新常態(tài)下地方政府的政策轉(zhuǎn)化能力與優(yōu)化路徑

徐雪梅，遲浩田

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連 116025)

新常態(tài)下地方政府的政策轉(zhuǎn)化能力與優(yōu)化路徑

徐雪梅，遲浩田

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連 116025)

政策轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)地方政府在治理體系構(gòu)建中由實(shí)踐探索上升為制度建設(shè)的紐帶和橋梁。地方政府政策轉(zhuǎn)化能力的影響因素主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展理念、專業(yè)素養(yǎng)和工作方法，二是各級(jí)政府的自身資源稟賦、政策慣性、工作格局、府際競爭和考核體系。提升地方政府政策轉(zhuǎn)化能力需遵循“前置條件—實(shí)質(zhì)進(jìn)程—拓展應(yīng)用”三位一體的建構(gòu)模式。即通過整合社會(huì)治理創(chuàng)新的多元主體力量，優(yōu)化治理實(shí)踐的行動(dòng)結(jié)構(gòu)和層級(jí)體系；繼而構(gòu)建和完善政策轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動(dòng)力體系和糾偏體系，打破各自獨(dú)立的工作格局，建立共融共通的協(xié)作關(guān)系網(wǎng)；進(jìn)而強(qiáng)化政策轉(zhuǎn)化的實(shí)際效應(yīng)，打造府際交流平臺(tái)，提升政策產(chǎn)出的橫向整合力和適應(yīng)范圍，強(qiáng)化政策轉(zhuǎn)化的延展效能和實(shí)際價(jià)值。

地方政府；政策轉(zhuǎn)化能力；治理創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了國家治理、政府治理和社會(huì)治理三個(gè)基本治理層面，明確了各個(gè)層面要實(shí)現(xiàn)的基本目標(biāo)，而頂層設(shè)計(jì)、政策轉(zhuǎn)化和實(shí)踐探索是地方政府治理的三要素。其中，政策轉(zhuǎn)化能力是地方政府將實(shí)踐探索和頂層設(shè)計(jì)精準(zhǔn)銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保障。地方政府的政策轉(zhuǎn)化能力高低直接關(guān)系著實(shí)踐探索中的一些好做法好經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊窦皶r(shí)地得到提升和鞏固，能否形成穩(wěn)定的體制機(jī)制，這也決定著制度建設(shè)的科學(xué)性和方向性。當(dāng)前，地方政府在全面深化改革的浪潮中將提升治理能力現(xiàn)代化作為基本目標(biāo)，政策轉(zhuǎn)化能力作為一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)不容忽視，所以，提升地方政府治理能力的一條重要路徑就是提高政府的政策轉(zhuǎn)化能力。

一、政策轉(zhuǎn)化能力在地方政府治理中的角色定位與效能

地方政府的治理能力事關(guān)全面深化改革的全局。提升地方政府的治理能力是當(dāng)前緊迫而關(guān)鍵的核心議題。一般來講，地方政府的治理能力由三部分構(gòu)成，即頂層設(shè)計(jì)能力、政策轉(zhuǎn)化能力和實(shí)踐探索能力，這三種能力的有機(jī)統(tǒng)一共同組成地方政府治理結(jié)構(gòu)的三位一體。在這三種基本要素中，頂層設(shè)計(jì)的主要形式就是制度建設(shè)，通過制度建設(shè)來從宏觀上形成穩(wěn)固的具有普遍約束力和指導(dǎo)作用的規(guī)則體系；實(shí)踐探索是政府進(jìn)行制度建設(shè)的源泉和參照，通過實(shí)踐探索來從微觀上明晰哪些方式做法是可行的，哪些是有弊端的，哪些是可改進(jìn)的，哪些是需要廢止的，等等。通常來講，地方政府都將頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索看做辯證的兩大基本要素，努力通過實(shí)現(xiàn)這兩者的辯證統(tǒng)一來推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。但是，這實(shí)際上忽視了政策轉(zhuǎn)化這一環(huán)節(jié)的重要性。如果說，頂層設(shè)計(jì)是宏觀層面的思考，實(shí)踐探索是微觀角度的考量，那么政策轉(zhuǎn)化就是中觀視角的考究。地方政府的治理能力提升，需要統(tǒng)籌宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面來統(tǒng)一考慮。處于中觀層面的政策轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，是聯(lián)結(jié)頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索的紐帶，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。這一環(huán)節(jié)如果處理不好，實(shí)踐探索所取得的有益經(jīng)驗(yàn)就不能形成持續(xù)、穩(wěn)固的政策措施，就不能充分地進(jìn)一步上升為制度建設(shè)，從而影響頂層設(shè)計(jì)的有效性、針對(duì)性和精準(zhǔn)性。從整體上來看，政策轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)地方政府在治理體系構(gòu)建中由實(shí)踐探索上升為頂層設(shè)計(jì)的橋梁和保障。這需要從兩個(gè)方面來看。

