德國兒童與青少年權(quán)利保障體系構(gòu)建及啟示

王 晨

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

德國兒童與青少年權(quán)利保障體系構(gòu)建及啟示

王 晨

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

兒童與青少年權(quán)利保障是一個(gè)世界性議題，也是一個(gè)跨領(lǐng)域的綜合性問題，它需要政府、家庭與社會(huì)組織合力參與，持久努力地共同行動(dòng)。德國作為歐洲福利國家之一,是對未成年人立法較早的國家之一，政府和社會(huì)高度重視未成年人權(quán)利保障工作,并將其作為國家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容。德國兒童與青少年的權(quán)利保障立足于嚴(yán)格的法律制度建設(shè)，有賴于形式多樣的社會(huì)組織以及社會(huì)服務(wù)政策，逐漸形成了具有典型特色的保障體系。

德國；兒童與青少年；權(quán)利保障體系；啟示

兒童與青少年*德國法律中規(guī)定13周歲以下為兒童，14周歲至17周歲為青少年。在德國既有分別專門針對兒童以及青少年的立法，也有針對將兒童與青少年作為統(tǒng)一整體的立法。本文主要將兒童與青少年作為統(tǒng)一研究主體。，承載著一個(gè)國家對于未來的美好寄托。他們誕生于家庭，受教育于學(xué)校，塑形于社會(huì)，最終要貢獻(xiàn)于國家。他們的健康成長，關(guān)系到家庭幸福、社會(huì)穩(wěn)定以及國家長治久安。在這個(gè)持久循環(huán)的過程中，需要家庭、學(xué)校、社會(huì)乃至整個(gè)國家合力參與、共同推進(jìn)與維護(hù)兒童與青少年的權(quán)利保障工作，這不僅體現(xiàn)的是一個(gè)國家健全的法律制度與完善的社會(huì)福利政策，更是以人為本、尊重人權(quán)的本質(zhì)訴求。德國經(jīng)過多年的探索與嘗試，逐漸在兒童與青少年權(quán)利保障工作方面形成了具有典型特色的權(quán)利保障體系，成為各國效仿的典范。

一、 德國兒童與青少年權(quán)利保障的歷史沿革

德國的兒童與青少年權(quán)利保障最早可以追溯到中世紀(jì)后期，缺乏制度安排的早期保護(hù)方式主要表現(xiàn)為兒童救助，即由教會(huì)組織或慈善機(jī)構(gòu)資助建立兒童收養(yǎng)所來收留孤兒，這也是現(xiàn)今德國兒童福利院的雛形。當(dāng)時(shí)的兒童收養(yǎng)所的作用僅限于對孤兒的照料，還尚未形成針對兒童或未成年人的教育或培訓(xùn)功能。但伴隨著中世紀(jì)后期舊秩序在政體、法律、制度、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)甚至公民道德意識(shí)層面的瓦解崩潰，與之消逝的還有人們的仁慈心、包容度以及社會(huì)責(zé)任感等幾百年來歐洲人民所尊崇的文明品性，加之饑餓與貧困的侵襲，導(dǎo)致了社會(huì)上的孤兒和棄兒越來越多，以至于遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了兒童收養(yǎng)所的接納能力，最終致使德國兒童保護(hù)工作陷入了停滯。然而，保護(hù)兒童的信念在德國并沒有就此消亡。幾百年來兒童在歐洲一直是作為弱勢群體存在，他們或因家庭問題遭受遺棄，或因教育調(diào)教而承受體罰，甚至因宗教問題而被驅(qū)逐流浪，很難真正被當(dāng)做一個(gè)獨(dú)立的、平等的個(gè)體來尊重。直到文藝復(fù)興時(shí)期，人的自我意識(shí)被喚醒，人的價(jià)值以及人性得到了肯定和重視，特別是法國思想家盧梭和英國哲學(xué)家洛克提出了兒童教育的觀點(diǎn)，使兒童這個(gè)一直都被忽視的群體得以被重新審視。他們呼吁停止對兒童的肆意處罰并歸還兒童以“人”本的角色，兒童理應(yīng)作為一個(gè)自由平等的“人”來對待。 因此在18世紀(jì)中葉，公共機(jī)構(gòu)或公共場合的兒童懲罰措施被廢除。而到了18世紀(jì)末，伴隨著工業(yè)化所引發(fā)的一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，更多的兒童和青少年被私人機(jī)構(gòu)和教會(huì)組織收留，在這里他們可以尋求到較好的保護(hù)和照料。這標(biāo)志著德國兒童與青少年的保護(hù)重新回歸到了發(fā)展軌道。

