城市化過程中“城中村”改造風(fēng)險分析

石林溪

摘要：“城中村”的形成是中國城市化變遷中的一種特有現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在情況下農(nóng)村被動城市化的產(chǎn)物。隨著城市化發(fā)展步伐的加快，“城中村”非農(nóng)化改造工作也在快速推進(jìn)。通過對慶陽市X區(qū)“城中村”改造現(xiàn)狀的調(diào)查，以慶陽市X區(qū)為例，對“城中村”改造過程中的風(fēng)險因素進(jìn)行探索，分析風(fēng)險問題的現(xiàn)象和成因，提出化解風(fēng)險的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：“城中村”改造；風(fēng)險；風(fēng)險化解

慶陽市X區(qū)，作為甘肅東部重要門戶城市的核心區(qū)域，根據(jù)不同地域類型將全區(qū)100個行政村劃分為城中村、城郊村、塬區(qū)村和偏遠(yuǎn)村四種類型，其中23個行政村被劃為“城中村”，并被納入了城市建設(shè)規(guī)劃中。2014年底，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》、《甘肅省人民政府關(guān)于棚戶區(qū)改造的實(shí)施意見》的相關(guān)規(guī)定，X區(qū)委決定成立了X區(qū)棚戶區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并強(qiáng)調(diào)加快棚戶區(qū)改造工作，隨后將城市建設(shè)規(guī)劃中的23個“城中村”并入了棚戶區(qū)改造范圍。

目前，X區(qū)“城中村”的改造工作與棚戶區(qū)改造工作聯(lián)動發(fā)展，共同促進(jìn)城市化發(fā)展。但應(yīng)指出，作為城市化發(fā)展中的兩項(xiàng)重要改造對象，“城中村”與“棚戶區(qū)”兩者具有明顯的區(qū)別：一是從概念上講，“城中村”是在城市化變遷的背景下，城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)急劇擴(kuò)張蔓延而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制卻依然存在所造成的一種特殊村落形態(tài)；“棚戶區(qū)”是城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域。二是從土地性質(zhì)上講，“城中村”與“棚戶區(qū)”的土地性質(zhì)存在明顯差異，前者是農(nóng)村中的集體用地，而后者則是城市中的國家建設(shè)用地。因此，在“城中村”與“棚戶區(qū)”聯(lián)動改造發(fā)展的過程中，政府雖然要統(tǒng)籌規(guī)劃，但由于“城中村”的特殊地位與特征性質(zhì)應(yīng)制定針對性改造措施。

一、社會風(fēng)險

1. 制度風(fēng)險

（1）戶籍制度

“城中村”這一特殊形態(tài)的存在從本質(zhì)上而言正是由于長期分立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致。戶籍制度是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的特殊產(chǎn)物，在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的今天，顯示出其嚴(yán)重的滯后性。通過戶籍制度，人為地把整個國家分為了城鎮(zhèn)和農(nóng)村，整個國民被劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，形成二元戶籍制度。

改革開放以來的制度變遷過程中更需要相適應(yīng)的制度供給，而“城中村”改造的制度供給嚴(yán)重滯后，突出表現(xiàn)在二元戶籍制度仍未打破，身份分割導(dǎo)致背后衍生出許多社會風(fēng)險。一是戶籍制度隔離所產(chǎn)生的社會保險與社會保障問題。二是戶籍制度區(qū)隔所出現(xiàn)的社會歧視與社會融合問題。三是戶籍制度限制所引發(fā)的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工問題及由此產(chǎn)生的農(nóng)村留守兒童問題等一系列社會問題與社會風(fēng)險。

（2）土地制度

建國以來，我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)土地二元所有制，即城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民擁有土地的承包使用權(quán)。隨著城市化的發(fā)展，城市區(qū)域的擴(kuò)張不斷向周邊農(nóng)村地區(qū)蔓延，大量農(nóng)村土地被征后，由政府高價出售給開發(fā)商，給付農(nóng)民極低的補(bǔ)償款；在征地以后，村民多半住進(jìn)了拆遷安置房村民自有的宅基地和生產(chǎn)土地將不復(fù)存在，賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源被切斷。

2. 征地拆遷風(fēng)險

目前的“城中村”改造過程中，政府牢牢掌握著土地征用權(quán)，政府征地是獲取巨額財(cái)富的重要方式，是財(cái)政的主要來源。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)失地農(nóng)民對補(bǔ)償不滿意，政府征用農(nóng)民土地，給農(nóng)民的補(bǔ)償既少又不能到位，引起農(nóng)民和政府對抗，有的被政府強(qiáng)行壓制下去，有時在沖突中還出現(xiàn)流血事件甚至命案。這些事件既破壞了社會穩(wěn)定，又影響了政府形象，無益于和諧社會的構(gòu)建。