首先從政府實(shí)踐探索的分散性、即時(shí)性來看，政策轉(zhuǎn)化是將實(shí)踐探索有益經(jīng)驗(yàn)穩(wěn)固化和規(guī)范化的必要保障。在當(dāng)前的治理創(chuàng)新中，實(shí)踐探索作為地方政府踐行摸著石頭過河精神的基本形式發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但是，這些實(shí)踐探索形式表現(xiàn)出諸多局限性，例如探索形式地方色彩過于濃厚、零散性突出、系統(tǒng)化和整合化不足、區(qū)域割裂現(xiàn)象較重等。這在很大程度上導(dǎo)致了區(qū)域內(nèi)政策的不協(xié)調(diào)，影響了區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，不利于區(qū)域間的合作與創(chuàng)新。而政策轉(zhuǎn)化能力提升能夠?qū)?shí)踐探索的分散性、地域性等進(jìn)行加工、整理、提升和整合，將微觀層面的實(shí)踐樣本上升為中觀層面的公共政策，從而使實(shí)踐探索的有益做法得以固化和規(guī)范，既實(shí)現(xiàn)對(duì)鮮活做法的保鮮，又實(shí)現(xiàn)對(duì)探索形式的促進(jìn)和升華，防止出現(xiàn)政策隨著領(lǐng)導(dǎo)走的現(xiàn)象，也能有效避免新措施與老辦法相互沖突的局面?！罢呖茖W(xué)賴以發(fā)展的重要基礎(chǔ)就是問題導(dǎo)向，而并不是純粹的學(xué)術(shù)探究。”[1]政策的科學(xué)制定需要以解決問題為導(dǎo)向，這就必定要通過實(shí)踐探索來了解問題的癥結(jié)所在，了解破解難題的可選途徑以及可選途徑的優(yōu)越性等，這是研究和制定政策的前提。只有保證政策制定的科學(xué)性，才能進(jìn)一步促進(jìn)政策轉(zhuǎn)化的有序性和順暢性。由此可見，政策轉(zhuǎn)化不僅僅單方面對(duì)實(shí)踐探索具有穩(wěn)固、規(guī)范和升華的作用，同時(shí)，政策轉(zhuǎn)化也依賴于實(shí)踐探索所提供的豐富樣本和實(shí)際參照，這兩者是一種基礎(chǔ)與提升、多樣與綜合的辯證關(guān)系。通過提升地方政府的政策轉(zhuǎn)化能力，能夠及時(shí)地、準(zhǔn)確地為破解治理難題提供模式參照和遵循，有助于在區(qū)域內(nèi)乃至全國形成示范效應(yīng)。

其次，從頂層設(shè)計(jì)的基本參照和宏觀指數(shù)來看，政策轉(zhuǎn)化是促進(jìn)制度建設(shè)的必要途徑。頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵就在于制度建設(shè)，而制度建設(shè)的成敗在于政策跟進(jìn)的效率和轉(zhuǎn)化的效率。制度建設(shè)是地方政府在治理創(chuàng)新中對(duì)實(shí)踐探索進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和高度概括并經(jīng)過政策轉(zhuǎn)化而實(shí)現(xiàn)的進(jìn)一步的升華。如果說政策轉(zhuǎn)化為實(shí)踐探索提供規(guī)范的穩(wěn)定形式，那么制度建設(shè)的過程就是對(duì)這一穩(wěn)定形式進(jìn)行再綜合、再整合、再規(guī)范的過程。在此，要準(zhǔn)確界定政策轉(zhuǎn)化在制度建設(shè)方面的角色和功能，需要探究兩個(gè)問題：第一，為什么政策轉(zhuǎn)化不能替代制度建設(shè)？第二，為什么制度建設(shè)不能直接由實(shí)踐探索發(fā)展而來呢？首先，來看第一個(gè)問題。政策轉(zhuǎn)化雖然可以為實(shí)踐探索提供穩(wěn)定機(jī)制和穩(wěn)固模式，但是，制度化卻是最終影響社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的終極決定因素。美國著名政治社會(huì)學(xué)家亨廷頓曾指出：“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的進(jìn)程。”[2]地方政府的公共政策和實(shí)踐探索與制度建設(shè)相比，具有某種程度的不規(guī)則性。從空間范圍來看，制度建設(shè)的實(shí)施范圍不僅限于某一地區(qū)，而是具有全國性的約束力。從時(shí)間范圍來看，公共政策比實(shí)踐探索更具穩(wěn)定性和長久性，而制度建設(shè)卻是往往伴隨著國家的發(fā)展階段的不斷推進(jìn)而持續(xù)完善的，不存在失效的可能。因此，制度建設(shè)是頂層設(shè)計(jì)的核心，是政策轉(zhuǎn)化的進(jìn)一步升華，其作用不可替代。再來看第二個(gè)問題，制度建設(shè)不能由實(shí)踐探索直接發(fā)展而來。這主要是由制度建設(shè)的自身規(guī)律和路徑依賴所決定的。制度建設(shè)并不是頂層的主觀想象和理想化設(shè)計(jì)，它需要現(xiàn)實(shí)的土壤和破解問題的意識(shí)，制度是需要逐步培育的。[3]從制度建設(shè)所依賴的條件來看，政策轉(zhuǎn)化的一個(gè)較大優(yōu)勢(shì)就是能夠?qū)?shí)踐探索的樣例上升為具有較高穩(wěn)定性和可操作性的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶蛥⒖挤较颍@正是制度建設(shè)過程中所需要的基本參考要素。制度建設(shè)正是通過對(duì)政策轉(zhuǎn)化的成果的進(jìn)一步檢驗(yàn)、提升和概括，從而以程序、機(jī)制和規(guī)章的形式來構(gòu)建社會(huì)治理的普遍原則和基本架構(gòu)?？梢姡贫冉ㄔO(shè)的直接前提并不是零散的、鮮活的實(shí)際樣例，而是具有中觀色彩的公共政策。所以，頂層設(shè)計(jì)要想貼近民意，接地氣，避免主觀臆斷，就需要以實(shí)際探索為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但是，又不能直接從實(shí)踐探索出發(fā)，需要政策產(chǎn)出將實(shí)踐探索凝聚成一系列成果和措施，來為頂層設(shè)計(jì)提供方向和參考。

