為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N方式。由于水源地或流域上游通常是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，我國(guó)不少發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策，把某些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，以帶動(dòng)當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)展，對(duì)被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)失去的發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償[19]189。當(dāng)然，對(duì)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也可能伴隨污染企業(yè)的轉(zhuǎn)移，加劇上游地區(qū)的環(huán)境保護(hù)難度。因此，這種形式的補(bǔ)償一定要確保經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)生態(tài)環(huán)境的前提下，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

三、地方政府協(xié)作治理的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制

構(gòu)建都市圈整體性協(xié)作治理的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制是實(shí)現(xiàn)都市圈整體性治理的重要環(huán)節(jié)。除了依賴區(qū)域合作成員間的橫向監(jiān)督和評(píng)估，這一機(jī)制的實(shí)現(xiàn)還主要依賴于縱向的科層權(quán)威（上一級(jí)政府）或區(qū)域合作組織對(duì)都市圈治理網(wǎng)絡(luò)的適度干預(yù)。正如弗利茲?沙潑弗（Fritz Scharpf）曾指出的，區(qū)域合作治理發(fā)生在“科層制的投影之下”[26]。在都市圈整體性協(xié)作治理中，包含兩個(gè)維度的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制：

（一）橫向監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制

都市圈整體性協(xié)作治理的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制的建立，一方面需要加強(qiáng)橫向的區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府之間對(duì)協(xié)作事項(xiàng)的監(jiān)督和評(píng)估，另一方面，還要加強(qiáng)都市圈地方政府與參與到合作協(xié)議中的私營(yíng)部門(mén)和非政府組織之間的監(jiān)督和評(píng)估，強(qiáng)化彼此間的雙向監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，橫向的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制包括以下兩個(gè)方面：

首先，都市圈地方政府對(duì)區(qū)域公共事務(wù)合作協(xié)議的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督主要是明確區(qū)域各方所簽訂合作協(xié)議的監(jiān)督主體、監(jiān)督責(zé)任和監(jiān)督方式的規(guī)定，并加強(qiáng)合作協(xié)議執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督和評(píng)估。在都市圈地方政府簽訂了有關(guān)人才、產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)保等方面的合作協(xié)議后，都要進(jìn)行協(xié)議執(zhí)行的評(píng)估，并把評(píng)估的結(jié)果給各方進(jìn)行反饋。都市圈地方政府可以通過(guò)信息共享機(jī)制，及時(shí)地把合作協(xié)議的執(zhí)行情況通報(bào)給合作方，從而保障各個(gè)地方政府能夠?qū)献鲄f(xié)議的執(zhí)行進(jìn)行追蹤和調(diào)整。

其次，都市圈地方政府可以就大氣污染、流域治理等生態(tài)環(huán)境治理建立聯(lián)合監(jiān)測(cè)和監(jiān)察機(jī)制。近年來(lái)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域的水污染和大氣污染事件頻發(fā)，各個(gè)都市圈地方政府也開(kāi)始建立相應(yīng)的聯(lián)合監(jiān)測(cè)和監(jiān)察機(jī)制應(yīng)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制是由都市圈內(nèi)各個(gè)地方政府對(duì)于跨域環(huán)境問(wèn)題展開(kāi)的政府合作與監(jiān)督。一般由地方政府的環(huán)境保護(hù)部門(mén)共同制定區(qū)域水質(zhì)和大氣監(jiān)測(cè)方案、監(jiān)察點(diǎn)位、監(jiān)測(cè)頻次、監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并報(bào)上級(jí)環(huán)保部門(mén)備案。在這一過(guò)程，可以構(gòu)建都市圈環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)區(qū)域大氣、土壤、水環(huán)境等環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)等的建設(shè)，共同發(fā)布區(qū)域大氣或水環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告。環(huán)境聯(lián)合監(jiān)察是都市圈地方政府對(duì)跨行政區(qū)環(huán)境違法行為展開(kāi)的聯(lián)合執(zhí)法，如對(duì)跨界環(huán)境污染糾紛的處理和區(qū)域重點(diǎn)污染企業(yè)的排查，或者是地方政府對(duì)于相鄰敏感區(qū)域的重點(diǎn)污染源進(jìn)行交叉執(zhí)法，以督促區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的解決[27]。