德國第一個(gè)兒童保護(hù)組織成立于1897年，目的主要在于保護(hù)德國兒童免遭體罰和虐待。19世紀(jì)出臺(tái)的針對有犯罪行為的兒童的強(qiáng)制教育，是德國第一部涉及兒童與青少年權(quán)利的法規(guī)。20世紀(jì)初出臺(tái)的第一部《福利法》首次將“強(qiáng)制教育”的概念用“關(guān)懷救濟(jì)”來取代，這在字面意義上體現(xiàn)出德國對于未成年人的犯罪行為更多是通過關(guān)懷而非強(qiáng)制性的懲戒來矯正。而1900年在德國開始實(shí)施的《民法典》也進(jìn)一步詳細(xì)明確了父母的權(quán)利，特別是父母在教育子女方面的內(nèi)容與行為界限，“一旦父母對子女有暴力或侵犯行為時(shí)，政府將會(huì)介入來確保兒童和青少年的安全與健康”*Ramona Gaedke: Die Entwicklung des Kinderschutzes bei Kindeswohlgefoerdung -Kinderschutzhotlin Mecklenburg - Vorpommernals ergaezendes Instrument,2009,P.5～6.。而真正專屬于兒童和青少年的獨(dú)立法律的出臺(tái)則是到了“一戰(zhàn)”之后，1922年頒布的《帝國青少年福利法》中規(guī)定了青少年福利領(lǐng)域的諸多內(nèi)容，并以此“推動(dòng)了公共部門以及志愿的青少年福利救濟(jì)組織發(fā)展”*Münder, Johannes/Tammen, Britta: Einführung in das Kinder- und JugendhilfegesetzKJHG/SGB VIII. 3. überarb. Auflage. Münster,2002,P.14.。法律上的探索與嘗試也大大推動(dòng)了相應(yīng)的保護(hù)機(jī)構(gòu)建立，“二戰(zhàn)”后的德國陸續(xù)成立了青少年福利局、州立青少年福利局以及青少年福利委員會(huì)，三者在政府領(lǐng)導(dǎo)下共同致力于解決“二戰(zhàn)”所引發(fā)的社會(huì)問題。隨著20世紀(jì)60年代興起的進(jìn)步主義教育運(yùn)動(dòng)，一種主動(dòng)關(guān)懷式的保護(hù)、結(jié)構(gòu)化地改善弱勢青少年群體生活境遇以及明晰兒童保護(hù)的責(zé)任主體，成為日后兒童與青少年保護(hù)相關(guān)法律的基礎(chǔ)理念與基本原則。與此同時(shí)，《青少年教育培訓(xùn)法》和《幼兒園法》的實(shí)施也為兒童和青少年的家庭教育提供了有力保障和支持。《兒童與青少年救助法》中將社會(huì)教育和社會(huì)責(zé)任作為重點(diǎn)內(nèi)容融入其中。至此，德國的兒童權(quán)利保障體系已初步形成了政府、家庭與社會(huì)、公共部門與志愿組織共同協(xié)作的全面權(quán)利保障機(jī)制。