政策轉(zhuǎn)化是政策制定的特定形式，它是實(shí)踐探索的延伸和政策創(chuàng)新能力的直接體現(xiàn)，也是國家制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。[4]政府治理的創(chuàng)新舉措需要通過政策產(chǎn)出進(jìn)而固化，后續(xù)的制度建設(shè)也需要政策轉(zhuǎn)化的有力支撐。高效、科學(xué)地推進(jìn)地方政府政策轉(zhuǎn)化工作，必須要理順實(shí)踐探索與開掘、政策轉(zhuǎn)化與牽引以及制度配套與保障三者之間的關(guān)系。在努力開掘社會(huì)資源、不斷創(chuàng)新實(shí)踐形式的基礎(chǔ)上，切實(shí)加大政策跟進(jìn)和轉(zhuǎn)化力度，是地方政府推進(jìn)此項(xiàng)偉大工程的重要內(nèi)涵。[5]

二、影響地方政府政策轉(zhuǎn)化能力的要素分析

政策轉(zhuǎn)化作為政策制定的一種特定的形式，是微觀層面上的實(shí)踐探索的進(jìn)一步延伸和升華，也是地方政府治理能力創(chuàng)新的體現(xiàn)，更是進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重要一環(huán)，是連接實(shí)踐探索和制度建設(shè)的中樞?！氨绕鹳Y源稀缺或公眾關(guān)注度不夠，今天的革命性社會(huì)進(jìn)步之所以受限，更多的是因?yàn)槭艿较壤c現(xiàn)行結(jié)構(gòu)和程序的制約?！盵6]地方政府的政策轉(zhuǎn)化能力關(guān)系著整個(gè)社會(huì)進(jìn)步與創(chuàng)新的速度與效率，其主要受兩大方面的影響。

1.地方政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展理念、專業(yè)素養(yǎng)和工作方法是影響政策轉(zhuǎn)化的重要因素

