關(guān)于“十三五”進城落戶任務(wù)分省分解的討論

劉 敏 顧 嚴

關(guān)于“十三五”進城落戶任務(wù)分省分解的討論

劉 敏 顧 嚴

戶籍人口城鎮(zhèn)化率及其與常住人口城鎮(zhèn)化率的差異現(xiàn)狀

（一）戶籍人口城鎮(zhèn)化率：低于全國平均水平的有15個省份，除浙江和福建外均為中西部地區(qū)

從戶籍人口城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)狀看，上海、北京、天津三個直轄市處于第一梯隊，2013年戶籍人口城鎮(zhèn)化率均在60%以上，其中上海市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到90%；廣東、江蘇、黑龍江、遼寧、吉林五省處于第二梯隊，戶籍人口城鎮(zhèn)化率高于全國平均水平，2013年在45%-60%的區(qū)間范圍；內(nèi)蒙古、山東、海南、重慶、陜西、青海、寧夏、新疆八?。▍^(qū)、市）處于第三梯隊，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與全國平均水平大體相當；河北、山西、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、云南、西藏、甘肅15?。▍^(qū)、市）處于第四梯隊，戶籍人口城鎮(zhèn)化率顯著低于全國水平，其中廣西、西藏和貴州三省（區(qū)）長期低于20%。

（二）戶籍與常住人口城鎮(zhèn)化率之差：高于全國平均水平的主要是中部六省，以及東部的津浙閩三省市

從戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差異看，上海是唯一一個戶籍人口城鎮(zhèn)化率高于常住人口城鎮(zhèn)化率的省份；東北三省和西北五省區(qū)的戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差值，小于全國平均水平；戶籍與常住人口城鎮(zhèn)化率的差值較大的區(qū)域，主要集中在山西、河南、安徽、江西、湖南、湖北等中部省份；天津、浙江和福建三個東部省市，也呈現(xiàn)戶籍與常住人口城鎮(zhèn)化率的差值大于全國平均水平的特征。

“十三五”時期戶籍人口城鎮(zhèn)化率變動的高中低方案

（一）高方案：按45%的戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標推算，“十三五”需進城落戶7885萬人

按照2020年我國總?cè)丝?4.2億、戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%的目標測算，2020年我國城鎮(zhèn)戶籍人口要達到6.39億。2015年年底，我國城鎮(zhèn)戶籍人口約為5.485億人，也就是說，“十三五”期間需要增加9050萬人的城鎮(zhèn)戶籍人口。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望》的中值估算，“十三五”時期中國城鎮(zhèn)人口年均自然增長率為0.3%?？鄢擎?zhèn)戶籍人口自然增長，約需要實現(xiàn)7885萬人口進城落戶。

圖1 全國分省戶籍人口城鎮(zhèn)化率（2013年，%）數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)計算并繪制

圖2 全國分省戶籍與常住人口城鎮(zhèn)化率差異（2013年，%）數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)計算并繪制

（二）低方案：按照國辦“1億人”落戶方案，“十三五”累計轉(zhuǎn)戶6500萬人以上

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕72號）設(shè)定的目標，“十三五”期間，年均進城落戶1300萬人以上，即累計6500萬人以上轉(zhuǎn)為城市戶口。

（三）中方案：按各省份既有趨勢外推，“十三五”進城落戶7021萬人

2001-2013年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率平均增加0.77個百分點，31個省（區(qū)、市）戶籍人口城鎮(zhèn)化率平均增加0.12-1.98個百分點不等。按照各省域的戶籍人口城鎮(zhèn)化率平均增加百分點推算，“十三五”期間全國預(yù)計可實現(xiàn)7021萬人進城落戶。我們把7885萬人的落戶目標稱為高方案，把6500萬人的落戶目標稱為低方案，把按照既有趨勢外推得到的7021萬人的落戶目標稱為中方案。

中方案顯示，東部地區(qū)吸納進城落戶4808萬人，占全部進城落戶總?cè)藬?shù)的67.8%；中部地區(qū)落戶620萬人，占8.8%；西部地區(qū)1395萬人，占19.9%；東北地區(qū)199萬人，占3.5%。吸納進城落戶人口較多（200萬人以上）的省份，以廣東、江蘇、山東、上海、北京、浙江、福建等東部省市為主。近年來比較深入地融入城市群建設(shè)的一些中西部省份也表現(xiàn)出較大的戶籍人口增長空間，如河北、四川、云南、重慶、陜西等。同時，按照既有趨勢，“十三五”時期我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率的省域分異程度將進一步拉大。

