鄉(xiāng)村的“空心化”問題及其治理
——城鄉(xiāng)一體化視角下的制度創(chuàng)新

周少來，孫 瑩

(中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京 100028)

鄉(xiāng)村的“空心化”問題及其治理
——城鄉(xiāng)一體化視角下的制度創(chuàng)新

周少來，孫 瑩

(中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京 100028)

“空心化”是指改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會的深刻轉(zhuǎn)型，在城鄉(xiāng)二元分立基礎(chǔ)之上形成的，由于主體缺失而產(chǎn)生的一種鄉(xiāng)村的萎縮甚至消亡現(xiàn)象?！翱招幕钡男纬墒菤v史發(fā)展的必然，從形成到愈演愈烈經(jīng)歷了一個逐步演化的過程，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村主體的缺失，具體劃分為村落的“空心化”、產(chǎn)業(yè)的“空心化”、邊緣群體的“空心化”以及鄉(xiāng)村文化的“空心化”?！翱招幕眴栴}導(dǎo)致了一系列基層治理難題，對于這些難題的解決在一定程度上決定了“空心化”問題對于國家治理現(xiàn)代化及治理能力現(xiàn)代化構(gòu)建而言到底是挑戰(zhàn)還是機遇。將“空心化”放到城鄉(xiāng)一體化視角下進(jìn)行探討，努力探索一種綜合多層級、多主體聯(lián)動的交互式共贏制度模式，才能在有效解決“空心化”問題的同時，促進(jìn)國家治理體系與治理模式現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

鄉(xiāng)村“空心化”；城鄉(xiāng)一體化；制度創(chuàng)新；治理

近年來隨著城市化進(jìn)程的加快，“空心化”問題已經(jīng)不僅僅是單一的鄉(xiāng)村問題，而是已經(jīng)逐步演化為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項不可忽視的問題?！翱招幕笔侵父母镩_放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會的深刻轉(zhuǎn)型，在城鄉(xiāng)二元分立基礎(chǔ)之上形成的，由于鄉(xiāng)村主體缺失而產(chǎn)生的一種鄉(xiāng)村的萎縮甚至消亡現(xiàn)象，是出現(xiàn)在大部分不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村地區(qū)的一種綜合性的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題。“空心化”不僅是地理意義上鄉(xiāng)村村落的萎縮消亡，還有經(jīng)濟(jì)意義上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的“空心化”，以及社會層面農(nóng)民工群體及留守群體的“空心化”。無論是哪個層面的“空心化”，主體缺失的“空心”是貫穿始終的，并由此造成一系列亟需解決的治理難題：鄉(xiāng)村治理主體的缺失，政治參與的不足，監(jiān)督不力產(chǎn)生的腐敗，城市化高門檻產(chǎn)生的邊緣群體及其一系列衍生問題等。而這些問題的產(chǎn)生卻并非是鄉(xiāng)村本身能夠解決的，因為“空心化”有著其自身深刻的制度性根源。但是，我們也必須看到，“空心化”在產(chǎn)生大量治理問題的同時，自身也包含著巨大的潛在治理空間及治理意義。本文在綜合前人著述基礎(chǔ)之上，選擇從城鄉(xiāng)一體化視角出發(fā)，以制度創(chuàng)新為依據(jù)，充分發(fā)掘“空心化”自身包含的治理潛能，試圖探索一種綜合多層面、多主體聯(lián)動的交互式共贏制度模式，從而有效解決“空心化”問題，促進(jìn)國家治理體系與治理模式現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

一、“空心化”的歷史形成

新中國成立后至改革開放，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)固，鄉(xiāng)村原貌保持完整，“空心化”趨勢尚未形成。這一時期，從經(jīng)濟(jì)層面來看，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，指令性計劃在維系著國民經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)。農(nóng)村甚至全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式依然以計劃經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，這導(dǎo)致對于勞動力有極大的剛性需求，農(nóng)民并不具備向城市流動的經(jīng)濟(jì)動力。加之在分配領(lǐng)域?qū)嶋H推行的是平均主義“大鍋飯”，缺少競爭的均等化現(xiàn)實也進(jìn)一步削弱了農(nóng)民主動向城市流動的意愿。政治制度層面，隨著1952年土地改革基本完成，封建土地所有制被徹底廢除。而“一大二公”的戶籍制度追求對于城鄉(xiāng)戶口實行嚴(yán)格的登記管理，嚴(yán)格的身份成分劃定使得農(nóng)民缺少城鄉(xiāng)自由流動的人身自由。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)因之依然沿襲了固有的生產(chǎn)勞作模式，以家族血緣和傳統(tǒng)的自我認(rèn)同為表征的功能性聚合結(jié)構(gòu)依舊穩(wěn)固并發(fā)揮著作用。所以在這一階段，并不存在“空心化”問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治條件與社會環(huán)境，農(nóng)村仍然是重要的人口聚集區(qū)及行政規(guī)劃中重要的基層管轄區(qū)域。然而，隨著1978年十一屆三中全會拉開中國經(jīng)濟(jì)社會大變革的序幕，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象開始出現(xiàn)并加速發(fā)展。歷史地看，其演變發(fā)展包括以下三個階段：