政策轉(zhuǎn)化通常是按照固定的程序來進(jìn)行的，從理論上來講，越減少人為主觀性越能凸顯政策的規(guī)范性和公正性。但是，在我國，領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵少數(shù)，政策的制定和跟進(jìn)實(shí)施都需要由領(lǐng)導(dǎo)干部來牽頭推進(jìn)。換句話講，我國地方的治理創(chuàng)新主要是由政府來主導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)，即使是由市場(chǎng)和社會(huì)共同發(fā)起的治理創(chuàng)新，也需要得到政府的批準(zhǔn)和認(rèn)可才可以獲得準(zhǔn)入許可，而在目前看來，這種準(zhǔn)入許可的標(biāo)準(zhǔn)還沒有普遍規(guī)范的模式和體系，在這種情況下，相關(guān)領(lǐng)域的主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)干部就成了關(guān)鍵的評(píng)判者。如果領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)某種治理創(chuàng)新項(xiàng)目給予關(guān)注和支持，那么這一項(xiàng)目的一系列實(shí)踐探索活動(dòng)就會(huì)獲得較為充分的人力、物力和財(cái)力的支持，在政策轉(zhuǎn)化階段也會(huì)得到?jīng)Q策者的重視。所以，在當(dāng)前的形勢(shì)下，治理創(chuàng)新的探索實(shí)踐要想及時(shí)地進(jìn)行政策跟進(jìn)和政策轉(zhuǎn)化，一條主要途徑就是獲得相關(guān)部門的核心領(lǐng)導(dǎo)干部的肯定和支持?？梢哉f，領(lǐng)導(dǎo)干部自身所掌握的權(quán)力足以使一個(gè)治理探索實(shí)踐的做法成功進(jìn)入政策生成階段，也可以使一個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目早早夭折。這樣一來，政策轉(zhuǎn)化的效率和質(zhì)量就在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)干部自身的理論水平和專業(yè)素養(yǎng)?？梢哉f，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)管理素養(yǎng)、科學(xué)思維水平、發(fā)展理念等執(zhí)政能力是能夠?qū)φ咿D(zhuǎn)化產(chǎn)生方向性影響的最為靈活的要素。新形勢(shì)下領(lǐng)導(dǎo)干部的能力問題是關(guān)系我國治理體系和治理能力建設(shè)成敗的關(guān)鍵問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“在市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)、科學(xué)技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部必須有較高的經(jīng)濟(jì)專業(yè)水平?！盵7]領(lǐng)導(dǎo)干部在政策轉(zhuǎn)化的整個(gè)階段都承擔(dān)了關(guān)鍵角色，從政策轉(zhuǎn)化的啟動(dòng)階段，到政策轉(zhuǎn)化的效率和質(zhì)量，乃至政策轉(zhuǎn)化成果的應(yīng)用和拓展推廣，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都需要領(lǐng)導(dǎo)干部過硬的綜合能力和專業(yè)素養(yǎng)作支撐。如果各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的能力不過關(guān)，就會(huì)出現(xiàn)本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)制照搬上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所采取的策略和工具的現(xiàn)象，從而使政策創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化失去方向，陷入形式主義?！爱?dāng)政策制定者們的注意力不斷變換時(shí)，政府的政策也緊跟著發(fā)生變化。”[8]下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)者跟著上級(jí)政府的決策偏好來設(shè)計(jì)政策轉(zhuǎn)化的重點(diǎn)和方向是當(dāng)前我國社會(huì)治理創(chuàng)新的一大難題。上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)所重點(diǎn)關(guān)注的實(shí)踐項(xiàng)目，也通常會(huì)出現(xiàn)在較高級(jí)別的決策議程之中，從而被放置在優(yōu)先的較高的位置，那么下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)根據(jù)這樣的發(fā)展動(dòng)向來進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化，作為對(duì)上級(jí)政府政策推行的補(bǔ)充、細(xì)化和精神踐行，從而博得更加優(yōu)惠的財(cái)政、人力等資源政策的支持。

2.地方各級(jí)政府的自身資源稟賦、政策慣性、工作格局、府際競爭、發(fā)展理念的偏好和上級(jí)考核體系等直接影響政策轉(zhuǎn)化的方向和質(zhì)量