高方案和低方案各自對應(yīng)的五種情景

（一）“地域均衡”情景：各省份戶籍人口城鎮(zhèn)化率以相同幅度提高，省際間差距基本不變

為了確保省際間的差距不擴大，這里設(shè)定一個“地域均衡”情景，即全國31個?。▍^(qū)、市）的城鎮(zhèn)戶籍人口以等比率增長。若要實現(xiàn)2020年進城落戶6500萬人的低方案目標，戶籍人口城鎮(zhèn)化率需要在“十三五”期間年均提高0.84個百分點；要實現(xiàn)到2020年進城落戶7885萬人的高方案目標，戶籍人口城鎮(zhèn)化率則需要在“十三五”期間年均提高1.02個百分點。

在“地域均衡”情景下，東部地區(qū)仍然是吸納進城落戶人口的“主戰(zhàn)場”，占比為49.8%，比趨勢外推的情況下有所下降；中部地區(qū)表現(xiàn)出了強勁的動力，占比為18.2%，比趨勢外推的情況提高了近10個百分點；西部地區(qū)和東北地區(qū)分別占21.7%和10.3%，所占比例也有所提高。低方案中，吸納落戶200萬人以上的省市包括廣東、江蘇、山東、浙江、北京等東部地區(qū)，以及河北、四川等中西部城市群地區(qū)；新進入的省份主要是城鎮(zhèn)人口現(xiàn)狀規(guī)模較大的遼寧、上海、河南、湖北、黑龍江等省市。高方案中，既有趨勢外推情況下表現(xiàn)出較好趨勢的陜西和福建，也有新進入的湖南和安徽。

（二）“兩率”縮差情景：戶籍與常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大的省份加快縮小差距，省際間差異縮小

考慮到應(yīng)縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，我們進一步設(shè)定“兩率”縮差的情景。讓戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率、但大于全國差距的地區(qū)，按照“十三五”期間“兩率”縮差兩個百分點的幅度來提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率；讓戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距小于全國差距的地區(qū)，按照年均增長率1.22%或1.47%的速度來提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，以實現(xiàn)2020年進城落戶6500萬人或7885萬人的目標。

在“兩率”縮差情景下，東部、中部、西部和東北地區(qū)吸納進城落戶人口的比例分別為33.8%、41.1%、20%和5.1%。顯而易見的是，“兩率”現(xiàn)狀差距比較大的中部地區(qū)，在縮差的情景下需要承擔更重要的落戶任務(wù)。吸納落戶200萬人以上的，主要是河南、湖南、安徽、湖北、江西、山西等中部省份；廣東、浙江、福建、江蘇、山東等東部省份仍然要發(fā)揮重要作用；廣西、貴州、重慶等西部省份也有明顯的積極作用。

（三）“財力支撐”情景：人均可支配財力越充足，承擔吸納進城落戶任務(wù)越多

考慮到財政成本因素，在研究中我們設(shè)定了“財力支撐”的情景——重點考慮本級政府的可支配財力，即現(xiàn)行法規(guī)和財政體制下，各省份全口徑財政收入，減去上解中央的部分，再加上中央給付的稅收返還、補助及其他轉(zhuǎn)移支付。以2015年人均對應(yīng)本級政府可支配財力水平最低的貴州省為基準，按照其他30個?。▍^(qū)、市）人均對應(yīng)本級政府可支配財力與基準水平的倍數(shù)關(guān)系，統(tǒng)籌分配進城落戶任務(wù)。

在“財力支撐”情景下，東部、中部、西部和東北地區(qū)吸納進城落戶人口的比例分別為43.4%、13.2%、31.6%和11.8%。與“兩率”縮差的情景相比，東部地區(qū)由于人均可支配財力比較雄厚，占比有所回升。吸納200萬人以上省市的主要有上海、北京、天津、江蘇、廣東、山東；西部地區(qū)和東北地區(qū)由于獲得了較多的中央轉(zhuǎn)移支付，占比有大幅的提高，吸納落戶潛力較大的包括青海、新疆、重慶、內(nèi)蒙古、寧夏、陜西以及遼寧、黑龍江、吉林；中部地區(qū)受可支配財力弱的影響，占比明顯下降。

（四）“兩化”協(xié)調(diào)情景：工業(yè)化率相對于戶籍人口城鎮(zhèn)化率更高的省份，承擔更多的進城落戶任務(wù)

根據(jù)戶籍人口城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化的關(guān)系，設(shè)定 “兩化”協(xié)調(diào)情景?？紤]以工業(yè)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的比值，以此測度新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化的協(xié)調(diào)關(guān)系。讓工業(yè)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的比值明顯低于0.9的地區(qū)，戶籍城鎮(zhèn)化率放緩提高；讓工業(yè)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的比值在0.9-1.1范圍內(nèi)的地區(qū)，按歷史趨勢提高；讓工業(yè)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的比值高于1.1的地區(qū)，加速提高。戶籍人口城鎮(zhèn)化率放緩或者加速提高的程度，按照各?。▍^(qū)、市）工業(yè)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的比值，占31個?。▍^(qū)、市）工業(yè)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率比值之和的比重數(shù)確定。“十三五”總目標除去按歷史趨勢提高的?。▍^(qū)、市）進城落戶總?cè)藬?shù)后的數(shù)值，即為余下省份進城落戶的總目標人數(shù)，按前述戶籍人口城鎮(zhèn)化率放緩或者加速提高的程度，分別承擔任務(wù)。