通過對德國兒童與青少年權(quán)利保障歷史演變的梳理可以清晰發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)對于未成年人價(jià)值及權(quán)利的認(rèn)可，保護(hù)政策由最初的反對遺棄、暴力懲罰和虐待，到主動(dòng)式的關(guān)懷以及為其創(chuàng)造良好的成長生活環(huán)境，再到后來的家庭、政府與社會(huì)全力合作確保兒童和青少年的安全健康乃至受教育權(quán)利，這在內(nèi)容上逐一體現(xiàn)了對于兒童生命權(quán)的尊重、健康權(quán)的保護(hù)以及平等權(quán)的捍衛(wèi)。從主體上來看，兒童權(quán)利保障最初是由宗教機(jī)構(gòu)或具有宗教背景的慈善組織承擔(dān)，繼而倡導(dǎo)家庭為核心的保護(hù)，再到政府干預(yù)和社會(huì)組織輔助合作，這彰顯了德國兒童權(quán)利保障體系中參與主體的逐漸豐富與多元化。立法的完善與推行促進(jìn)了社會(huì)服務(wù)的制度化發(fā)展，與兒童和青少年相關(guān)的法律、制度甚至社會(huì)服務(wù)工作也隨之成為獨(dú)立發(fā)展的領(lǐng)域，有力地促進(jìn)了兒童福利政策以及社會(huì)福利工作者日益向?qū)I(yè)化的方向發(fā)展。這種制度內(nèi)容上的豐富與深化，參與主體的多元與聚合，表現(xiàn)形式上的靈活與多樣，無一不彰顯著德國兒童與青少年權(quán)利保障的實(shí)踐創(chuàng)新與職能耦合。

二、德國兒童與青少年權(quán)利保障體系構(gòu)建路徑解析

根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會(huì)制定的兒童權(quán)利保障體系的框架結(jié)構(gòu)可以看出，一個(gè)系統(tǒng)而完整的兒童權(quán)利保障體系是通過實(shí)現(xiàn)所有能夠與兒童產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的現(xiàn)實(shí)情境的各種不同目標(biāo)而有機(jī)結(jié)合起來的。也就是說，兒童權(quán)利保障工作是嵌入在與其相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域之中的，國家所處的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化場域的不同會(huì)影響到兒童權(quán)利保障制度和政策的不同。兒童權(quán)利保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既依附于該國的社會(huì)價(jià)值理念、宗教信仰與法律完備程度，也會(huì)受到社會(huì)變遷的影響，更與該國的醫(yī)療衛(wèi)生水平息息相關(guān)。兒童權(quán)利保障體系順利運(yùn)行的關(guān)鍵具體包括以下幾個(gè)部分：體系的組織結(jié)構(gòu)、職能與職責(zé)、資源與設(shè)施、運(yùn)行程序以及運(yùn)行機(jī)制，這幾個(gè)核心組成部分相互作用、彼此促進(jìn)，共同維系著兒童權(quán)利保障體系的平衡與動(dòng)態(tài)發(fā)展?！岸?zhàn)”后的德國迅速崛起，雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與先進(jìn)的法治理念為兒童權(quán)利保障工作的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，特別是隨著歐洲福利體系的日益完善，德國的兒童權(quán)利保障與社會(huì)服務(wù)也成為了公民權(quán)發(fā)展的重要內(nèi)容。

(一)健全規(guī)范的兒童與青少年法律

法律的健全，是對未成年人保護(hù)需求的最有力回應(yīng)；制度的規(guī)范，則是全社會(huì)對于未成年人保護(hù)工作責(zé)任的承諾。德國嚴(yán)密規(guī)范的法律制度體系為未成年人鑄就了堅(jiān)實(shí)的權(quán)利保障壁壘，也在實(shí)踐中切實(shí)遵循著憲法所推重的人權(quán)平等的至高信仰。作為世界上對未成年人立法較早的國家之一,德國在戰(zhàn)后經(jīng)過不斷嘗試和完善,在未成年人法律方面形成了比較完備的體系，無論是在公法、私法還是刑法方面，都對兒童和青少年形成了完整嚴(yán)密的保護(hù)。德國憲法視人的基本權(quán)利為最核心的宗旨，在此基礎(chǔ)上的一切國家行為都以保護(hù)人權(quán)為導(dǎo)向。在德國，兒童和青少年的法律地位在《德國民法典》中有明確規(guī)定：“自然人的權(quán)利能力自出生時(shí)始，與年齡大小毫不相關(guān)”*孫云曉、張美英：《當(dāng)代未成年人法律譯叢·德國卷》，北京：中國檢察出版社，2005年版，第4頁。。較之于早期對未成年人的人格忽視與價(jià)值冷漠，民法典從法律地位上充分體現(xiàn)了對兒童和青少年擁有獨(dú)立人格的肯定與尊重。此外，《德國民法典》還對父母對婚生子女姓名的共同決定權(quán)、父母對子女人身與財(cái)產(chǎn)的照料權(quán)利和義務(wù)、父母對子女的法定代理等進(jìn)行了規(guī)定，這些規(guī)定成為未成年人在私法領(lǐng)域法律地位的基本規(guī)范，并將其基本思想融入到了《德國基本法》中，與“照料和教育子女是父母的自然權(quán)利以及最首要的義務(wù)”相呼應(yīng)，確保了父母對子女的照料義務(wù)，從而保證了兒童與青少年的權(quán)利。除此之外，在德國，直接維護(hù)未成年人權(quán)益的法律眾多，這些法律從家庭、政府與社會(huì)層面對未成年人的教育、健康成長以及刑事審判等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