各級(jí)政府所擁有的各種資源以及所面臨的府際競爭狀況各不相同，這就影響著政策轉(zhuǎn)化的方向。長時(shí)間以來，多數(shù)地方政府形成了重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕社會(huì)創(chuàng)新的政策慣性，從而形成了一套牢固的工作體系和格局，這往往會(huì)導(dǎo)致一些創(chuàng)新舉措不能及時(shí)進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化而出現(xiàn)曇花一現(xiàn)的局面。同時(shí)，各級(jí)政府在對(duì)治理項(xiàng)目的探索實(shí)踐中都會(huì)著重考慮上級(jí)政府的考核體系和發(fā)展指標(biāo)，盡量使本級(jí)政府所重點(diǎn)探索實(shí)踐的治理項(xiàng)目能夠契合上級(jí)政府的發(fā)展愿景與決策偏好，這樣，一方面能夠順利完成上級(jí)政府的考核任務(wù)，另一方面還能在對(duì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法的政策轉(zhuǎn)化中得到上級(jí)部門的支持，更加順暢地使政策產(chǎn)出并落地，完成本地區(qū)的治理項(xiàng)目創(chuàng)新。這樣一來，本級(jí)政府在政策轉(zhuǎn)化中就無形地受到了上級(jí)部門所產(chǎn)生的體制性壓力?！拔覈扔械恼卫眢w系是按照傳統(tǒng)官僚科層制的層級(jí)控制原則運(yùn)轉(zhuǎn)的，治理目標(biāo)和任務(wù)的同質(zhì)化使得下級(jí)政府在創(chuàng)新行動(dòng)及政策轉(zhuǎn)化方面極易對(duì)上級(jí)政府形成路徑依賴?！盵9]這在某種程度上反映出我國地方各級(jí)政府在政策轉(zhuǎn)化中極易受到上級(jí)部門和政府的政策慣性和思維定式的影響。例如在以發(fā)展能源為主的地區(qū)，各級(jí)政府很難跳出能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的圈層，無論進(jìn)行何種領(lǐng)域的政策轉(zhuǎn)化，基本都會(huì)牽涉能源。從上級(jí)到下級(jí)，從開始到現(xiàn)在，一個(gè)地區(qū)一直都是按照層級(jí)控制原則在探索制定本地區(qū)的發(fā)展政策和治理策略，已經(jīng)形成了慣性思維和較為固定的利益格局，這在很大程度上影響著各級(jí)政府所采取的發(fā)展理念和發(fā)展重點(diǎn)，影響著考核體系的制定。也就是說，當(dāng)?shù)卣?，從上到下，所關(guān)注的重點(diǎn)治理和發(fā)展項(xiàng)目、重點(diǎn)政策落實(shí)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等基本都是一致的，政策制定者的思維和眼界實(shí)現(xiàn)某種統(tǒng)一，各地的利益也就綁定在了一起，使利益固化越來越強(qiáng)?！袄婀袒姆h并不是抽象的，對(duì)當(dāng)下中國來說，這一藩籬與既有的工作格局、部門體制、運(yùn)行方式有著千絲萬縷的聯(lián)系?！盵5]政策轉(zhuǎn)化在很大程度上就受制于這一固定的利益鏈層。地方利益、部門利益、個(gè)人利益都自然地綁在一起，很難打破。這也就影響了政策轉(zhuǎn)化的重點(diǎn)和方向，哪些項(xiàng)目的做法需要進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化，哪些需要重點(diǎn)推廣和落實(shí)，就需要參照這一利益格局。所以，要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、科學(xué)化的政策轉(zhuǎn)化，就必須打破這一固定的利益藩籬和相應(yīng)的格局、機(jī)制等，將被束縛甚至被異化的決策者和領(lǐng)導(dǎo)者率先解放出來，讓這些人敢于說話，敢于根據(jù)發(fā)展需要和實(shí)際情況進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化和推廣，以期能夠形成高端的、精準(zhǔn)的、科學(xué)的、人性化的制度?！案愀母?，現(xiàn)有的工作格局和體制運(yùn)行不可能一點(diǎn)都不打破。”[10]部門的整合、規(guī)則的調(diào)整、機(jī)制的改進(jìn)、理念的創(chuàng)新和人員的調(diào)配等都是關(guān)系到能否打破這種森嚴(yán)的官僚科層管理模式的關(guān)鍵要點(diǎn)，關(guān)系到?jīng)Q策者的注意力是否能夠從利益之處轉(zhuǎn)移到改革創(chuàng)新。只有作為最具革命性和能動(dòng)性的人和領(lǐng)導(dǎo)者開始著手解決治理目標(biāo)和任務(wù)的同質(zhì)化問題時(shí)，各級(jí)政府的政策轉(zhuǎn)化才能逐步擺脫上級(jí)政府的政策慣性和對(duì)其的路徑依賴。

三、提升地方政府政策轉(zhuǎn)化能力的路徑

當(dāng)前，我國地方政府在治理實(shí)踐探索中所形成的技術(shù)層面的新方法、新做法并不在少數(shù)，但是大多缺少向外擴(kuò)展的動(dòng)力和能力，其主要原因就在于地方政府僅僅將這些具體的、微觀的做法停留在操作層面，而沒有跟進(jìn)政策轉(zhuǎn)化，從而影響了制度建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)。政策產(chǎn)出不僅能夠?qū)⒅卫眄?xiàng)目的創(chuàng)新探索和相關(guān)做法進(jìn)行固化，也能夠?qū)攲釉O(shè)計(jì)中的制度建設(shè)提供支撐，從而從整體上提升地方政府的治理能力。因此，當(dāng)前提升地方政府治理能力的一個(gè)關(guān)鍵就是提升其政策轉(zhuǎn)化能力，提升政策轉(zhuǎn)化的效率和質(zhì)量。本文探究政策轉(zhuǎn)化能力提升路徑所遵循的基本邏輯進(jìn)路是“前置條件—實(shí)質(zhì)進(jìn)程—拓展應(yīng)用”三位一體的建構(gòu)模式。即首先立足政策轉(zhuǎn)化的前置條件，通過整合治理項(xiàng)目創(chuàng)新的多元主體力量，來達(dá)到優(yōu)化治理實(shí)踐的行動(dòng)結(jié)構(gòu)和層級(jí)體系的目的，以期為政策轉(zhuǎn)化累積關(guān)鍵元素并提供有效的實(shí)例參照，這是政策轉(zhuǎn)化能力提升的基礎(chǔ)性工作；繼而，根據(jù)政策轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實(shí)質(zhì)進(jìn)程，通過建立和完善動(dòng)力和糾偏調(diào)整兩大體系來建構(gòu)共融共通、和諧共生的政策轉(zhuǎn)化工作布局和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以期更加精準(zhǔn)、有效、科學(xué)地保障政策的及時(shí)跟進(jìn)和轉(zhuǎn)化，提高政策轉(zhuǎn)化的效率和質(zhì)量，這是對(duì)政策轉(zhuǎn)化核心流程的關(guān)鍵優(yōu)化；進(jìn)而，也是最后一步，就是關(guān)注政策轉(zhuǎn)化的實(shí)際效能，主要是以府際協(xié)作為突破口，增強(qiáng)政策轉(zhuǎn)化的延展功效，拓寬和提升所產(chǎn)出政策的適用范圍和實(shí)際價(jià)值，這是對(duì)政策轉(zhuǎn)化之后的動(dòng)態(tài)控制和效益評(píng)估。

