歐洲統(tǒng)合論述的發(fā)展與國(guó)家角色的轉(zhuǎn)變

□李景華

[北京大學(xué) 北京 100080]

歐洲統(tǒng)合論述的發(fā)展與國(guó)家角色的轉(zhuǎn)變

□李景華

[北京大學(xué) 北京 100080]

歐洲統(tǒng)合是人類歷史上前所未有的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)會(huì)員國(guó)而言，來自個(gè)別國(guó)家、自下而上的整合動(dòng)力匯聚成一股“歐洲化”的新力量又反過來影響其自身；國(guó)家仍保留形式上的國(guó)界，但政經(jīng)高度整合已經(jīng)是不可逆的趨勢(shì)。對(duì)世界其他國(guó)家而言，歐洲典范與歐洲化將引領(lǐng)全球化之下更進(jìn)一步的區(qū)域整合，傳統(tǒng)的“國(guó)家”概念逐漸發(fā)生變化，究竟個(gè)別國(guó)家與歐盟應(yīng)如何分工？如何相輔相成以適應(yīng)全球化下自身的角色？研究目的在于歸納國(guó)內(nèi)學(xué)者經(jīng)常使用的理論框架，主要以新功能主義、政府間主義、歷史制度主義及多層次治理為例，作為未來進(jìn)一步研究的基石。

歐洲統(tǒng)合；歐洲化；國(guó)家中心；社會(huì)中心

引言

歐洲聯(lián)盟是全球化下區(qū)域整合最成功的案例，它涵蓋了28個(gè)會(huì)員國(guó)，超過5億的人口。歐洲統(tǒng)合是人類歷史上從未有過的經(jīng)驗(yàn)，也是一個(gè)跨學(xué)科的議題，包含比較政治、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)際關(guān)系與國(guó)際組織。因此要研究歐洲統(tǒng)合的方方面面，都會(huì)牽涉到不同的理論工具，研究者往往在“見微知著”和“由博返約”之間感到困惑。本文的目的在于整理學(xué)者經(jīng)常使用的理論框架，主要以新功能主義、政府間主義、歷史制度主義及多層次治理四大理論為例，梳理相關(guān)文獻(xiàn)并進(jìn)行比較，以作為吾人未來進(jìn)一步研究的鋪墊。

經(jīng)歷60余年的“統(tǒng)合”，除了國(guó)家間的界線逐漸消失，僅作為地理意義上的區(qū)隔，國(guó)家的角色逐漸模糊，使歐洲的定位令人感到困惑（Europe as a puzzle）[1]。經(jīng)常會(huì)與“歐洲統(tǒng)合”相提并論的另一個(gè)概念是“歐洲化”（Eurpeanization），根據(jù)Borneman與Fowler的整理及定義，歐洲化指的是國(guó)內(nèi)體制和政策為因應(yīng)歐洲統(tǒng)合所做的調(diào)適過程，常被廣義定義成歐洲統(tǒng)合對(duì)會(huì)員國(guó)（或非會(huì)員國(guó)）國(guó)內(nèi)之政治體系（或社經(jīng)、法律和文化體系）所造成之沖擊[2]。“歐洲化”除了由上而下（topdown）指涉歐洲統(tǒng)合對(duì)國(guó)內(nèi)體制和政策沖擊外，它亦常被用來描述會(huì)員國(guó)水平間因歐洲統(tǒng)合所需之相互調(diào)適，甚至指涉歐洲（或歐盟）與國(guó)家層次間的互動(dòng)過程?！皻W洲化”研究中所被提及的中介變數(shù)有些是為了挽救理論建構(gòu)的缺陷。盡管“歐洲化”研究仍多所爭(zhēng)議，也存在許多缺失。但不可否認(rèn)的是，“歐洲化”這個(gè)研究課題已漸成為歐洲研究之主流。

一、什么是歐洲統(tǒng)合？如何看待歐洲統(tǒng)合？

在研究歐洲統(tǒng)合的過程中，首先會(huì)面臨的問題便是如何看待被研究的對(duì)象？另根據(jù)蘇宏達(dá)歸納對(duì)于歐盟/歐體的界定，可分成三類，分析如下。

（一）類似現(xiàn)存的國(guó)家或超國(guó)家

可溯自18世紀(jì)末的聯(lián)邦主義，但聯(lián)邦主義是一個(gè)概念或政治運(yùn)動(dòng)，沒有提出一個(gè)完整的理論架構(gòu)；戰(zhàn)后的新功能主義在經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合的要求下將歐盟/歐體定義為超國(guó)家建造，區(qū)域統(tǒng)合需具備多元社會(huì)以及“去政治化”“去意識(shí)型態(tài)化”，在此前提下，新功能主義將統(tǒng)合詮釋為一個(gè)不斷溢出的過程，統(tǒng)合的領(lǐng)域一個(gè)接一個(gè)互相影響，因應(yīng)效果不斷溢出，統(tǒng)合的力度和范圍也加大[3]631-633。