第一階段(1978年—2001年)，緩慢萌發(fā)期。從改革開放到加入世貿(mào)組織是一個逐步試探放開的階段，我國初步構(gòu)建了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在20世紀(jì)最后的20年間，促發(fā)農(nóng)村“空心化”的各種要素開始逐次出現(xiàn)。然而，限制“空心化”的因素也在發(fā)揮作用，二者之間一度處于動態(tài)均衡狀態(tài)，由此導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”趨勢雖持續(xù)加強但總體規(guī)模有限。就引發(fā)“空心化”的因素來看，這一時期工業(yè)化加速轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化體系逐步構(gòu)建，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起步發(fā)展，其影響在一個相對較長的時間段內(nèi)發(fā)酵和累積，推動“空心化”程度不斷提高。特別是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使農(nóng)村富余勞動力增多，同時工業(yè)化向輕工業(yè)轉(zhuǎn)軌，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，導(dǎo)致大量勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移，人口“空心化”程度因之大幅提高。由此，在中國廣大農(nóng)村，專業(yè)農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶開始不斷增多，宅基地季節(jié)性閑置現(xiàn)象在各地出現(xiàn)，村莊增加面積減小。但是，必須看到的是，盡管農(nóng)村與城市人口身份的區(qū)別逐步弱化，但因為戶籍制度本身還未作出深刻調(diào)整，城鄉(xiāng)人口流動并沒有完全放開，勞動力的相對規(guī)模依然處于中低位狀態(tài)。事實上，到2000年，就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏差值依然有19個百分點，這說明農(nóng)村依然有大量的富余勞動力，農(nóng)村“空心化”的高潮尚未到來*崔凱、馮獻(xiàn)：《“四化”演進(jìn)軌跡：1950—2012年》，《公共管理》2013年第7期。。

第二階段(2001年—2012年)，迅速發(fā)展期。從我國成功加入世貿(mào)組織到十八大的召開，隨著國內(nèi)改革進(jìn)入深水區(qū)以及對外開放的深化，“空心化”問題正式形成并向外溢出，逐步趨于綜合化復(fù)雜化。這一階段，我國在進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，進(jìn)一步放開了對城鄉(xiāng)流動的限制，農(nóng)民能夠自由流動；同時城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生活水平的提高以及社會福利的大幅改善，增強了農(nóng)民走出農(nóng)村的意愿，并且政府也積極鼓勵農(nóng)民參與到城市化發(fā)展的進(jìn)程中去，最終導(dǎo)致隨著大批的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村“空心化”趨勢形成并加劇。大量進(jìn)城的農(nóng)民工在為城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時也導(dǎo)致了新的問題產(chǎn)生，即“空心化”問題的外溢化，例如農(nóng)民工自身面對被邊緣化的困境以及社會的維穩(wěn)成本日趨攀升等。當(dāng)然，中國的經(jīng)濟(jì)地理結(jié)構(gòu)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，決定了“空心化”問題多發(fā)生在中西部相對貧困的地區(qū)，東部沿海城市鄉(xiāng)村的“空心化”及其衍生問題則相對較少。