（二）縱向監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制

上一級(jí)政府或跨區(qū)域整體性合作組織在都市圈整體性協(xié)作治理中扮演著重要的角色。區(qū)域的上一級(jí)政府為都市圈設(shè)置了協(xié)作目標(biāo)，進(jìn)行政策引導(dǎo)，并會(huì)評(píng)估和審查區(qū)域合作工作的成效。尤其在區(qū)域公共問(wèn)題的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償過(guò)程中，通過(guò)撥款和專(zhuān)項(xiàng)治理基金的設(shè)立，與跨區(qū)域整體性合作組織一起，對(duì)都市圈地方政府的協(xié)作成效進(jìn)行有效監(jiān)督。例如，對(duì)于環(huán)京津貧困帶地區(qū)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的撥款過(guò)程中，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)如國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)司和國(guó)務(wù)院扶貧辦公室都可以作為京津冀都市圈地方政府協(xié)作的監(jiān)督方，對(duì)于隨意挪用、濫用扶貧資金和“三農(nóng)”專(zhuān)項(xiàng)資金做法予以監(jiān)督，使得專(zhuān)款專(zhuān)用，從而保障各個(gè)行政主體的利益，同時(shí)提升區(qū)域的整體利益[28]。另外，上一級(jí)政府和跨區(qū)域整體性合作組織通過(guò)收集與傳播合作各方的信息，可以實(shí)現(xiàn)良性溝通，從而加強(qiáng)區(qū)域各個(gè)地方政府、私營(yíng)部門(mén)和非政府組織間的信任關(guān)系，有助于合作目標(biāo)的達(dá)成，并最終提升實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的整體績(jī)效。

其次，縱向監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制要與地方官員的晉升和激勵(lì)機(jī)制結(jié)合。都市圈地方官員圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的晉升錦標(biāo)賽是造成區(qū)域生態(tài)治理中地方政府合作困境的重要原因之一[29]。因而，必須建立差異化官員考核評(píng)價(jià)體系，不以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率來(lái)評(píng)定政績(jī)，將生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量等作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)形成新的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，規(guī)范地方官員的行為趨向，形成新的官員晉升和激勵(lì)機(jī)制，這將有助于推進(jìn)都市圈地方政府之間的利益分配，并推動(dòng)他們之間的協(xié)作達(dá)成。在這方面，我國(guó)許多省份已經(jīng)開(kāi)始探索新的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如浙江、四川、內(nèi)蒙古自治區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)作為晉升和激勵(lì)的“硬指標(biāo)”，北京市也在2014年《中共北京市委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革的決定》中提出，落實(shí)對(duì)本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資產(chǎn)離任審計(jì)，建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制；不以地方GDP增長(zhǎng)率來(lái)評(píng)定政績(jī)，引導(dǎo)區(qū)縣政府把注意力更多地集中到區(qū)縣功能定位、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來(lái)[30]。我國(guó)各個(gè)都市圈的不同地方政府如果能夠注重各自產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，按照各自的優(yōu)勢(shì)資源和特點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，如水源和生態(tài)保護(hù)地可發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和可循環(huán)經(jīng)濟(jì)，中心城市可發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)等，那么產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象就可以得到解決，地方政府之間單互補(bǔ)性增強(qiáng)，那么都市圈地方政府之間的協(xié)作效力就會(huì)提升。

最后，縱向的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制還要配套必要的約束和懲罰機(jī)制，這一機(jī)制是實(shí)現(xiàn)都市圈共同協(xié)作目標(biāo)的有力保證。約束和懲罰機(jī)制需要通過(guò)都市圈地方政府之間的合作協(xié)議來(lái)體現(xiàn)，協(xié)議中明確各方在協(xié)作中的責(zé)任和義務(wù)，以及違反規(guī)定后應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任和違反合作協(xié)議所造成損失的賠償責(zé)任，以懲罰性的制度約束來(lái)使違規(guī)者付出成本。如果都市圈的某些地方政府不執(zhí)行或消極執(zhí)行區(qū)域合作協(xié)議，那么就需要對(duì)他們進(jìn)行處罰，處罰形式可以是罰金或者減少合作基金的措施，甚至可以取消他們參與都市圈整體性合作組織的成員資格。