（二）國(guó)際合作組織

（1） “功能性國(guó)際合作”，也就是國(guó)際組織和國(guó)際合作的去符號(hào)化，不再具有象征意義而僅具有實(shí)際解決問題的功能。（2） 在以國(guó)際組織為前提下，功能主義和新功能主義也有不同：新功能主義始于“超國(guó)家的區(qū)域統(tǒng)合有力和平”，功能主義則全力排斥“區(qū)域性的國(guó)家建造”；功能主義認(rèn)為經(jīng)濟(jì)合作可以建立國(guó)際和平，不涉及政治統(tǒng)合；新功能主義則假定經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合必須再透過政治統(tǒng)合才能建造和平。（3） 政府間主義才是真正倡議以國(guó)際合作來實(shí)踐區(qū)域統(tǒng)合，它的基本假定與國(guó)際關(guān)系中的現(xiàn)實(shí)主義相當(dāng)，但最大的問題在于無政府狀態(tài)的假設(shè)，因?yàn)闊o論歐盟或歐體，以及外在的國(guó)際環(huán)境都朝向“有序”的方向發(fā)展。而若將歐盟或歐體當(dāng)作一般國(guó)際組織，把歐洲統(tǒng)合的發(fā)展都?xì)w功于幾個(gè)強(qiáng)權(quán)的權(quán)力競(jìng)逐或妥協(xié)，會(huì)使政府間主義無法解釋許多非政府間的結(jié)構(gòu)，例如歐洲法院的角色，和部長(zhǎng)理事會(huì)多數(shù)決機(jī)制的擴(kuò)張。（4）互賴?yán)碚撗永m(xù)了新功能主義，強(qiáng)調(diào)非國(guó)家單位的角色及經(jīng)濟(jì)聯(lián)系對(duì)政治的滲透性。在互賴?yán)碚摰募軜?gòu)下，歐洲統(tǒng)合得以和其他國(guó)際合作相比較。

（三）特殊的實(shí)體或單位

（1） 將歐盟/歐體界定為安全共同體，由陶意志所提出的溝通理論（或譯為交流理論），認(rèn)為和平的保障在于建立起“融合在一起不同的群體組成的政治體，其中成員對(duì)彼此訴諸戰(zhàn)爭(zhēng)的預(yù)期減至最低”。（2） 將歐盟/歐體界定為體系或次體系，認(rèn)為影響國(guó)際關(guān)系的因素不只考慮各國(guó)的利益追求，也要顧及國(guó)際體系的影響。而1970年代新功能主義沈寂后則出現(xiàn)將歐盟/歐體視為一個(gè)“協(xié)調(diào)體系”的論述，區(qū)域整合提供一個(gè)良性互動(dòng)和發(fā)展互信的場(chǎng)所。（3） 歐盟/歐體界定為國(guó)際建制：延續(xù)互賴?yán)碚?，即一組明示或暗示的基本原則、行為準(zhǔn)則、行動(dòng)規(guī)范和決策程序，為國(guó)際體系中的所有成員共同遵守及運(yùn)作。（4）將歐盟/歐體界定為政策共同體：從政策網(wǎng)絡(luò)的概念發(fā)展出來，強(qiáng)調(diào)政策制訂中的非制度面，成員透過網(wǎng)絡(luò)共享資源，但著重政策分析便會(huì)忽略歷史解釋[3]642-646。

二、關(guān)于歐洲統(tǒng)合重要的理論概述及意涵

新功能主義、自由政府間主義和歷史制度主義三種理論是較常用來界定國(guó)家功能的，茲簡(jiǎn)單加以比較與分析如下：

（一）新功能主義

功能主義的缺點(diǎn)在于天真地以為人口、糧食等問題是單純、不具爭(zhēng)議性的，可以和權(quán)力、政治分隔開來。哈斯（Ernest Hass）延伸出了新功能主義，其基本要點(diǎn)為：（1） 功能性取向的國(guó)際合作計(jì)劃可以增進(jìn)人類之福祉以及國(guó)與國(guó)之間的整合，而這些合作往往可能導(dǎo)致意料之外的結(jié)果。（2）當(dāng)一個(gè)國(guó)家認(rèn)識(shí)到必須進(jìn)一步擴(kuò)大合作時(shí)，其國(guó)家利益的定義也會(huì)改變。（3）在國(guó)家和超國(guó)家兩個(gè)層級(jí)中，功能取向的技術(shù)官僚和專業(yè)人員都將在整合過程中扮演極重要的角色。（4）當(dāng)一個(gè)國(guó)際組織在功能性事務(wù)上的努力獲得成果時(shí)，成員國(guó)的利益團(tuán)體和民眾會(huì)將期望從其本國(guó)政府轉(zhuǎn)移到該國(guó)際組織[4]。

（二）自由政府間主義

從國(guó)際關(guān)系理論中的新現(xiàn)實(shí)主義延伸而來，承襲對(duì)權(quán)力的重視，但也認(rèn)為國(guó)家對(duì)外的行為也受制于國(guó)內(nèi)利益團(tuán)體和選舉等政治行為相互角力的結(jié)果。這一派論述的要旨為：會(huì)員國(guó)政府首先厘清了國(guó)內(nèi)利益團(tuán)體和選民的需求，然后以此為底線與其他國(guó)談判。故談判結(jié)果只能取決于各國(guó)代表所預(yù)設(shè)的底線，談判結(jié)果也是國(guó)內(nèi)政治的產(chǎn)物。不論是否以歐盟為例，這樣的談判可以稱為“最低共同利益點(diǎn)”，形容整合的過程無法超過前述的底線，國(guó)際組織只是一個(gè)談判的平臺(tái)。