第三階段(2012年至今)，穩(wěn)步控制期。十八大召開以來，國家正視“空心化”帶來的嚴(yán)重問題，立足全局，堅持依靠制度創(chuàng)新來尋求從根本上解決“空心化”問題，并從兩個方面對之進(jìn)行控制：一是立足國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的高度，從宏觀上對地方及基層治理問題進(jìn)行頂層設(shè)計與指導(dǎo)?！翱招幕眴栴}在這一過程中得到了國家的重視，被置于全面深化改革的大格局下予以解決。二是重視應(yīng)對“空心化”問題的制度手段，各級政府試圖通過一些制度性的舉措予以應(yīng)對，各地城鄉(xiāng)基層的實踐創(chuàng)新迅速展開。其中，政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的公共服務(wù)供給機制不斷完善，多元協(xié)同和開放流動的社會治理形態(tài)初步形成，為進(jìn)一步解決“空心化”問題提供了制度框架。同時，新形勢下新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)等政策措施的出臺，則為應(yīng)對當(dāng)下“空心化”問題提供了重要的平臺與方式。

二、鄉(xiāng)村“空心化”的主要表現(xiàn)

鄉(xiāng)村“空心化”并非是歷史遺留問題，而是我國在快速發(fā)展及社會轉(zhuǎn)型大背景下產(chǎn)生的新問題，具體來看主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是村落主體“空心化”。由直觀角度來講，“空心化”問題最為直接的表現(xiàn)就是自然村落以及行政村在地理意義上的萎縮甚至是消亡。勞動力的大量進(jìn)城務(wù)工，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村人口的流失，原有的土地與房屋不斷空廢，作為空間存在的鄉(xiāng)村日益“空心化”。由具體數(shù)據(jù)來看，“2000年中國自然村總數(shù)約為360萬個，而到了2010年銳減到大約270萬個，僅僅10年間就減少90萬個，也就是說，平均每天消失80至100個村落”*《古村落之殤:“空心化”、過度開發(fā)致數(shù)量銳減》，http://www.zgxcfx.com/nongcunwanxiang/85763.html。。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室在2013年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，在工業(yè)化城市化的迅速發(fā)展進(jìn)程中，傳統(tǒng)形成的自然村的現(xiàn)存數(shù)量，“目前僅占全國行政村總數(shù)的1.9%，據(jù)專家估計，有較高保護(hù)價值的傳統(tǒng)村落現(xiàn)存不到5000個”*《中國傳統(tǒng)村落現(xiàn)存數(shù)量僅占全國行政村總數(shù)的1.9%》，http://culture.gmw.cn/2015-07/22/content_16387232.htm。。

二是產(chǎn)業(yè)主體“空心化”。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)二元趨勢日益明顯。而農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后，科技在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的轉(zhuǎn)化能力弱于工業(yè)領(lǐng)域，與無需太高門檻的服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)相比，其收益能力也相對較弱。因而在村落“空心化”的基礎(chǔ)之上，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也進(jìn)一步喪失大量勞動力的支撐，難以維系，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的“空心化”。同時，隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村尤其是農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)不同于以往，對于土地的利用與開發(fā)也多以增加土地財政收入的方式進(jìn)行，不僅是農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村地區(qū)的其他產(chǎn)業(yè)也都出現(xiàn)類似的發(fā)展趨勢。

三是邊緣群體“空心化”。邊緣群體是指從農(nóng)村來到城市的務(wù)工人員或農(nóng)民工?！皳?jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)民工的數(shù)量在2015年有2.7億人之多”*《國家統(tǒng)計局：2015年中國農(nóng)民工總量27747萬人》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201602/29/t20160229_9167452.shtml。，其中有相當(dāng)大的一部分人處于邊緣地位。他們長期在外務(wù)工，卻依舊經(jīng)濟(jì)社會地位低下，受到部分城市人群的偏見和歧視，難以融入城市的主流生活。與此同時，他們長年在外，對于農(nóng)村生活已經(jīng)疏離，回歸農(nóng)村只能進(jìn)一步加劇其貧困化，有的人甚至已經(jīng)失去土地，更是難以回到農(nóng)村重操舊業(yè)。相應(yīng)的處在城市和鄉(xiāng)村夾縫中的邊緣群體的價值觀呈現(xiàn)空虛混亂的趨勢，他們既在農(nóng)村“失根”，也無法在城市“扎根”，對于農(nóng)村和城市都缺乏認(rèn)同感和歸屬感。精神層面的“空心化”是危險的，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的價值觀很容易被致富的欲望填滿，在某種程度上滋生出一切向錢看的心理。同時長期的貧困境地，以及城市和農(nóng)村巨大的貧富差距，也使一部分人容易滋生出逆反與仇富心理，這對于社會穩(wěn)定是一種潛在的嚴(yán)重威脅。