(二)完善有效的家庭福利制度

家庭，在任何國家任何時(shí)代都是兒童與青少年成長的天然保護(hù)傘和起源點(diǎn)。從兒童誕生的那一刻起，家庭就自然擔(dān)負(fù)起關(guān)愛、照顧和保護(hù)兒童的職責(zé)。因此，兒童保護(hù)制度和政策應(yīng)以家庭為源點(diǎn)，只有建立起與未成年人成長緊密相關(guān)的父母福利制度，才能夠真正為其創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的成長環(huán)境。在德國，育齡父母雙方可以享受生育福利政策，概括起來包括：除了育齡婦女在生育和產(chǎn)假期間受法律保護(hù)不被解雇外，父母雙方還被允許在保留職位的情況下享受長達(dá)三年的育兒假，且可以繼續(xù)享受部分工資；母親在子女出生前沒有工作的，則每月可以領(lǐng)取300歐元的補(bǔ)貼，最長可至子女滿12個(gè)月；母親從懷孕至生育期間的費(fèi)用由保險(xiǎn)公司承擔(dān)?！兜聡优a(bǔ)貼金法》規(guī)定：“符合要求的家庭可以每月領(lǐng)取兒童補(bǔ)貼金，根據(jù)子女?dāng)?shù)量的不同可領(lǐng)取平均184歐元至215歐元不等的補(bǔ)貼，至少補(bǔ)貼到子女滿18周歲”*Bilsdorfer, Peter:Permanente und aktuelle Baustellen im Kindergeldrecht.Neue Juristische Wochenschrift(NJW)，P.40.。在未成年人成長過程中，看護(hù)政策也發(fā)揮著重要的作用。德國自東西德統(tǒng)一以來，不斷致力于發(fā)展和完善兒童看護(hù)服務(wù)制度，主張家庭不是看護(hù)的唯一責(zé)任主體，兒童看護(hù)應(yīng)作為社會(huì)福利制度的重要組成部分，需要社會(huì)的支持和共同參與。根據(jù)德國政府推動(dòng)和通過的一項(xiàng)全國性擴(kuò)大兒童看護(hù)服務(wù)體系的法案，自“2005年起政府每年提供15億歐元給地方政府，用來擴(kuò)大針對0—3歲年齡段兒童的日間托兒機(jī)構(gòu)。此外，還為3—6歲年齡段的孩子提供非全日制的兒童看護(hù)服務(wù)。2007年德國政府開始擴(kuò)大招收未滿3歲幼童的托育所數(shù)量，力求使這些托育所在未來可以容納35%低于3歲的幼童。對于無力入托育所的幼童家庭也可以獲得政府提供的150歐元現(xiàn)金補(bǔ)助的保育支援”*張敏杰：《德國家庭政策的回顧與探析》，《浙江學(xué)刊》2011年第3期。。同時(shí)，法律將承認(rèn)父母有將未滿3歲的孩子送入保育園的權(quán)利。細(xì)膩而具有人性化的德國家庭福利制度為兒童和青少年健康成長創(chuàng)造了穩(wěn)定的生活條件。