相較之下，自由政府間主義著重應(yīng)然而忽略實(shí)然，有幾個(gè)缺失：（1） 國(guó)家主權(quán)、利益至上的論點(diǎn)太過籠統(tǒng)，重要的問題其實(shí)是由誰、如何來判斷“逾越國(guó)家主權(quán)”這條模糊的界線。（2） 模型專斷地將國(guó)際組織對(duì)于國(guó)家利益之定義的影響力排除在外，沒能將歐盟存在可能回饋、影響國(guó)內(nèi)政治的過程加以討論。（3）“國(guó)家是理性的行為主體”的假設(shè)固然成立，卻不能表示未來永遠(yuǎn)是在預(yù)料之中。條約一般都會(huì)將內(nèi)文寫得較為籠統(tǒng)，方便在談判時(shí)留下解釋的空間，但在此情況下，會(huì)員國(guó)所做的決策將難以控制組織在下一時(shí)間點(diǎn)的發(fā)展。（4）國(guó)際組織是一個(gè)談判的平臺(tái)或工具，原則上它提供便利，但不能改變會(huì)員國(guó)的立場(chǎng)與行為。這一點(diǎn)是有疑義的，從各個(gè)條約的簽訂或組織的成立都有特殊意義，但是只看點(diǎn)不看線的研究會(huì)忽略各國(guó)在統(tǒng)合過程中的改變，這種改變是在平臺(tái)上與其他會(huì)員國(guó)互動(dòng)產(chǎn)生的[4]。國(guó)際間的談判之所以發(fā)生，必然是因?yàn)橛袉栴}到了非解決不可的地步，而談判結(jié)果對(duì)參與的國(guó)家也會(huì)產(chǎn)生重大影響。因此談判的環(huán)境、時(shí)機(jī)就很重要，由一個(gè)立場(chǎng)超然且各會(huì)員國(guó)都認(rèn)可的組織來主導(dǎo)，是較為合適的。

（三）歷史制度主義

透過歷史上的幾個(gè)點(diǎn)作因果分析，可能剛好足以解釋某些現(xiàn)象，但制度或組織的演變很少能都被制度建立者完全控制，因?yàn)闆Q策者的想法會(huì)因時(shí)間改變，也不會(huì)把一切都周詳?shù)丶{入計(jì)劃之中。后來的研究者自然不可能完全掌握決策者當(dāng)時(shí)所面臨的環(huán)境、信息與考慮的利益、決策條件等。決策者想法可能會(huì)改變，而非只從結(jié)果看到那樣，一個(gè)結(jié)果可能是由不同的原因造成。例如歐洲共同體建立時(shí)會(huì)員國(guó)對(duì)于其自身利益幾乎享有絕對(duì)控制權(quán)，但是執(zhí)委會(huì)和歐洲法庭的自主權(quán)卻逐漸增加。盧倩儀認(rèn)為新功能主義和歷史制度主義之間是屬于互補(bǔ)而不相斥的，兩者都強(qiáng)調(diào)超國(guó)家實(shí)體、非預(yù)期結(jié)果及溢出效應(yīng)的角色。歷史制度主義是對(duì)新功能主義的再印證與再加強(qiáng)。

由于每一種理論都存在局限性，因此也可能會(huì)被誤解。新功能主義與歷史制度主義可能引起的誤解包含，“溢出效應(yīng)”并不是一定會(huì)出現(xiàn)或是會(huì)自然發(fā)生的，而這兩種觀點(diǎn)也被認(rèn)為過于理想化，與實(shí)際有落差。相對(duì)于自由派政府間主義的“最低利益共同點(diǎn)”，新功能主義認(rèn)為共同利益并非固定不變，國(guó)際組織則具有提升共同利益的功用。在此影響下，有時(shí)候成員國(guó)不愿意合作，但又不得不合作，被稱為“下沈的成本”，此時(shí)會(huì)員國(guó)會(huì)采取最適宜全體的方案，而非對(duì)本國(guó)成本最低或最有效的方案。越復(fù)雜、越牽涉專業(yè)知識(shí)的事務(wù)，國(guó)際組織在議程設(shè)定的角色就更加重要。

當(dāng)然，歐盟在演進(jìn)過程中也曾經(jīng)受到質(zhì)疑，每當(dāng)歐盟的影響力擴(kuò)張，會(huì)員國(guó)無法從個(gè)別角度監(jiān)督組織，對(duì)于專業(yè)事務(wù)的判斷也無法再得到完整訊息。會(huì)員國(guó)逐漸地將利益協(xié)調(diào)者的角色從本國(guó)政府讓渡到歐盟，產(chǎn)生了所謂的“多層級(jí)政治”其處于“常態(tài)國(guó)內(nèi)政治”和“常態(tài)國(guó)際政治”相迭的模糊地帶，透過歐洲統(tǒng)合，國(guó)內(nèi)的利益團(tuán)體也可能跳過本國(guó)政府和歐盟交涉，產(chǎn)生超國(guó)家的決策模式。整體而言，新功能主義和歷史制度主義最大的不足在于可以解釋統(tǒng)合過程中順利進(jìn)行的部分，但對(duì)于失敗的協(xié)商或改革卻缺乏解釋力。

亦有把歐洲統(tǒng)合相關(guān)理論區(qū)分為“國(guó)家中心”和“社會(huì)中心”兩塊。

“國(guó)家中心”又包含聯(lián)邦主義和政府間主義以及超國(guó)家主義。其中，聯(lián)邦主義：認(rèn)為功能主義欲利用超國(guó)家性質(zhì)的外溢效果卻忽略了各民族國(guó)家仍有堅(jiān)持主權(quán)的需求。因此聯(lián)邦主義以憲政架構(gòu)為基礎(chǔ)，一方面將功能性合作加以制度化，另一方面也容許各成員國(guó)維持個(gè)別的差異與認(rèn)同，并在適當(dāng)?shù)恼哳I(lǐng)域保留自治。此派觀點(diǎn)認(rèn)為歐洲整合的兩大基礎(chǔ)為：一要簽訂歐洲憲法條約，明示歐盟與各會(huì)員國(guó)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系與決策流程；二為超國(guó)家組織之建制需能獨(dú)立行使權(quán)力，以追求共同政策為目標(biāo)。但過于強(qiáng)調(diào)超國(guó)家組織、忽略國(guó)家與社會(huì)間關(guān)系也成為聯(lián)邦主義的缺點(diǎn)。