四是鄉(xiāng)村文化傳承主體“空心化”。村落以及主要勞動力群體的消亡也意味著鄉(xiāng)村文化的傳承遭遇危機，傳統(tǒng)農(nóng)村文化的精髓甚至面臨徹底消亡的危局。鄉(xiāng)村文化是我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的主干，也是構(gòu)建新時期中華民族核心價值觀的重要資源。但是，鄉(xiāng)村“空心化”必然帶來鄉(xiāng)村文化的“空心化”，村落的萎縮將不可避免地導(dǎo)致文化景觀的消亡。缺乏表征傳統(tǒng)文化的具象，導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民喪失文化認(rèn)同感和自豪感，廣大鄉(xiāng)村居民也就無法對其進(jìn)行保護(hù)和傳承，中國鄉(xiāng)村作為歷史文化傳承載體的功能也隨之消失。同時，大量人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，直接參與和體驗農(nóng)耕生活的人口也大量減少，從生產(chǎn)方式中體認(rèn)傳統(tǒng)文化的傳承路徑難以為繼。長此以往，鄉(xiāng)村的文化觀念和道德秩序必然趨向全盤解體。更有甚者，在缺乏監(jiān)管的條件下，低俗文化甚至“黃賭毒”開始填補傳統(tǒng)文化消失后的“真空”，鄉(xiāng)村文化重建面臨更復(fù)雜困難的局面。

三、鄉(xiāng)村“空心化”產(chǎn)生的制度性根源

雖然造成鄉(xiāng)村“空心化”問題的原因是多種多樣的，但最為核心也是最為根本的一點還是在于鄉(xiāng)村勞動力主體的缺失。從宏觀歷史進(jìn)程來看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展引發(fā)的社會、經(jīng)濟(jì)深度變革，使得農(nóng)村人口必然大量涌入城市，以支持國家的工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，這是歷史發(fā)展的必然趨勢。當(dāng)然在這一進(jìn)程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村“空心化”也可能隨著市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用逐漸被克服，但也可能會導(dǎo)致“空心化”脫離市場本身的調(diào)控而越演越烈，并引發(fā)大量的經(jīng)濟(jì)、社會問題。因此，我們需要深入探究其制度性根源，只有從制度層面進(jìn)行追根溯源，才能從根本上將其解決。具體來看：

首先，城市基本社會保障制度及相關(guān)優(yōu)惠政策產(chǎn)生的吸引力。相較于城市更為完善的社會保障體制與機制，鄉(xiāng)村社會保障功能相對滯后。一方面，《最低工資規(guī)定》的實施實質(zhì)上保證了大部分在城工作者的最低收入標(biāo)準(zhǔn)，對于以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村適用性不足，一定程度上造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的極化，促使鄉(xiāng)村勞動力向城市遷徙；另一方面，城市相對完善的社會保障制度，從醫(yī)療、教育、衛(wèi)生到養(yǎng)老等方面都更為成熟與完善，基本生活保障制度及其覆蓋范圍，以及城市干凈美好的生活環(huán)境，相對農(nóng)村都有著更為強大的吸引力。以養(yǎng)老保險為例，《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》中指出，截至2014年，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)已達(dá)到34124萬人，比上年增加1906萬人，增長5.9%；比2009年底增加10574萬人，年平均增長7.7%。反觀農(nóng)村，“截至2016年底，全國共有27個省、自治區(qū)的838個縣(市、區(qū)、旗)和4個直轄市部分區(qū)縣開展國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。全國參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)10277萬人，其中領(lǐng)取待遇人數(shù)2863萬人”*姜向群：《中國老齡事業(yè)回眸與展望》，《中國社會工作》2012年第2期。。這一數(shù)字相較于整體的農(nóng)村老齡人口數(shù)量而言，覆蓋范圍還是有待于進(jìn)一步擴大。