(三)“教育矯正”為本的雙軌制少年司法制度

德國作為世界上制定少年法規(guī)和建立少年司法制度較早的國家之一，自16世紀(jì)至今，逐漸形成了具有典型特色的以“教育矯正”為核心理念的雙軌制少年司法制度。其理論基礎(chǔ)始源于“少年宜教不宜罰”的理念*康樹華:《青少年法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，1986年版，第287頁。，不同于其他國家的“國家親權(quán)”思想。德國認(rèn)為教育刑法思想應(yīng)是少年司法制度的基本思想基礎(chǔ)，即對于犯罪少年應(yīng)優(yōu)先采用教育矯正的方式來取代刑罰懲戒，這種教育刑法模式成為德國少年司法制度的獨(dú)特典范。以“教育矯正”為邏輯起點(diǎn)的雙軌制少年司法制度，是由少年刑事司法程序和行政機(jī)關(guān)對兒童與少年扶助程序組成的，其所遵循的法規(guī)分別是《少年法院法》與《少年福利法》(后為《兒童與少年輔助法》所取代)?！渡倌攴ㄔ悍ā分饕翘幚砩倌攴缸镄袨榈膶ｉT法律，對其法律后果的處置采用階梯式方式，包括教育措施、懲戒措施和少年刑罰三類。 其中，教育措施和懲戒措施都不具備刑罰的法律效力，主要是通過諸如一些指示、教育輔助的方式來使犯罪少年通過接受教育，矯正由于自身認(rèn)知不足而導(dǎo)致的錯(cuò)誤行為。而只有當(dāng)教育和懲戒措施作用甚微或者少年屬嚴(yán)重犯罪時(shí)，才會(huì)被科以少年刑罰。由于德國信奉“少年非行行為是其成長過程中的過渡現(xiàn)象，不應(yīng)以行為的結(jié)果施以刑罰，而應(yīng)以其失教的程度教育懲戒之”*陳冰、李雅華：《德國少年司法保護(hù)簡述》，《青少年犯罪問題》2005年第3期。這一理念，故而在少年刑罰中充分體現(xiàn)了教育保護(hù)優(yōu)先的原則。《少年福利法》是預(yù)防性的法律，規(guī)定了政府、學(xué)校、社會(huì)與家庭對于兒童和少年的義務(wù)，目的在于保障其健康成長，及時(shí)預(yù)防其違法犯罪行為發(fā)生。《少年法院法》與《少年福利法》并舉，共同構(gòu)筑成一般性保護(hù)和犯罪救濟(jì)并重的德國少年司法保護(hù)體系。

(四)以信任關(guān)系為基礎(chǔ)的隱私保護(hù)制度

現(xiàn)今社會(huì)中，兒童與青少年個(gè)人隱私侵犯事件時(shí)有發(fā)生，在兒童與青少年保護(hù)過程中保護(hù)個(gè)人隱私安全一直是值得關(guān)注的問題。在德國，公民隱私權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的人格權(quán)受到《德國民法典》的保護(hù)。德國在個(gè)人信息保護(hù)上一向以尊重、保障人權(quán)為重，未成年人的信息在收集、記錄與保存等環(huán)節(jié)都對相關(guān)保密責(zé)任與義務(wù)方面進(jìn)行了明確界定。按照《德國社會(huì)法》中調(diào)查權(quán)的規(guī)定，青少年福利局有義務(wù)獲取未成年人家庭及其成長狀況的信息報(bào)告，在信息的收集過程中需要明確告知其監(jiān)護(hù)人信息的合法用途；在經(jīng)監(jiān)護(hù)人許可、預(yù)測或者已確定未成年人處于危險(xiǎn)狀況時(shí)，所獲取的信息才可以被記錄在案或者傳播。在未成年人的隱私保護(hù)方面，德國秉承的理念是要在政府、家庭與未成年人之間構(gòu)建一種可靠的信任關(guān)系，這不僅僅是為了維護(hù)未成年人的隱私安全，更多的是對于家庭信息的保護(hù)，信任是保護(hù)的原動(dòng)力所在。