政府間主義（intergovernmentalism）：視歐盟為一個(gè)獨(dú)立于會(huì)員國(guó)之外的機(jī)制，是一種會(huì)員國(guó)用以達(dá)成。在此一概念下，歐盟并不期望改變成員國(guó)之間的關(guān)系，國(guó)家掌握權(quán)力及擁有自主性仍是重要的。國(guó)家在整合過程中具有自主性，這種自主性包含三個(gè)維度，分別是（1）主權(quán)中心性：建立國(guó)際機(jī)制時(shí)，不能限制國(guó)家的權(quán)力行使。（2）制度的手段性：國(guó)際機(jī)制可以改善成員國(guó)協(xié)議的效率，降低國(guó)家間在偏好、意圖及可信度上的不確定。（3）政府間協(xié)議的基本性；國(guó)際制度是消極的，因此在交易成本的考慮下會(huì)盡量減少訂立原則，所制訂的都是最基本、最重要的。政府間主義以新功能主義的局限為延伸，認(rèn)為即使各國(guó)有共識(shí)走向整合，但亦不能忽視彼此間的討價(jià)還價(jià)[5]。

超國(guó)家主義：不同于聯(lián)邦主義以憲政體制安排規(guī)范權(quán)利義務(wù)，超國(guó)家主義主張僅能透過國(guó)家間建立共識(shí)的程度，來決定要讓渡給超國(guó)家機(jī)制的權(quán)責(zé)范圍。從歐盟經(jīng)驗(yàn)顯示，透過議題鏈接與包裹協(xié)商的決策方式能使國(guó)家重新修訂其國(guó)家利益，同時(shí)經(jīng)由不斷的互動(dòng)學(xué)習(xí)過程，可使成員國(guó)較易形成合作與妥協(xié)。在歐盟整合的過程中不斷修正的表決方式中，每一種都必然有其缺點(diǎn)，在妥協(xié)的過程中都會(huì)有國(guó)家權(quán)益被犧牲。國(guó)家雖然是決策者，但超國(guó)家主義否認(rèn)國(guó)家的決定性角色，因?yàn)樵诠餐w方式下，成員為了得到整合帶來的好處，必須要讓渡一些權(quán)益才能產(chǎn)生共識(shí)和政策。超國(guó)家主義的缺失在于沒有處理為什么國(guó)家愿意參與談判，且將整合過程集中在決策，忽略了執(zhí)行面的研究（即使有了決策，也可能執(zhí)行上遇到阻礙）[6]。

“社會(huì)中心”的論述則包含功能主義和新功能主義以及溝通（交流）理論。

功能主義：整合是一種由下而上的途徑，其兩大主張一為強(qiáng)調(diào)“互賴”會(huì)自動(dòng)擴(kuò)張，合作機(jī)制一旦建立會(huì)延伸至其他領(lǐng)域，互為因果；而為人民經(jīng)由整合過程對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)與認(rèn)同會(huì)改變，但也不是必然。例如幾次歐盟通過的決議，到了會(huì)員國(guó)內(nèi)公投卻遭到否決。而受到歷史文化等非正式因素的影響，要轉(zhuǎn)移這種對(duì)國(guó)家認(rèn)同與忠誠(chéng)也有一定的障礙。因此，說對(duì)國(guó)家認(rèn)同的淡化應(yīng)該比轉(zhuǎn)移適合些。

新功能主義是對(duì)功能主義的修正，其考慮功能性整合的局限性，把政治問題和經(jīng)濟(jì)福利問題分開，即“高階政治”和“福利政治”。此派觀點(diǎn)也不同意功能主義所指“技術(shù)因素可以忽略政治因素”及“整合源于大眾支持”的論旨，認(rèn)為在整合的過程中政府領(lǐng)導(dǎo)人和社會(huì)菁英應(yīng)該扮演積極的角色[7]。 歐洲人對(duì)于整合本來沒有特別贊成或反對(duì)，但因整合機(jī)制的成功建立，產(chǎn)生了“溢出效應(yīng)”。而新功能主義也重視國(guó)家以外的行為者如利益團(tuán)體的角色（但可能受到質(zhì)疑的是，反過來說，利益團(tuán)體也可能造成整合受到阻礙；或者說注重國(guó)家外的行為者卻忽略了國(guó)家行為者的角色，國(guó)家并不只是被動(dòng)的去滿足利益團(tuán)體）。

溝通（交流）理論，強(qiáng)調(diào)人民與社會(huì)團(tuán)體交流的重要性，互動(dòng)程度代表整合的高低。為了整合在于形成一種共同體意識(shí)，以及建立普遍性的各種制度與習(xí)慣，但這種意識(shí)盡管存在卻難以測(cè)量。歐洲整合最初的目的在于經(jīng)貿(mào)上降低成本，并連手防御社會(huì)主義向西擴(kuò)張，對(duì)于政治﹑司法方面卻不是一開始就有計(jì)劃的。因此，交流與互動(dòng)的頻繁不必然改變對(duì)國(guó)家主權(quán)的看法，目標(biāo)與決心之間或有一定程度的差距，但無法檢驗(yàn)，例如英國(guó)起初不愿意加入歐體，而東南亞國(guó)協(xié)也只整合經(jīng)貿(mào)，不涉入政治層面。而溝通理論同樣只能從結(jié)果往前推，不能深入改變?nèi)藗円庾R(shí)的原因和過程。