其次，土地制度弊端對農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束，以及戶籍制度的松動，形成了驅(qū)動鄉(xiāng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的推力?？v覽新中國的歷史，土地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展有非常密切的關(guān)系*郭錫保：《論土地制度的變革對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響》，《經(jīng)濟(jì)評論》1995年第1期。。歷次土地制度的變革，無不引發(fā)了影響甚廣的經(jīng)濟(jì)和社會變革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之所以作為一個導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”形成的重要因素，也與其對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不利影響有關(guān)。這就涉及當(dāng)前土地制度的三大弊端：一是農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民只有使用權(quán)，加之我國土地管理法還規(guī)定，只要2/3村民同意，土地的使用現(xiàn)狀即可變動。由此帶來的結(jié)果就是農(nóng)民不愿長期投入大量資金經(jīng)營土地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化面臨投入不足的問題。二是土地不能由農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓和出租，這造成了土地?zé)o法在生產(chǎn)者手中集中形成規(guī)模經(jīng)營，由制度造成的土地細(xì)碎化成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的巨大障礙。三是對于非農(nóng)業(yè)占用土地的有效補償偏低，農(nóng)民的利益無法得到保障。上述幾大弊端的存在，加之土地分配的均等化、土地承載過多的社會保障功能，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力逐漸下降，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展受到阻礙，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出和回報都難以達(dá)到較高的水平。鄉(xiāng)村人口面臨的現(xiàn)實困境就是務(wù)農(nóng)收入偏低，農(nóng)業(yè)收入增長趨緩，與城市的貧富差距不斷擴大。具體而言，現(xiàn)有大部分農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)無法支撐農(nóng)民富足的生活，分田到戶后一年靠地收入微薄，且回報周期相對較長，相對在城市務(wù)工則無需太高技術(shù)或技能，體力勞動一個月的收益可能就要比在農(nóng)村一年的收入還要高，這使得農(nóng)民不得不去尋求更好的生存機會與平臺。

與此同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也將農(nóng)民從集體勞動中解放出來，農(nóng)民有了更多的自由支配時間。人身自由使得農(nóng)民工能夠自主實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的自由流動，而這將進(jìn)一步加劇鄉(xiāng)村的“空心化”趨勢。20世紀(jì)80年代開始，戶籍嚴(yán)控制度逐漸松動，農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口的二元格局界限被逐漸打破，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》的發(fā)布取消了戶口的計劃性指標(biāo)管理，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》表明我國的城鄉(xiāng)戶口的登記制度開始統(tǒng)一，其未來的目標(biāo)是“到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”*《中國戶籍制度改革歷史回眸》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/30/content_2727331.htm。。戶籍制度轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的直接效應(yīng)就是進(jìn)城務(wù)工人員自由流動的合法化，制度層面的放開為城鄉(xiāng)間人員流動的規(guī)模化提供了堅實的依據(jù)與平臺。 “截至2012年我國約有2.3億農(nóng)民工。2009年，全國6.22億城鎮(zhèn)人口中，約有1.67億為農(nóng)民工。按中國農(nóng)村高峰人口8.6億人(1995年)，到2020年按城鎮(zhèn)化率60%計，屆時農(nóng)村人口將累計減少2.8億至3億人。”*劉彥隨：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村“空心化”及其整治策略》，北京：科學(xué)出版社，2011年版，第112頁。

四、鄉(xiāng)村“空心化”引發(fā)的治理難題

“‘空心化’是當(dāng)前發(fā)展中出現(xiàn)的問題，有其一定的必然性。農(nóng)村‘空心化’是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)演化的一種不良過程，是快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中伴生的一種較為普遍的現(xiàn)象”*王介勇、劉彥隨、陳秧分：《農(nóng)村“空心化”程度影響因素的實證研究》，《自然資源學(xué)報》2013年第1期。。就鄉(xiāng)村“空心化”造成的諸多問題而言，不得不提其引發(fā)的治理難題。所謂鄉(xiāng)村治理，是指“在政府組織、鄉(xiāng)村社會以及其他主體之間發(fā)生的圍繞公共權(quán)力配置與運作發(fā)生的多向治理關(guān)系”*張艷娥：《關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體幾個相關(guān)問題的分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2010年第1期。。鄉(xiāng)村治理關(guān)乎鄉(xiāng)村基本的善治，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及廣大農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)性工程，由鄉(xiāng)村“空心化”所引發(fā)的治理難題必須予以強烈關(guān)注。