(五)多管齊下的合作聯(lián)盟體系

兒童與青少年保護(hù)是跨領(lǐng)域的社會(huì)問題，是全社會(huì)的共同責(zé)任，也是一個(gè)需要由政府、家庭與社會(huì)共同參與的持久合作行動(dòng)。作為一項(xiàng)龐大而長遠(yuǎn)的社會(huì)系統(tǒng)工程,其涉及立法、行政、司法、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等社會(huì)生活的各個(gè)方面,既要有來自于法律法規(guī)的硬性保障作為基礎(chǔ)，更要有符合國情與人性的柔性政策關(guān)懷。德國兒童與青少年保護(hù)工作經(jīng)過多年來的探索與實(shí)踐，逐漸形成了一套完整、嚴(yán)密的合作聯(lián)盟體系，體系中的各個(gè)參與主體各司其職，共同推動(dòng)著德國兒童與青少年保護(hù)體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。具體分析來看，合作聯(lián)盟是一套以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織共同參與的合作機(jī)制。其中，德國青少年福利局在合作聯(lián)盟中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在德國，各級(jí)政府均設(shè)有青少年福利局，主要從事福利、親權(quán)、青少年侵權(quán)和輕微違法事宜的青少年保護(hù)工作；基層法院體系中還有針對青少年的特殊法院，即家庭法院，旨在處理一些兒童虐待、預(yù)防兒童與青少年受侵害等案件，從而能夠?yàn)榍嗌倌旮＠值倪M(jìn)一步保護(hù)政策提供有力依據(jù)，兩者在功能上實(shí)現(xiàn)了相互輔助的關(guān)系。與此同時(shí)，作為與兒童和青少年接觸最密切的家庭、學(xué)校、醫(yī)院、警局以及社會(huì)志愿組織也加入到聯(lián)盟體系中，積極發(fā)揮其協(xié)作力量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并上報(bào)危及未成年人生命安全與健康的潛在危險(xiǎn)因素，將危害風(fēng)險(xiǎn)降至最小，從而給未成年人創(chuàng)造一個(gè)更加安全可靠的成長環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)化的合作聯(lián)盟體系有著統(tǒng)一的目標(biāo)、規(guī)范的行動(dòng)指南、通暢的信息溝通機(jī)制以及透明化的管理方式，為德國兒童與青少年打造了一個(gè)更加緊密、高效而又全面立體的保護(hù)體系。

三、德國兒童與青少年權(quán)利保障體系建設(shè)啟示

擁有歐洲乃至世界上最完善的社會(huì)福利制度的德國，其先進(jìn)的兒童與青少年權(quán)利保障經(jīng)驗(yàn)一直是發(fā)達(dá)國家效仿的典范。雖然德國與中國存在制度、國情與理念上的眾多差異，但保護(hù)兒童與青少年生命安全，促進(jìn)其健康成長，則是共同的恒久追求。德國未成年人權(quán)利保障體系的建構(gòu)及其運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，對我們當(dāng)前建構(gòu)由政府擔(dān)責(zé)、社會(huì)負(fù)責(zé)、全民參與的未成年人權(quán)利保障機(jī)制，有著深刻的啟迪意義。

(一) 兒童與青少年法律保護(hù)的系統(tǒng)化建設(shè)是著力點(diǎn)

推進(jìn)我國未成年人權(quán)利保障工作的發(fā)展，進(jìn)一步完善關(guān)于未成年人保護(hù)的法律法規(guī)以及進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)是基礎(chǔ)。縱觀德國經(jīng)驗(yàn)可看出,法律的每一步完善與健全，制度的每一次突破與規(guī)范,都能在很大程度上拓寬保護(hù)的內(nèi)容和領(lǐng)域。從最初的收養(yǎng)孤兒到體罰限制，繼而到改善兒童與青少年成長生活條件，再到受教育權(quán)利的保障以及未成年人刑事處罰等等，豐富嚴(yán)密的法律法規(guī)幾乎涵蓋了德國未成年人成長所觸及的每一個(gè)角落，伴隨著其在實(shí)踐中的不斷探索和驗(yàn)證，又促使保護(hù)工作逐漸向精細(xì)、專業(yè)的方向發(fā)展，最終形成了一個(gè)全面性與專業(yè)化兼容的保護(hù)系統(tǒng)。而放眼我國當(dāng)下的未成年人保護(hù)工作，法治理念不健全，法制體系有待完善，特別是與未成年人相關(guān)的法律法規(guī)多是停留在原則性的規(guī)定，對于具體責(zé)任劃分、懲戒措施細(xì)則等都缺少定性和定量的界定。我國的《未成年人保護(hù)法》已頒布實(shí)施20多年，全國各省、自治區(qū)、直轄市也都制定了相關(guān)條例、實(shí)施辦法等配套性法規(guī)，但可操作性卻很低。究其原因就在于，未成年人保護(hù)工作中責(zé)任不清，一些規(guī)定無法落實(shí)，對違法行為的處罰措施也沒有明晰。因此，立足我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢下的未成年人成長發(fā)展的新特點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況成立國家層面的未成年人保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)，充分利用資源進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作立法調(diào)研,有針對性地拓展和豐富未成年人保護(hù)的相關(guān)法律,形成嚴(yán)謹(jǐn)專業(yè)的法律規(guī)定和工作制度,確保未成年人保護(hù)的相關(guān)法律的適用性與可操作性,并要注重增強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的規(guī)范性、程序性,逐步形成較為完備的法律和制度體系,最終引領(lǐng)我國的未成年人權(quán)利保障工作走向法制化、規(guī)范化、制度化的軌道。