上述理論雖然都能發(fā)展一套有系統(tǒng)的論述，但也都有所不足。他們認(rèn)為一個(gè)理論應(yīng)該同時(shí)觀照歐盟、主權(quán)國(guó)家及國(guó)內(nèi)利益團(tuán)體三者。而整合理論的新發(fā)展可以從幾個(gè)面向來看：

一方面，辯證功能主義：鑒于傳統(tǒng)理論將焦點(diǎn)集中在個(gè)別成員國(guó)、超國(guó)家機(jī)制獲利益團(tuán)體，忽視了整合過程是這些行為者相互作用的結(jié)果，辯證功能主義是新功能主義的修正，主張國(guó)家不愿意完全放棄與整合有關(guān)的政策目標(biāo)，當(dāng)一整合政策制訂時(shí)，成員國(guó)為了在與整合政策相關(guān)之領(lǐng)域保護(hù)其主權(quán)之行使或提升國(guó)家對(duì)外之競(jìng)爭(zhēng)力，會(huì)傾向增加在政策領(lǐng)域的介入。由于各成員國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的政策競(jìng)爭(zhēng)，最后才導(dǎo)致彼此間政策偏好的聚合。新功能主義認(rèn)為在歐盟機(jī)制和利益團(tuán)體間會(huì)形成聯(lián)盟來對(duì)抗成員國(guó)，但辯證功能主義主張?jiān)诔蓡T國(guó)與歐盟之間亦有可能形成聯(lián)盟來對(duì)抗國(guó)內(nèi)利益團(tuán)體。整合不是零和賽局，歐盟并不企圖去影響主權(quán)國(guó)家存在的正當(dāng)性，也不單純只是為了國(guó)家目的而服務(wù)的工具，而是一種新的機(jī)制。辯證功能主義可能受到的責(zé)難是，“相關(guān)政策領(lǐng)域”所指的范圍不明確，容易含混，哪些領(lǐng)域政府會(huì)介入？而政策的競(jìng)爭(zhēng)要到何種程度才會(huì)產(chǎn)生不良后果？都無法完整呈現(xiàn)各國(guó)的差異性。

另一方面，歷史制度主義原為批判政府間主義而發(fā)展，政府間主義不能解釋成員國(guó)的政策立場(chǎng)與與歐盟的運(yùn)作方向有差距，而歷史制度論則試圖解釋之：強(qiáng)調(diào)歷史是因?yàn)槿魏握谓?jīng)濟(jì)的發(fā)展都必須理解為一種隨著時(shí)間推移所展現(xiàn)的暫時(shí)過程：強(qiáng)調(diào)制度則是指這些過程的當(dāng)下意涵都是互為鑲嵌的，包含正式、非正式的規(guī)則。行為者訂立整合政策之初都是意圖最大化其利益，但是后來卻可能產(chǎn)生非預(yù)期甚至相異的結(jié)果，因此不能只從單一時(shí)間點(diǎn)或事件去觀察。

相對(duì)于政府間主義主張制度的工具性功能，歷史制度論則更加重視控制制度演化的困難度，并從過程考慮可能造成非預(yù)期演變的因素，包含：

（1）歐盟機(jī)制的自主性：歐盟諸項(xiàng)機(jī)制中，部長(zhǎng)理事會(huì)的功能仍是監(jiān)督和確保各自的國(guó)家利益，但歐盟執(zhí)委會(huì)、議會(huì)和法院則有能力去增進(jìn)他們的自主性。尤其執(zhí)委會(huì)具有兩個(gè)有利條件：一是可以設(shè)定政策議題，這是其影響力的主要來源，二是執(zhí)委會(huì)有來自各領(lǐng)域的專家，擁有成員國(guó)所不能企及的專業(yè)知識(shí)與決策信息。

（2）政治決策者的短期考慮；制度的長(zhǎng)期影響不是決策者建立的。歷史制度主義認(rèn)為民主政體的權(quán)力來自于選舉結(jié)果的支持，政府對(duì)于連任的企圖可能甚于對(duì)國(guó)家主權(quán)的追求。

（3）非預(yù)期的結(jié)果：成員國(guó)對(duì)歐盟機(jī)制無法完全掌控，一方面是因?yàn)闆Q策者常未能掌握政策的長(zhǎng)期效果；一方面是政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的非預(yù)期影響。

（4）政府首長(zhǎng)的政策偏好改變：環(huán)境改變、執(zhí)政黨輪替、執(zhí)政者的私心都會(huì)造成成員國(guó)對(duì)達(dá)成目標(biāo)的控制力減弱，因?yàn)榇蠖鄶?shù)的改變都具有暫時(shí)性的特質(zhì)，無法同時(shí)做制度和政策的選擇分析。且在歐盟的整合過程中，控制力減弱的情況更為普遍，因?yàn)闅W盟處理的議題往往與選舉要求有關(guān)，非預(yù)期效果更明顯。

（5）改革的制度窒礙：政治決策者知道要對(duì)超國(guó)家機(jī)制持續(xù)性的控制是不可能的，因牽涉到制度的建立或改變，為了避免制度受到人為操控，程序設(shè)計(jì)上或許會(huì)顯得僵化。