1.整合社會(huì)治理創(chuàng)新的多元主體力量，優(yōu)化治理實(shí)踐的行動(dòng)結(jié)構(gòu)和層級(jí)體系

治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅僅是政府單方面的事情，還包括公眾參與、社會(huì)協(xié)同等多方面要素。當(dāng)前，地方政府在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)大包大攬、忽視民意、獨(dú)立作戰(zhàn)的現(xiàn)象。這種模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，應(yīng)及時(shí)摒除。政策轉(zhuǎn)化本身就是一種開放性的對(duì)話過程，通過社會(huì)動(dòng)員來使更多的社會(huì)主體參與進(jìn)來，從而建言獻(xiàn)策、表達(dá)訴求，充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。所以，地方政府一方面應(yīng)發(fā)揮好自身的宏觀調(diào)控作用，另一方面更應(yīng)該在搭建平臺(tái)、促進(jìn)對(duì)話和參與上下功夫。換句話講，政策轉(zhuǎn)化并不是理論家們?cè)谵k公室、會(huì)議室里閉門造車，并不是方案設(shè)計(jì)，而是要通過公眾的持續(xù)參與來增進(jìn)治理創(chuàng)新的輻射范圍，從而為政策的及時(shí)跟進(jìn)提供豐富的例證支持。這樣一來，就勢(shì)必要觸動(dòng)治理實(shí)踐的行動(dòng)結(jié)構(gòu)和層級(jí)體系。治理實(shí)踐的一個(gè)關(guān)鍵前置條件就是社會(huì)外部的主體參與，這應(yīng)該是治理實(shí)踐行動(dòng)結(jié)構(gòu)的第一環(huán)。如果少了這一層面，整個(gè)結(jié)構(gòu)體系就缺少了必要的血液和活力，就會(huì)陷入故步自封的僵化狀態(tài)。

在確保外部主體參與的前提下，形成一套專家論證和社群評(píng)議相結(jié)合的項(xiàng)目評(píng)估體系亦尤為必要。治理探索創(chuàng)新項(xiàng)目的評(píng)估體系直接影響著治理創(chuàng)新實(shí)踐的行動(dòng)結(jié)構(gòu)和層次體系的優(yōu)化布局，完善這一評(píng)估體系的關(guān)鍵就在于將外部參與主體的智力貢獻(xiàn)和不同聲音及時(shí)、適度、合理、規(guī)范地體現(xiàn)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和評(píng)估的進(jìn)程之中，這也是衡量一個(gè)治理創(chuàng)新項(xiàng)目在進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化時(shí)是否能獲得廣泛民意支持的重要標(biāo)志。這是優(yōu)化治理實(shí)踐行動(dòng)結(jié)構(gòu)的最前端。只有完善并運(yùn)用多方主體參與的項(xiàng)目評(píng)估體系，才能為不斷優(yōu)化治理實(shí)踐的行動(dòng)結(jié)構(gòu)和層級(jí)體系提供新思路、新活力、新基因和新路徑。

以上從項(xiàng)目的縱向?qū)嵺`結(jié)構(gòu)和層級(jí)來講的，那么從實(shí)踐項(xiàng)目的橫向行動(dòng)結(jié)構(gòu)和層級(jí)來講，吸收并融合多元主體力量參與的關(guān)鍵目標(biāo)就是提升項(xiàng)目的橫向推廣力度和夯實(shí)項(xiàng)目的公眾基礎(chǔ)。治理實(shí)踐參與主體的廣度與范圍決定了這一項(xiàng)目的推進(jìn)力度和影響的范圍。治理實(shí)踐的行動(dòng)結(jié)構(gòu)應(yīng)力求避免單向路的執(zhí)行操作模式，而是應(yīng)該形成咨詢、調(diào)研、執(zhí)行、指揮、監(jiān)管和控制等多維度行動(dòng)結(jié)構(gòu)，而且，在這一復(fù)雜行動(dòng)體系中，不應(yīng)由政府部門單一操作，而是形成由政府主管部門為主要推力，協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門深入介入，動(dòng)員社會(huì)多方力量共同參與的層級(jí)結(jié)構(gòu)。治理實(shí)踐的科學(xué)的層級(jí)結(jié)構(gòu)并不是一個(gè)由上而下的簡單的決策-執(zhí)行的單向模式，而是由多元主體力量共同構(gòu)成的多中心的協(xié)同推進(jìn)的動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)。精準(zhǔn)的實(shí)施程序、合理的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、充分的技術(shù)保障等各方面的分結(jié)構(gòu)和層級(jí)的融合統(tǒng)一都不是只靠政府在治理創(chuàng)新項(xiàng)目中一廂情愿地唱獨(dú)角戲，而是靠各方力量的均衡發(fā)力和整體協(xié)作。