（三）第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制

都市圈整體性協(xié)作治理的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制還包括了第三方，私營(yíng)部門(mén)、非政府組織、公眾，對(duì)于區(qū)域事務(wù)協(xié)作治理的監(jiān)督和評(píng)估。通過(guò)引入市場(chǎng)和社會(huì)的力量對(duì)地方政府的合作行為產(chǎn)生有效約束和控制。在監(jiān)督方面，加強(qiáng)非政府組織和私營(yíng)部門(mén)對(duì)與其合作的地方政府的監(jiān)督和評(píng)估，同時(shí)也要加強(qiáng)公眾對(duì)于區(qū)域公共事務(wù)合作事項(xiàng)的監(jiān)督。例如，有的學(xué)者建議，應(yīng)在長(zhǎng)三角地區(qū)建立長(zhǎng)三角社會(huì)突發(fā)事件治理的信息公開(kāi)和督辦機(jī)制，通過(guò)各種信息渠道定期地、規(guī)范地、無(wú)保留地、詳盡地將本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)政策信息發(fā)布出來(lái)，接受公眾監(jiān)督、查詢、了解、分析和評(píng)價(jià)[31]。另外，在評(píng)估方面，企業(yè)或者民間“智庫(kù)”可以發(fā)揮他們的咨詢與顧問(wèn)作用，為區(qū)域合作提供諸如生態(tài)價(jià)值評(píng)估等方面的技術(shù)支持，以促進(jìn)地方政府與半官方機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體等之間的交流，從而形成多領(lǐng)域、多層次、多渠道、多形式的合作機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建都市圈不同利益主體的信任和溝通機(jī)制、利益分配與補(bǔ)償機(jī)制、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制等協(xié)作治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)都市圈整體性協(xié)作治理的關(guān)鍵。信任機(jī)制是整體性協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作基礎(chǔ)，信任與溝通機(jī)制的建立需要經(jīng)歷謹(jǐn)慎試探階段的對(duì)話與溝通渠道的建立，簽署契約階段的矛盾與沖突的調(diào)和，以及友好善意階段的促進(jìn)共同理解和信任等三個(gè)階段。在我國(guó)當(dāng)前的都市圈地方政府合作中，友好善意階段的信任還沒(méi)有完全建立起來(lái)，真正達(dá)到促進(jìn)共同理解與信任的都市圈的合作還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

在都市圈地方政府合作過(guò)程中和合作后，尤其是生態(tài)和環(huán)境方面的合作，都會(huì)出現(xiàn)合作成員間的利益不均衡狀態(tài)。因而，利益的分配與補(bǔ)償是都市圈地方政府合作的重要方面。利益的分配與補(bǔ)償機(jī)制就是要充分考慮各主體的利益訴求，規(guī)范各主體的利益表達(dá)與分配行為，對(duì)有些地方政府進(jìn)行補(bǔ)償，從而使地方利益的分配達(dá)到比較公平的狀態(tài)。利益分配與補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建首先需要發(fā)揮中央政府和區(qū)域上級(jí)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，并在中央政府的督導(dǎo)下積極制定相關(guān)區(qū)域協(xié)作事務(wù)的法律法規(guī)。通過(guò)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、私人交易和市場(chǎng)貿(mào)易機(jī)制、公眾參與機(jī)制與生態(tài)標(biāo)記、非政府組織參與等機(jī)制，保障都市圈地方政府合作順利、有序的進(jìn)行。都市圈的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制需要由都市圈地方政府間的橫向監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制、中央政府與地方政府的縱向監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制、第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制來(lái)組成，使得都市圈的各個(gè)行動(dòng)者的協(xié)作行為都受到一定程度的約束和監(jiān)督。

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Study on Mechanisms and the Network Mode of Holistic Collaboration Governance in Metropolitan Area

CUI Jing ZHENG Ge-xi
(Central University of Finance and Economics Beijing 100081 China)

With the development of urbanization and regional integration, the governance issues of metropolitan area are increasingly given attention. This article analyzes the mechanisms of holistic collaboration governance among local governments in metropolitan area, such as trust and communication, interest distribution and compensation, and supervision and evaluation. Based on these mechanisms, this article will study the network mode of holistic collaboration governance that consists of different levels of government, NGOs and private sectors for providing an effective approach to attain long-term and stable cooperation among local governments in metropolitan area.

holistic governance; collaboration mechanism; metropolitan area; local government

D035

A

10.14071/j.1008-8105(2017)04-0015-08

編 輯 張莉

2017 - 03 - 20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中的府際關(guān)系及政府與民眾關(guān)系研究”（17BGL164）；北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“區(qū)域協(xié)同視角下的京津冀都市圈地方政府大氣污染協(xié)作治理研究”（14JGB079）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助.

崔 晶（1975- ）女，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授；鄭戈溪（1990- ）女，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生.