（6）投入及退出成本的提高：由于先前已投入的大量成本，使得回頭重建的可能性越來越低。成員國(guó)對(duì)歐盟政策的適用性越高，要退出的成本也越高。繼續(xù)整合不僅反映出制度改變的成本，也顯示出退出歐盟的代價(jià)。當(dāng)國(guó)家發(fā)現(xiàn)這些受委托—代理的機(jī)構(gòu)擁有過多的權(quán)威時(shí)，會(huì)試圖去控制，然而由于國(guó)家控制力的減弱使得超國(guó)家行為者有更多自主性和更多政治資源。但歷史制度主義的運(yùn)用也非無往不利，它不易追溯政治行為者的動(dòng)機(jī)，難以區(qū)分“預(yù)期結(jié)果”和“非預(yù)期結(jié)果”。

最后，經(jīng)濟(jì)分析途徑：整合不是如社會(huì)中心取向理論所主張的是一條平順的直線發(fā)展過程；也不是國(guó)家中心取向認(rèn)為的是主權(quán)國(guó)家間臨時(shí)結(jié)盟的偶然產(chǎn)物。整合對(duì)國(guó)家是一種選擇，只要國(guó)家體認(rèn)到在國(guó)際體系中，透過與其他國(guó)家的政策聚合手段可以遏制國(guó)內(nèi)的離心傾向，維持選民對(duì)政權(quán)的支持，就可能產(chǎn)生整合。整合政策的聚合性取決于兩個(gè)變量：一是社會(huì)離心的程度，二是國(guó)家合法化策略的本質(zhì)。

四、多層次治理

“多層次治理”的概念則試圖跳出傳統(tǒng)的二分法邏輯，提出以下主要論點(diǎn)：

（一）不具國(guó)家地位之政府形式

歐盟具備政治系統(tǒng)論中的“投入—產(chǎn)出—反饋”特性，在集體治理的機(jī)制下，單一會(huì)員國(guó)無法操控議題，必須從集體決策中尋求次佳利益。協(xié)同精神也是一項(xiàng)主要特色，成員國(guó)間以尋求共識(shí)為主，非到程序規(guī)定或無法凝聚時(shí)才訴諸表決。無論從決策程序及機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，歐盟第一支柱共同政策之制度化已達(dá)“國(guó)家狀態(tài)”。歐盟雖分配資源但未壟斷對(duì)成員不具強(qiáng)制合法暴力；且第二支柱（外交安全）及第三支柱（司法內(nèi)政合作）權(quán)威分散，共同體化程度及速度不一，均使得歐盟不具聯(lián)邦國(guó)家之一致架構(gòu)。

（二）呈網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)且無單一模式之決策過程

多重官方及非官方的參與者，加上多重入口管道使歐盟治理呈現(xiàn)多層次“超國(guó)家/國(guó)家/次國(guó)家/跨國(guó)家”狀況。超國(guó)家與國(guó)家層次的關(guān)系近似委托—代理人關(guān)系，雖然代理人的專業(yè)行政身份仍高過于政治領(lǐng)導(dǎo)身份，但代理人—超國(guó)家機(jī)構(gòu)(尤其執(zhí)委會(huì)及歐洲法院)越來越處于有利地位。原因包含（1）當(dāng)事人及會(huì)員國(guó)政府眾多且時(shí)有爭(zhēng)端；（2）條約之模糊性賦予超國(guó)家機(jī)構(gòu)自由詮釋及運(yùn)作空間；（3）信息不對(duì)稱增加超國(guó)家機(jī)構(gòu)之影響力；（4）當(dāng)事人對(duì)彼此不信任，反而使當(dāng)事人較信任專業(yè)管理的代理人[8]。

而上述代理人無論出于本位主義或意識(shí)型態(tài)，也傾向極大化技術(shù)官僚職權(quán)所產(chǎn)生的政治效果。由于歐盟的權(quán)威分散，產(chǎn)生“多重利益入口—?jiǎng)訂T參與—多重反饋”的機(jī)制，引發(fā)次國(guó)家行為者及跨國(guó)家行為者與超國(guó)家互動(dòng)。

（三）會(huì)員國(guó)不再是次國(guó)家與超國(guó)家之唯一中介點(diǎn)

不禁讓研究者好奇在“國(guó)家”這一層次還剩多少權(quán)力？歐盟統(tǒng)合被認(rèn)為是一種“創(chuàng)造政體”的過程，當(dāng)中政治權(quán)威及決策影響力由多層次政府所共享，會(huì)員國(guó)政府在面對(duì)集體決策與歐盟機(jī)制時(shí)已失去絕對(duì)的控制。有趣的是，會(huì)員國(guó)的政治菁英為何愿意不斷把權(quán)力讓渡給歐盟？可能的原因有（1）因應(yīng)全球化，需要超國(guó)家機(jī)構(gòu)統(tǒng)合經(jīng)貿(mào)政策對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)進(jìn)行“去管制化”與“再管制化”管理。（2）意識(shí)型態(tài)雖分疏但亦有交集：聯(lián)邦主義者樂見伙伴國(guó)主權(quán)分享，視國(guó)家及歐盟皆為工具；而堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)者，則認(rèn)為僅是談判交易下部分權(quán)限之權(quán)宜授權(quán)，無關(guān)另一超級(jí)國(guó)家之建構(gòu)。（3）歐盟方案提供會(huì)員國(guó)國(guó)內(nèi)政治角力之初口，成為公共政策之最適替代方案。而超國(guó)家機(jī)制在解決第一及第三支柱方面的問題比國(guó)家更具效率，故內(nèi)部市場(chǎng)、對(duì)外貿(mào)易、內(nèi)正與司法議題大量且逐次轉(zhuǎn)移至超國(guó)家層次解決。