(二)以家庭為導(dǎo)向的社會(huì)福利政策是內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力

家庭是未成年人保護(hù)的起點(diǎn)和重要單位，家庭政策一直都是德國社會(huì)福利政策的核心。盡管歷史上的德國經(jīng)受過納粹時(shí)期對家庭的非人道的政策干預(yù)，但自東西德統(tǒng)一以來，德國政府一直遵循著以家庭為本的社會(huì)福利政策，即通過一系列的福利政策來加強(qiáng)對于家庭的各項(xiàng)支持，歸還家庭其本質(zhì)責(zé)任與功能，使其所具有的無法取代的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、情感、抵御風(fēng)險(xiǎn)等功能得以最大程度的發(fā)揮。在德國政府看來，保護(hù)未成年人首先要保護(hù)其所成長的家庭，應(yīng)以主動(dòng)式的預(yù)防與扶持代替被動(dòng)式的事后救助，政府的干預(yù)必須以承認(rèn)和尊重家庭權(quán)利為前提。只有保障家庭的穩(wěn)定、完整與安全，才能從源頭上降低未成年人受危害的可能。統(tǒng)一后的德國一度面臨著人口出生率低下的困境，就此國家采取了積極措施，如促進(jìn)生育、廣建育兒所、提供兒童津貼、父母產(chǎn)假津貼、鼓勵(lì)婦女平衡就業(yè)與家庭關(guān)系等各類政策，這不僅僅是政府對于家庭功能的重視和投入，更多的是通過家庭這一調(diào)節(jié)工具，提高國家人口出生率，從而確保國家對人力資本的培育。在此背景下，家庭既是未成年人健康成長的搖籃，也成為了國家培育和貯備人力資源最重要的場所。同時(shí)，德國政府還推行了一系列公共教育機(jī)制，旨在保障未成年人不因家庭困難而失去受教育機(jī)會(huì)?！暗聡募彝ジ＠咭呀?jīng)由補(bǔ)充性、邊緣化的政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠w制的基礎(chǔ)性、中心性政策，任何一個(gè)家庭，無論其家庭類型如何、家庭成員是否就業(yè)，都可以從以上這些家庭福利政策中受益?！?張浩淼：《德國福利體制的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2010年第6期。目前我國的留守兒童問題一直受到全社會(huì)的共同關(guān)注，父母的缺位、家庭的缺失造成了留守兒童成長的失依，解決的關(guān)鍵就在于能否歸還給兒童家庭的完滿，不僅要有形式上的父母相伴，也要有實(shí)質(zhì)上的物質(zhì)保障、情感互動(dòng)與悉心教育。對此，應(yīng)首先加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步扶持農(nóng)村發(fā)展，加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，從根本上解決農(nóng)村父母的就業(yè)問題；同時(shí)要加強(qiáng)留守兒童家庭的法制教育，強(qiáng)化父母的法律責(zé)任與義務(wù)；此外，還需要完善相應(yīng)的針對留守兒童的入學(xué)政策，確保其享有平等的教育權(quán)利。唯有將未成年人放置在家庭的語境中，才能實(shí)現(xiàn)保護(hù)的真正價(jià)值，從而最終實(shí)現(xiàn)家庭利益與國家利益的有效契合。