總的來看，鄉(xiāng)村勞動力大量遷徙至城市務(wù)工造成的最為直接的一個治理難題就是基層治理主體的缺失。本項目課題組曾到安徽省某縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其中存在一個普遍的現(xiàn)象，村落主要勞動力的外出致使鄉(xiāng)村僅剩老人、婦女和兒童，老人和婦女成為了鄉(xiāng)村的主要勞動力，同時也成為村委會到各戶推行具體工作的主要執(zhí)行者。相對于青壯年勞動力以及男性村民，其執(zhí)行力相對較弱。治理主體缺失帶來的一大嚴(yán)重后果是村莊喪失了自主產(chǎn)生秩序的能力，因而在一個至關(guān)重要的方面破壞了村莊的治理結(jié)構(gòu)。一般來說，“依據(jù)是否要借助自上而下的制度安排來產(chǎn)生秩序，村莊自主生產(chǎn)秩序的路徑包括原生與次生兩類，其區(qū)別在于前者依據(jù)村莊的非正式組織力量產(chǎn)生秩序，而后者依賴外來的制度安排實現(xiàn)秩序”*賀雪峰、董磊明：《中國鄉(xiāng)村治理：結(jié)構(gòu)與類型》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較研究》2005年第3期。。治理主體的大量喪失破壞了村莊的自有社會組織，消解了村莊的文化生態(tài)、輿論影響力和治理能力。特別是當(dāng)一個村莊的道德輿論場域被消解，由此造成的價值生產(chǎn)的停滯使得村基層管理人員不會在乎“美譽度”，其行為完全以利益計算，也就無法成為善治和秩序的代言人。這樣，村莊無法通過自我管理和自我服務(wù)來自造秩序，也使得外來制度喪失了發(fā)揮作用的基礎(chǔ)?？傊c次生兩種秩序生成路徑必然因為治理主體的不足而陷入失能狀態(tài)，必然會形成秩序“真空”以及功能紊亂的 “弱村”。

在“弱村”的格局中，必然會出現(xiàn)以下現(xiàn)象：一是基層治理工作的無法有效落實，沒有足量的主體來參與鄉(xiāng)村秩序的維持、各項公益建設(shè)以及國家分配任務(wù)的執(zhí)行。二是作為留守人群主體的老人、兒童和婦女都是需要被關(guān)注與保障的對象，就直接的治理參與而言缺少動力也缺少精力，加之各方面素質(zhì)普遍不高，其治理參與興趣與力度都明顯弱化。村民的不能或不愿作為，導(dǎo)致村莊難以在鄉(xiāng)村關(guān)系中處于主動地位，這就有可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊關(guān)系的失衡。強勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能為了政務(wù)或其他額外好處增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不當(dāng)提取村莊資源，最終使得村莊負(fù)債累累，鄉(xiāng)村治理當(dāng)然也就無從談起。三是留守人群的監(jiān)督能力明顯不足會導(dǎo)致基層腐敗問題頻發(fā)。對于政府頒布的政策措施，文化素質(zhì)不高的鄉(xiāng)村群體的理解與解讀能力甚為有限，很多人甚至對自身公民權(quán)利包含哪些都認(rèn)知不清，而這就直接為一些基層貪腐分子提供了廣闊的活動空間。面對信息缺乏的民眾，通過欺騙或者隱瞞的方式就可以輕易實現(xiàn)貪腐的目的，比如大鉆扶貧資金發(fā)放、貧困人口判定等制度和相關(guān)政策的漏洞獲取大量不法財富，極大地?fù)p害了村集體和村民的利益?？梢哉f，隨著治理主體的流失而導(dǎo)致的“弱村”現(xiàn)象中，并非個別的村領(lǐng)導(dǎo)集體既不會成為合格的經(jīng)理人，也不會成為合格的當(dāng)家人，只會是一些圖謀私利的“撞鐘者”*吳毅：《村治變遷中的權(quán)威與執(zhí)行》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2002年版，第54頁。。

五、鄉(xiāng)村“空心化”治理的制度創(chuàng)新

2015年11月27日至28日，在中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)社會主義的本質(zhì)是“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富?！保渲兄刂v到到2020 年要確保所有貧困地區(qū)和貧困人口共同邁入全面小康社會。要實現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，“空心化”問題的解決是關(guān)鍵?！翱招幕眴栴}雖然表現(xiàn)出來的主要是鄉(xiāng)村層面的問題，但卻并非是僅僅依靠鄉(xiāng)村就能夠治理解決好的。對于“空心化”問題的解決需要有全局觀念，要將其看作是國家目前治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的一部分，以城鄉(xiāng)一體化為切入點，在上下聯(lián)動、多管齊下的基礎(chǔ)之上，綜合制度創(chuàng)新，完善政策措施。