（四）國(guó)內(nèi)政策之歐盟化程度

會(huì)員國(guó)內(nèi)行政部門之決策與執(zhí)行者，會(huì)自動(dòng)內(nèi)化歐盟多層次治理所產(chǎn)生之限制，在“共同體優(yōu)先”的觀念下互動(dòng)談判，獲致多贏方案。甚至，會(huì)員國(guó)政府在擬訂政策時(shí)便會(huì)先行與其他伙伴國(guó)及執(zhí)委會(huì)磋商，除可探詢歐盟政策改變之可行性，亦可自適應(yīng)，使政策偏好順序與歐盟一致，并與歐盟機(jī)構(gòu)或成員國(guó)持續(xù)對(duì)話。

（五）多重政治認(rèn)同

治理途徑進(jìn)一步發(fā)展新功能主義政治溢出效應(yīng)之樂觀邏輯，認(rèn)為在多層次治理下不只是菁英的政治忠貞轉(zhuǎn)移，一般公民亦發(fā)展出對(duì)歐盟的多重政治認(rèn)同，它是另一種因?qū)ν恋氐囊缿偌皻w屬感所產(chǎn)生的集體認(rèn)同，并未改變國(guó)家認(rèn)同，而是同事并存或重迭。多層次論者并提出了“深化—認(rèn)同”的關(guān)連性，認(rèn)為認(rèn)同不僅是歷史文化、血緣、經(jīng)濟(jì)利益的交錯(cuò)產(chǎn)物，也是政治制度形塑而來，此政治制度是依公民參與的入口管道。不過由于歐盟機(jī)構(gòu)之深化在職權(quán)擴(kuò)增而非在民主參與，這項(xiàng)“深化—認(rèn)同”因果關(guān)系之臆測(cè)，仍得視歐盟公民之實(shí)踐累積，始得以被檢驗(yàn)。同時(shí)隱含在政治認(rèn)同之內(nèi)的公民參與，一直是歐盟統(tǒng)合成長(zhǎng)過程中較弱的一環(huán)，主要還是限于知識(shí)社群和菁英參與。

在“超國(guó)家/國(guó)家/次國(guó)家/跨國(guó)家”的多層次互動(dòng)上則呈現(xiàn)

1. 超國(guó)家層次之自主性：在決策三階段（提案、決定、執(zhí)行）程序中，國(guó)家及超國(guó)家行為者之權(quán)力皆有其相互局限性。在提案階段，執(zhí)委會(huì)是承受會(huì)員國(guó)多方政府壓力下的議題設(shè)定者。在決定（立法）階段，多層次治理途徑亦打破“掌握立法決定權(quán)便掌握利益界定權(quán)及國(guó)家主權(quán)控制權(quán)”之迷思，在理事會(huì)內(nèi)，一致決已成例外，多數(shù)決才是通則。再運(yùn)行時(shí)間，執(zhí)委會(huì)的執(zhí)行權(quán)包含兩方面，具立法功能之制訂施行細(xì)則及對(duì)相關(guān)規(guī)范之援引適用。

2. 國(guó)家層次與超國(guó)家層次之鏈接：歐盟的制度設(shè)計(jì)不直接對(duì)抗國(guó)家主權(quán)，而是各成員國(guó)自覺或不自覺融入多層次治理的機(jī)制中。除了盧森堡妥協(xié)所形成的否決權(quán)文化之外，象征國(guó)家主權(quán)的之理事會(huì)又因條件多數(shù)決設(shè)計(jì)，限制個(gè)別會(huì)員國(guó)對(duì)政策的最終決定權(quán)，只能透過理事會(huì)集體協(xié)調(diào)出結(jié)果。歐盟既是高度自主之有機(jī)政體，其決策亦不再是政府間，而是機(jī)構(gòu)間的議價(jià)。歐洲議會(huì)及理事會(huì)間的“共同決定程序”，無形中增加了執(zhí)委會(huì)在制訂政策時(shí)穿梭在二者之間的杠桿角色[9]。

3. 次國(guó)家層次之自主性與超國(guó)家層次之鏈接：馬斯垂克條約以降的制度設(shè)計(jì)，提供了次國(guó)家—區(qū)域機(jī)構(gòu)動(dòng)員的“政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”，次國(guó)家行為者自主性提高而與超國(guó)家行為者直接互動(dòng)之現(xiàn)象，不只是歐盟機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)之邏輯發(fā)展，亦是各國(guó)憲政秩序中分權(quán)趨勢(shì)下之必然結(jié)果。區(qū)域政策使次國(guó)家與超國(guó)家行為者繞過國(guó)家產(chǎn)生鏈接，但區(qū)域政策資源的分配高度不均，引發(fā)了另一動(dòng)員能量使地方及區(qū)域政府跨國(guó)界結(jié)盟爭(zhēng)取執(zhí)委會(huì)預(yù)算。

4. 跨國(guó)家層次與超國(guó)家層次之鏈接：最大的特色便是司部門的“跨國(guó)利益總動(dòng)員”，最根本的因素是歐盟超國(guó)家機(jī)構(gòu)比國(guó)家機(jī)構(gòu)更具解決問題的能力。隨著第一支柱共同政策多轉(zhuǎn)移至超國(guó)家層次決定，國(guó)家已經(jīng)無法滿足相關(guān)部門之需求面，超國(guó)家機(jī)構(gòu)則分配資源及設(shè)定具拘束力之規(guī)范，私部門之利益沖突及游說自然轉(zhuǎn)移至超國(guó)家機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)論