在“兩化”協(xié)調(diào)情景下，工業(yè)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相對協(xié)調(diào)的東部地區(qū)和東北地區(qū)，承擔的落戶任務(wù)有所下降，占比分別為28.8%和6.6%；工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)關(guān)系較差的中部和西部地區(qū)，落戶任務(wù)變得很重，占比分別為28.4%和36.2%，其中西部地區(qū)任務(wù)尤為繁重，而且中西部地區(qū)合計占比接近2/3。

（五）“勞動力非農(nóng)化預(yù)期”情景：扭轉(zhuǎn)二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比低于戶籍人口城鎮(zhèn)化率的局面，讓二者更加協(xié)調(diào)

根據(jù)戶籍人口城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化就業(yè)的關(guān)系，設(shè)定“勞動力非農(nóng)化預(yù)期”情景。我國31個?。▍^(qū)、市）的勞動力非農(nóng)化率（二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比）與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的比值普遍低于0.6，勞動力的非農(nóng)化與人口的城鎮(zhèn)化不甚協(xié)調(diào)。以二者相互協(xié)調(diào)為考量，計算2013年31個?。▍^(qū)、市）非農(nóng)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的比值，根據(jù)該比值大小以及年末的城鎮(zhèn)戶籍人口總量，統(tǒng)籌分攤“十三五”時期進城落戶任務(wù)。

在“勞動力非農(nóng)化預(yù)期”情景下，東部地區(qū)重新成為吸納進城落戶的“主戰(zhàn)場”，占比為49.8%；中部、西部、東北地區(qū)分別占比21.9%、20.4%、7.9%。東部的廣東、江蘇、山東、浙江、北京、福建、上海，中部的河南、湖北、河北、湖南，西部的四川，東北的遼寧等，在低方案中吸納進城落戶人數(shù)都超過了200萬人；在高方案中，陜西和安徽兩個省份吸納進城落戶人數(shù)也都超過了200萬人。

“十三五”吸納進城落戶的重點地區(qū)

（一）從現(xiàn)狀看：戶籍人口城鎮(zhèn)化率較低且與常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大的十個省份

從現(xiàn)狀看，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比較低（低于全國平均）、并且戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比較大（高于全國平均）的10個省份，可以作為“十三五”吸納進城落戶的重點地區(qū)。按照“兩率”的差距排序依次是：浙江、福建、湖南、廣西、安徽、江西、貴州、河南、湖北、山西。

這些省份又可分為三類：第一類是浙江、福建這兩個東部省份，其常住人口城鎮(zhèn)化率較高，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率過低，財力較為雄厚，最應(yīng)該加快消化存量轉(zhuǎn)移人口、加快吸納已經(jīng)進城的農(nóng)民工落戶；第二類是廣西、貴州這兩個西部省份，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，常住人口城鎮(zhèn)化率也較低，需要加快推進城鎮(zhèn)化，做大承載轉(zhuǎn)移人口的產(chǎn)業(yè)載體；第三類是湖南、安徽等六個中部省份，其戶籍和常住人口城鎮(zhèn)化率都不高，并且兩者差距較大，需要在同時推動常住化和戶籍化這兩個進程中，更加注重以人為本和城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

（二）從四大板塊未來趨勢看：東部是主戰(zhàn)場，中部重點挖潛

在按外推趨勢的中方案下，東部地區(qū)吸納進城落戶的占比超過2/3，顯然具有“主戰(zhàn)場”的特征。從四大板塊五種情景的平均水平看，東部、中部、西部、東北地區(qū)“十三五”吸納進城落戶人口的占比分別為41.1%、25.2%、25.4%、8.3%。與趨勢外推的情況相比，東部地區(qū)的占比明顯下降，但仍為“主戰(zhàn)場”；中部地區(qū)的占比大幅上升，建議作為重點挖潛的地帶；此外，西部地區(qū)和東北地區(qū)的占比也有所提高，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進一步承擔一定的新落戶任務(wù)。

（三）從省域?qū)用娴内厔菘矗簴|部是粵魯江浙，中部是豫湘徽鄂

從吸納進城落戶人口的絕對數(shù)量看，廣東、山東、江蘇、河南、浙江、湖南、安徽、湖北等應(yīng)為重點省份。按趨勢外推的中方案，這八個重點省份“十三五”時期可吸納3500多萬人落戶，占比為50.4%；按照低方案和高方案的五種情景平均水平，占比為41.3%?？梢哉f，著力推進這八個重點省份的戶籍制度改革和配套制度完善，就能夠完成“十三五”全國落戶任務(wù)的“大賬”。

作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院社會所

表1 “十三五”進城落戶的分省分地區(qū)情景