(一)國家層面確定一體化協(xié)調(diào)制度的頂層設(shè)計及兜底覆蓋范圍

農(nóng)村“空心化”問題伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化出現(xiàn)，是國家現(xiàn)代化進(jìn)程的一個面相，需要立足全局尋求制度解決思路。一方面，要避免頂層設(shè)計的缺位，確保城鄉(xiāng)一體化視角下 “空心化”問題能夠以制度為依托，進(jìn)行宏觀的城鄉(xiāng)間制度協(xié)調(diào)及安排；另一方面，協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上要能夠保障最大范圍的民眾能夠享受到發(fā)展帶來的切實收益。城鄉(xiāng)一體化制度的建立，要結(jié)合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，同時還要重視基層治理中的反腐敗制度建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化二者是同步進(jìn)行的，有著互補和協(xié)調(diào)的效果，因此可以從頂層進(jìn)行整合一體化制度安排。首先，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村宏觀制度規(guī)劃發(fā)展一體化，將鄉(xiāng)村發(fā)展作為城市化進(jìn)一步深化拓展的關(guān)鍵，將其納入到城市規(guī)劃中去，有重點有步驟地逐步推進(jìn)。其次，要用具體的一體化制度規(guī)避城鄉(xiāng)二元分割中的弊端。一方面協(xié)調(diào)發(fā)展全國的城鄉(xiāng)勞動力市場需求，有效轉(zhuǎn)移安置農(nóng)村剩余勞動力；另一方面繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)間基本社會保障制度的一體化，破除城市準(zhǔn)入的高門檻，保障農(nóng)民工基本生產(chǎn)與生活?！敖刂?015年末，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)達(dá)到5585萬人，比上年末增加113萬人；參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)為5166萬人，比上年末減少63萬人；參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為4219萬人，比上年末增加148萬人；參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)7489萬人，比上年末增加127萬人?！?《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html。解決“空心化”問題，就要保持這一良好勢頭并穩(wěn)步發(fā)展下去。在保障農(nóng)村留守群體的基本生產(chǎn)與生活方面，我國推出的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，旨在通過建設(shè)農(nóng)村社區(qū)來提升農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平，主要是加強對留守老人、兒童及婦女的基本保障，“具體表現(xiàn)在重點加強學(xué)前教育和養(yǎng)老服務(wù)，建立農(nóng)村地區(qū)留守人員動態(tài)信息庫，擴大呼叫終端、遠(yuǎn)程監(jiān)控等信息技術(shù)應(yīng)用等方面”*《民政部：中國農(nóng)村“空心化”日趨顯著 留守人員總數(shù)超1.5億》，http://gb.cri.cn/42071/2015/06/02/8011s4983476.htm。。同時進(jìn)一步貫徹落實全國反腐敗監(jiān)督、懲罰機制，扎牢制度的籠子，真正實現(xiàn)從上到下的不敢腐、不能腐和不想腐。

(二)地方政府(省、市、自治區(qū))因地制宜打造制度激勵和懲戒體系

無論是從治理參與主體的缺失還是從基層腐敗的監(jiān)督不力來看，都可以有選擇地提供一定的激勵及懲罰機制。政策制定中，一方面堅持以人為本的原則，制定鼓勵及優(yōu)惠政策，將分散的空心村就近、就地城鎮(zhèn)化，在自主自愿前提之下實現(xiàn)縱向的集約化整合發(fā)展；另一方面規(guī)劃建立好鄉(xiāng)村空心土地的出讓與盤活機制，嚴(yán)懲惡意利用土地出賣增加地方財政的行為，為“空心化”階段的順利過渡提供保障。具體來看，首先，統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的步調(diào)，分批次穩(wěn)步實現(xiàn)鄉(xiāng)村留守人員城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。堅持就近原則轉(zhuǎn)移周邊鄉(xiāng)村勞動力，重點建設(shè)一批核心城鎮(zhèn)，吸納勞動力主體回流，增加農(nóng)民收入的同時輻射帶動周邊鄉(xiāng)村建設(shè)，將點與面結(jié)合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的真正發(fā)展。在這一過程中，省級政府可為此提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策支撐及具體的制度保障。以城鎮(zhèn)的吸納、融入為主，核心放到進(jìn)城務(wù)工人員的戶口及市民權(quán)利保障層面，做到留得下、守得住，因地制宜、安居樂業(yè)。其次，高度重視并努力抓住“空心化”為城市化發(fā)展進(jìn)程提供的發(fā)展契機?！爸袊茖W(xué)院地理資源研究所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心團(tuán)隊首次利用高分遙感影像，對山東等地4.6萬宗宅基地、6500余農(nóng)戶調(diào)查，歷時4年，經(jīng)綜合測算與評估表明，若按照分批推進(jìn)城鎮(zhèn)化情景，全國空心村綜合整治潛力可達(dá)757.89萬公頃，約合1.14億畝。”*劉彥隨：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村“空心化”及其整治策略》，北京：科學(xué)出版社，2011年版，第58頁。由此可見，“空心化”的產(chǎn)生不僅是挑戰(zhàn)，也是發(fā)展的機遇。