從以上整理的諸端論述中，新功能主義在1950和1960年代成為主流論述，無可免也會(huì)受到批判與挑戰(zhàn)：在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上受到的質(zhì)疑有，首先，歐盟/歐體最早確實(shí)照新功能主義的溢出效應(yīng)，煤鋼共同體成立后帶動(dòng)了原子能共同體，但之后的統(tǒng)合主軸轉(zhuǎn)向共同市場(chǎng)，共同體的溢出效應(yīng)對(duì)此解釋產(chǎn)生局限；其次，1960年代統(tǒng)合未能如愿強(qiáng)化，各國(guó)的意識(shí)型態(tài)占了主要影響，新功能主義也無法解釋；第三，新功能主義“內(nèi)在動(dòng)力導(dǎo)向”的立論，忽視了外在因素。最后則是有關(guān)“超國(guó)家建造”的界定只能解釋1954年以前的統(tǒng)合過程，當(dāng)“歐洲防衛(wèi)共同體”失敗后，“超國(guó)家”思維也消逝了。

而在理論架構(gòu)上，新功能主義的不足呈現(xiàn)在，首先是統(tǒng)合和溢出被認(rèn)為適用于所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，忽視了各領(lǐng)域間的差異。第二，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的溢出效應(yīng)與政治領(lǐng)域不同，政治上的整合易受人為影響。第三，統(tǒng)合既出于非意識(shí)型態(tài)或政治動(dòng)機(jī)的利益結(jié)合，當(dāng)共同利益消失時(shí)，統(tǒng)合也將終止，并非不斷的溢出。第四，無論在國(guó)內(nèi)或國(guó)際上，經(jīng)濟(jì)議題和政治議題的順序不是一成不變，這種復(fù)雜性各種理論都難以預(yù)知。

1990年代新興起的治理機(jī)制論和組織途徑重新將歐盟界定成一個(gè)“超國(guó)家的治理機(jī)制”和“超國(guó)家組織群”。認(rèn)為歐盟已經(jīng)具備了“準(zhǔn)歐洲政府”的能力，且同意歐洲統(tǒng)合就是朝著超國(guó)家政府的建造過程。而多層次治理機(jī)制雖突出了歐盟機(jī)制的復(fù)雜性及不同議題的流動(dòng)性，也可能因此成為缺乏核心理論的混合體。歐洲統(tǒng)合造成了行為主體的多元化，而對(duì)于政治合法性的關(guān)注則將注意力轉(zhuǎn)移到權(quán)威關(guān)系之上，這些關(guān)系賦予了那些參與其中并通過其相互作用而建立統(tǒng)治制度的參與者和機(jī)構(gòu)以權(quán)力。政治合法性關(guān)注的是權(quán)利義務(wù)關(guān)系中的秩序應(yīng)該被遵守，它反映著一種對(duì)于政權(quán)或統(tǒng)治制度更廣泛的支持，這種支持使被統(tǒng)治者用政權(quán)的決策替代了他們自身對(duì)于形勢(shì)的估計(jì)[10]。

對(duì)于身在統(tǒng)合過程中歐洲公民而言，全球化時(shí)代的公民身份觀念強(qiáng)調(diào)互賴關(guān)系，這種相互倚賴關(guān)系超越了領(lǐng)土國(guó)家。某些行動(dòng)者的行為，無論是個(gè)人、國(guó)家、跨國(guó)或非政府組織，對(duì)于其他人甚至遙遠(yuǎn)的他者都會(huì)產(chǎn)生影響[10]。全球化時(shí)代的公民身份是如此限定共同體邊界的：在該共同體內(nèi)，通過一些人的活動(dòng)對(duì)另一些人造成的影響使得人們之間發(fā)生關(guān)連；在該共同體內(nèi)，其中的任何一員都有權(quán)利通過主張自己的正當(dāng)性而反抗其他人、通過宣稱自己的合法性而反對(duì)作為一個(gè)整體的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)。

理論的產(chǎn)生需要長(zhǎng)時(shí)間的觀察與經(jīng)驗(yàn)累積，歐洲統(tǒng)合的經(jīng)驗(yàn)提供了許多社會(huì)科學(xué)理論的應(yīng)用與創(chuàng)新，但隨著歐盟的所屬組織和成員國(guó)持續(xù)增加，要處理的問題越來越復(fù)雜，理論能否相應(yīng)創(chuàng)新、修正，回答新的問題，值得學(xué)人持續(xù)努力探索。

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Development of Europe Integration Theories and the Transformation in States’ Role

LEE Jing-hua
(Peking University Bejing 100080 China)

The integration of Europe is an unexperienced story in human history. For the members of Europe Union, the force to Eurpoeization is contributed from bottom to top by individual countries and it turns around to influence after agglomerated. The boundary between countries is formally, but the highly integration is irreversible. For other countries beyond it, EU is a paradigm for advanced regional integration. The traditional role of states is changing and how EU and states to work together is a thinkable question. This article will organize theory frameworks, including neo-functionalism, intergovernmentalism, historic institutionalism, and multi-level governance, to express the tool for European integration.

Europe integration; europeanization; nation-centered; society-centered

D81 [

] A [DOI] 10.14071/j.1008-8105(2017)01-0079-07

編 輯 鄧婧

2016 – 03 – 18

李景華（1982– ）男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生.