2.構(gòu)建和完善政策轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動(dòng)力體系和糾偏體系，打破各自獨(dú)立的工作格局，建立共融共通的協(xié)作關(guān)系網(wǎng)

政策轉(zhuǎn)化順利進(jìn)行的前提就是政策轉(zhuǎn)化的各方力量和相關(guān)主體的訴求與期望達(dá)到最大公約數(shù)，使其具有共同的目標(biāo)和愿景，從而具有共同的動(dòng)力。說到底，體系的動(dòng)力問題就是如何能夠使政策轉(zhuǎn)化這個(gè)體系高效、保質(zhì)地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。動(dòng)力不足，政策轉(zhuǎn)化體系的運(yùn)轉(zhuǎn)就自然滯后和緩慢。提升政策轉(zhuǎn)化的動(dòng)力，核心就在于解決政策轉(zhuǎn)化結(jié)構(gòu)主體與治理實(shí)踐探索主體的協(xié)作和對(duì)接問題。不論是政策轉(zhuǎn)化階段之前的探索實(shí)踐活動(dòng)還是政策轉(zhuǎn)化之后的頂層設(shè)計(jì)，都不是相互獨(dú)立的環(huán)節(jié)和體系。政策轉(zhuǎn)化的實(shí)質(zhì)就是將探索實(shí)踐的典型做法和成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行凝結(jié)、提煉，形成對(duì)某一類問題的解決共識(shí)，以公共政策產(chǎn)品的方式將某一領(lǐng)域或某一區(qū)域的特殊的經(jīng)驗(yàn)普遍化和一般化，從而通過對(duì)這種政策的實(shí)施來達(dá)到廣泛和穩(wěn)固的效能，為頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)的科學(xué)化提供強(qiáng)力支撐和路線參考的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。這樣來看，政策轉(zhuǎn)化作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程所涉及的參與主體就不僅僅是政策轉(zhuǎn)化的直接參與者，而是囊括了包括實(shí)踐探索和制度建設(shè)的所有參與主體，這其中內(nèi)含著一個(gè)龐大的主體參與網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)體系。

作為政策轉(zhuǎn)化前期的主要參與主體，治理探索主體對(duì)于成功進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化是最為期待的。只有將探索實(shí)踐的成果順利地進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化，治理探索者所付出的勞動(dòng)和精力才算是得到了回報(bào)，他們的探索經(jīng)驗(yàn)才能得以穩(wěn)固并獲得持續(xù)拓展的可能。所以，增強(qiáng)政策轉(zhuǎn)化動(dòng)力的一個(gè)重要切入點(diǎn)就是將實(shí)踐探索群體與政策轉(zhuǎn)化群體進(jìn)行對(duì)接，形成協(xié)作融通網(wǎng)絡(luò)。在多元參與主體的共同協(xié)商下，政策轉(zhuǎn)化的體系才會(huì)日趨完善，才能將政府和社會(huì)的各種資源整合在一起，形成強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，使政策轉(zhuǎn)化不再是直接參與者對(duì)前期探索的最終總結(jié)，而是變?yōu)閷?duì)前期探索成果的進(jìn)一步深化和延展。這樣，不僅能夠繼續(xù)發(fā)揮前期項(xiàng)目實(shí)踐探索主體的能量，充分利用人力資源，還能夠使政策轉(zhuǎn)化的直接承接人受到一定程度的約束和監(jiān)督，形成體系內(nèi)的糾錯(cuò)機(jī)制。如果政策轉(zhuǎn)化的直接參與者對(duì)前期實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)和做法的理解和認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，那么，前期的參與者就能及時(shí)地對(duì)這種偏差進(jìn)行糾正和調(diào)整，防止政策轉(zhuǎn)化的方向性錯(cuò)誤。這樣來看，在政策轉(zhuǎn)化過程中，相關(guān)制度建設(shè)部門應(yīng)站在統(tǒng)籌全局的高度來優(yōu)化政策轉(zhuǎn)化參與主體的結(jié)構(gòu)和層次，弄清楚整體政策安排與某一具體實(shí)踐之間的關(guān)系，弄清楚系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，弄清楚頂層設(shè)計(jì)與政策分層對(duì)接的關(guān)系，弄清楚政策統(tǒng)一與政策差異之間的關(guān)系，弄清楚長期政策與階段性政策之間的關(guān)系。地方各級(jí)政府應(yīng)在資源方面加強(qiáng)對(duì)政策轉(zhuǎn)化的支持，不僅要調(diào)動(dòng)治理創(chuàng)新的積極性，還要對(duì)治理項(xiàng)目的考核和評(píng)價(jià)體系方面持續(xù)跟進(jìn)，推進(jìn)政策轉(zhuǎn)化的及時(shí)跟進(jìn)和轉(zhuǎn)化質(zhì)量的提高。