(三)基層政府(縣、鄉(xiāng))通過制度政策的落實穩(wěn)步實現(xiàn)農(nóng)村重組與整合

基層政府要依據(jù)自身實際，因地制宜穩(wěn)步落實農(nóng)村整合尤其是自然村的異地整合。宅基地收回后集中外包，然后再鼓勵農(nóng)民去打工，可為農(nóng)業(yè)的合作化、公司化等形式的嘗試提供優(yōu)惠政策及待遇等，同時依靠自身優(yōu)勢制定合理政策實施規(guī)劃，逐步打造適宜的農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)。與此同時，集中整合空心村要堅持自主自愿利民的原則，堅持以人為本。很多地方雖然打著城鎮(zhèn)化的幌子，但實質(zhì)上卻是在把空置土地當(dāng)作商品進(jìn)行買賣，靠土地的收入來支撐政府財政，這是堅決不允許的。具體來看，首先，要從鄉(xiāng)村發(fā)展階段的實際出發(fā)，確定當(dāng)?shù)匾呀?jīng)發(fā)展到可以進(jìn)行自由整合的階段，并且能夠得到民眾的認(rèn)可，方可實施整合，若是沒有發(fā)展到這樣的階段，強制的行為是要極力避免的，否則可能會適得其反，產(chǎn)生更大的問題。其次，制定系列可持續(xù)的政策措施。提高基層政府工作人員的基本職業(yè)素養(yǎng)與操守，制定定期學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制，提升其對國家大政方針以及結(jié)合自身實際進(jìn)行有效基層治理工作的能力；定期為民眾宣傳普及并講解國家的政策措施，提升民眾的政治素養(yǎng)及政治參與積極性與監(jiān)督能力；為鄉(xiāng)村企業(yè)提供一定的政策支持，促使其以多樣化的形式參與到治理的進(jìn)程中，為基層治理質(zhì)量的提升提供多主體的支持。最后，從精準(zhǔn)扶貧的兜底政策到美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃，從農(nóng)村社區(qū)的文化傳承到新型城鎮(zhèn)化的人口轉(zhuǎn)移及吸引回流，基層政府要運用具體的機制鏈條將這幾個方面串成完整的循環(huán)發(fā)展體系。

綜上所述，鄉(xiāng)村的“空心化”問題要依靠科學(xué)有效的治理，而治理的過程中又要避開只見樹木不見森林的誤區(qū)，不能就鄉(xiāng)村問題論鄉(xiāng)村?！翱招幕眴栴}既是新農(nóng)村建設(shè)及新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題，同時也是當(dāng)下國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會深刻轉(zhuǎn)型大背景下產(chǎn)生的問題，有一定的必然性。農(nóng)村“空心化”已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、阻礙農(nóng)村發(fā)展的重要因素，并成為當(dāng)前中國最具影響力的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象之一，當(dāng)然也是一個廣受關(guān)注的公共性話題*劉祖云、武小龍：《農(nóng)村“空心化”問題研究：殊途而同歸——基于研究文獻(xiàn)的理論考察》，《行政論壇》2012年第4期。。然而“空心化”同時也為我們提供了一個實現(xiàn)農(nóng)村再規(guī)劃再整合的契機，發(fā)展中的問題也要利用發(fā)展的平臺與契機去加以解決?！翱招幕眴栴}的解決，必將伴隨著國家基層治理及國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的的推進(jìn)而實現(xiàn)。

[責(zé)任編輯：鄧 帥]

本文系中國社會科學(xué)院政治研究學(xué)所年度創(chuàng)新項目“政治發(fā)展與民主政治研究”(項目編號：SZ03_2017_SCX_3064)的階段性成果。

周少來，男，政治學(xué)博士，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師，研究方向為當(dāng)代中國政治發(fā)展、民主與民主化理論；孫 瑩，女，政治學(xué)博士，中國社會科學(xué)院政治學(xué)所博士后，研究方向為政治學(xué)理論。

C912

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1002-3909(2017)02-0111-07