(三)預(yù)防為主與“教育矯正”是外在保障

未成年人保護(hù)應(yīng)以事先預(yù)防替代事后救助,一切可能造成傷害的潛在危險(xiǎn)或者導(dǎo)致未成年人犯罪的行為應(yīng)及時(shí)被關(guān)注和制止。在德國，由政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織共同組成的合作聯(lián)盟體系在監(jiān)測未成年人健康安全以及預(yù)防未成年人犯罪方面達(dá)成了共識(shí)，以細(xì)膩的主動(dòng)關(guān)懷服務(wù)取代遲緩被動(dòng)的救濟(jì)資助，用潛移默化的教育感化取代嚴(yán)酷無情的刑法懲治。學(xué)校教育、家庭教育以及社會(huì)教育三位一體，為未成年人的健康成長編織了一張嚴(yán)密有力的保護(hù)網(wǎng)。特別是在集中影響青少年健康成長的如酗酒、吸毒、網(wǎng)癮、心理困擾等方面的問題，德國一方面加強(qiáng)學(xué)校法制課程教育，另一方面敦促政府青少年工作機(jī)構(gòu)積極與學(xué)校和家庭溝通以便及時(shí)防范；同時(shí)在社會(huì)層面，德國還提供眾多教育咨詢機(jī)構(gòu)或社會(huì)機(jī)構(gòu)中的教育和心理專家為家長和孩子提供免費(fèi)咨詢服務(wù),以及志愿者組織團(tuán)體舉辦的有助于未成年人身心健康成長的學(xué)習(xí)交流活動(dòng)等等。而對于違法犯罪的未成年人，德國少年刑事司法制度秉承著“教育矯正”的理念，對犯罪的未成年人進(jìn)行社區(qū)矯正,是德國開展未成年人保護(hù)工作的重要途徑。例如犯罪未成年人可以在專職人員指導(dǎo)和監(jiān)督下,在一定時(shí)限內(nèi)和一定場所從事社會(huì)公益勞動(dòng),或參與一些社會(huì)性課程和訓(xùn)練計(jì)劃，以此來喚醒內(nèi)心的良知，增進(jìn)自身的社會(huì)責(zé)任感，在自我反省、自我教育、自我調(diào)節(jié)中重塑自身的成長道路。

(四)政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織積極參與是大勢所趨

德國擁有諸多歷史久遠(yuǎn)、類型多元以及涵蓋面廣泛的非政府組織，多年來在兒童與青少年保護(hù)工作中作出了突出貢獻(xiàn)，并逐漸形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)組織積極參與的高效運(yùn)行機(jī)制。德國聯(lián)邦青年部是青年事務(wù)的政府主管部門，每兩年與各個(gè)州所設(shè)立的州青年部召開一次會(huì)議，確定各州青年部工作的具體內(nèi)容和重點(diǎn)方向。在德國，地方政府擁有較大的自主權(quán)和獨(dú)立性，可以根據(jù)地方實(shí)際情況來決定未成年人保護(hù)工作的政策和具體實(shí)施。根據(jù)德國法律規(guī)定，政府承擔(dān)青年工作的政治職責(zé)，具體的政策實(shí)施可以交由地方政府設(shè)立的青年中心以及各個(gè)社區(qū)的青年組織負(fù)責(zé)開展。 政府有義務(wù)為非政府組織提供資金支持，并且要求每個(gè)行政層級(jí)的青年工作應(yīng)當(dāng)與民間組織建立全面合作伙伴關(guān)系,保證民間組織在決策過程中的充分參與。這種“民間辦事、政府買單”的形式成為德國實(shí)施未成年人保護(hù)工作的一大特色，也是未來未成年人保護(hù)工作的大勢所趨。我國的未成年人保護(hù)工作應(yīng)大力發(fā)展非政府組織，政府不再是唯一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)把更多的責(zé)任與權(quán)力歸還給社會(huì)，賦予其獨(dú)立性并給予其一定的支持，形成政府主導(dǎo)、全民互動(dòng)、社會(huì)組織多元參與的共同保護(hù)未成年人的合作模式。這既是一個(gè)現(xiàn)代國家應(yīng)有的現(xiàn)代文明的體現(xiàn)，更是有效回應(yīng)當(dāng)下我國構(gòu)建國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在訴求。多元主體共治的模式可以將未成年人的保護(hù)工作遍及到社會(huì)的每一個(gè)角落，滲透到未成年人成長的每一個(gè)方面，讓未成年人在大愛的關(guān)護(hù)下，健康、安全、幸福地走好人生的每一步。

[責(zé)任編輯：鄧 帥]

王 晨，女，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

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