3.強(qiáng)化政策轉(zhuǎn)化的實(shí)際效應(yīng)，打造府際交流平臺(tái)，提升政策產(chǎn)出的橫向整合力和適應(yīng)范圍，強(qiáng)化政策轉(zhuǎn)化的延展效能和實(shí)際價(jià)值

我國改革開放已經(jīng)走過了將近四十年的歷程。習(xí)近平總書記在杭州G20峰會(huì)上曾提到，改革開放的偉大進(jìn)程是探索前行的進(jìn)程，是真抓實(shí)干的進(jìn)程，是共同富裕的進(jìn)程，是中國走向世界、世界走向中國的進(jìn)程。我們將推廣發(fā)展理念、體制機(jī)制、商業(yè)模式等全方位、多層次、寬領(lǐng)域的大創(chuàng)新，在推動(dòng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和活力上來一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變。[11]全方位、多層次和寬領(lǐng)域的大創(chuàng)新是全面深化改革的一個(gè)基本要求。政策轉(zhuǎn)化從根本上說是“大創(chuàng)新”的一個(gè)基本環(huán)節(jié)，其作用就在于把成功經(jīng)驗(yàn)讓更廣范圍的地區(qū)及時(shí)共享，為條件相似的地區(qū)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)復(fù)制提供支持。因此，如何突破地域限制，如何打破領(lǐng)域局限來進(jìn)入全方位、多層次和寬領(lǐng)域的政策應(yīng)用和效能發(fā)揮是當(dāng)前的一個(gè)關(guān)鍵問題。

首先，中央相關(guān)部門單位應(yīng)加大統(tǒng)籌力度，破解政策轉(zhuǎn)化的碎片化問題。要拓展新政策的橫向適應(yīng)范圍和被采用度，首先就要在政策產(chǎn)出過程中充分考慮地域、領(lǐng)域和人力資源等的差異，使產(chǎn)出的政策能盡可能具有包容性，而不是只針對(duì)小范圍的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。這就要求中央和省級(jí)部門要從統(tǒng)籌設(shè)計(jì)的角度來使各地方的政策轉(zhuǎn)化具有協(xié)調(diào)性、層次性和整體性，使政策轉(zhuǎn)化所借鑒的經(jīng)驗(yàn)和成果在公共交流平臺(tái)上柔性流動(dòng)，使各地區(qū)能夠及時(shí)共享到所有的有益經(jīng)驗(yàn)和成功做法，以促進(jìn)府際交流合作。其次，要以摸著石頭過河的勇氣來逐步構(gòu)建和完善府際政策對(duì)接的組織架構(gòu)、工作機(jī)制和實(shí)施體系。各地區(qū)根據(jù)實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)都會(huì)產(chǎn)生一系列的新政策，而這些新政策的產(chǎn)生都具有某種共性，這是府際進(jìn)行政策對(duì)接和相互借鑒的基礎(chǔ)，也是提升政策擴(kuò)散和應(yīng)用效率的重要途徑。通過理順府際政策對(duì)接的一系列工作機(jī)制和流程來促進(jìn)各地區(qū)政策的有效融合和促進(jìn)共生是當(dāng)下各地區(qū)的一個(gè)重要任務(wù)。最后，要注意政策轉(zhuǎn)化的時(shí)效性和針對(duì)性，提高政策跟進(jìn)的速度和效率，抓住有利時(shí)機(jī)使誕生的新政策迅速擴(kuò)展。任何政策的產(chǎn)出都是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜的過程，都具有某種意義上的階段性特征，所以，政策的產(chǎn)出不僅要及時(shí)，還要善于抓住時(shí)機(jī)為政策的進(jìn)一步拓展創(chuàng)造條件，推動(dòng)政策實(shí)施工作的順利進(jìn)行。

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2017-05-08

徐雪梅(1963-)，女，博士，教授；E-mail:xuxuemei186@hotmail.com

1671-7031(2017)04-0081-06

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