2014年，慶陽市人民政府批復(fù)了關(guān)于慶陽市X區(qū)失地農(nóng)民安置住房建設(shè)實(shí)施意見，其中明確規(guī)定“充分發(fā)揮市、區(qū)政府在失地農(nóng)民安置工作中的主導(dǎo)作用，研究制定征拆、供地、建設(shè)等相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵村組牽頭實(shí)施，采取市場化運(yùn)作方式，吸引各類經(jīng)濟(jì)組織和開發(fā)企業(yè)參與建設(shè)”。對于失地農(nóng)民的拆遷安置，規(guī)定“臨時性安置采用貨幣或建設(shè)過渡性安置住房的辦法安置，過渡性安置住房由政府統(tǒng)一按照建設(shè)程序規(guī)定，委托具備相應(yīng)開發(fā)建設(shè)資質(zhì)條件的施工企業(yè)集中進(jìn)行建設(shè)，永久性安置住房建設(shè)實(shí)行村組自建、商家代建、村組與商家聯(lián)建、政策性安置四種安置方式，由村組根據(jù)實(shí)際自主選擇，按照相關(guān)規(guī)定經(jīng)申報核準(zhǔn)后，組織實(shí)施?！逼渲?，村組與商家聯(lián)建采取以大產(chǎn)權(quán)換安置的方式，在將失地農(nóng)民身份一次性轉(zhuǎn)換為城市居民的基礎(chǔ)上，由村組負(fù)責(zé)公開招引企業(yè)聯(lián)合建設(shè)，并負(fù)責(zé)對項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的地上附著物自行拆除、自行補(bǔ)償。這一方式本身有效彌補(bǔ)了村組自建資金籌措的困境，又使村民直接通過安置“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在四種安置方式中，后兩種方式可以直接制度性地實(shí)現(xiàn)“城中村”非農(nóng)化改造，因此也是實(shí)踐過程中普遍采用的方式。但在具體實(shí)施過程中，失地農(nóng)民卻與政府官員形成了鮮明的對立，見表1。

3. 管理失范風(fēng)險

在“城中村”改造的過程中，村行政、治安、環(huán)衛(wèi)等管理也應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行整治改造，但在現(xiàn)實(shí)中，基于“城中村”土地資源帶來的巨大利益，政府的改造工作集中在土地的征收改造上，對于“城中村”其他管理工作缺乏關(guān)注和相應(yīng)的政策支持，由此，“城中村”便被公眾普遍認(rèn)為是“臟、亂、差”之地，具體表現(xiàn)在：

一是政府管理職責(zé)不明確，一部分“城中村”依據(jù)政策進(jìn)行改造建設(shè)過程中，土地被征用，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)居民，而實(shí)際的行政管理事務(wù)仍然由依舊存在的村支兩委代管，這一“換湯不換藥”的做法嚴(yán)重影響了正常的管理工作；二是管理秩序混亂，城市化的快速發(fā)展也帶動了X區(qū)“城中村”的發(fā)展，由于X區(qū)為慶陽市發(fā)展中心，其所轄“城中村”基本鄰近市中心，近年來大量外來流動人口租住在“城中村”內(nèi)，人口數(shù)量不斷擴(kuò)大，人口構(gòu)成日益復(fù)雜，人口聚居雖然帶動了“城中村”的發(fā)展，但也加重了管理風(fēng)險?！俺侵写濉眱?nèi)房屋亂搭亂建、垃圾隨地亂扔等現(xiàn)象隨處可見。三是管理資金短缺，這也是政府在治理“城中村”方面最為突出的短板，“城中村”在納入城市發(fā)展范圍之后，政府將直接面臨城市公共管理財(cái)政成本增加的壓力，這也為“城中村”的管理帶來巨大困難。

二、個體風(fēng)險

1. 失地農(nóng)民貧困風(fēng)險

在“城中村”改造之前，村民主要以土地的所有為其安全保障。作為臨近慶陽市中心的X區(qū)“城中村”，因其地理位置的優(yōu)越性，近年來許多村民都利用自家宅基地?cái)U(kuò)建招租來獲取可觀的收入，據(jù)調(diào)查，X區(qū)“城中村”村民的主要經(jīng)濟(jì)收入都來自租房收入，見表2。

2.失地農(nóng)民被市民化風(fēng)險

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，農(nóng)民市民化將是社會發(fā)展到一定階段的必然趨勢。但是，不能操之過急，更不能以犧牲農(nóng)民為代價強(qiáng)制性地將農(nóng)民市民化?，F(xiàn)實(shí)往往是，政府在自己獲得高額回報的時候，把被市民化的農(nóng)民逼上了艱難的生活之路，其社會風(fēng)險不斷增多。一是被市民化的農(nóng)民往往文化水平不高、知識和技能都較缺乏，他們很難再城里找到工作，面臨極大的失業(yè)和就業(yè)風(fēng)險；二是針對農(nóng)民的社會保障和社會福利體系建設(shè)才剛剛起步，很多方面并不完善，在農(nóng)民失地又失業(yè)的雙“失”狀態(tài)下，社會保障和社會福利無法提供有效保障；三是對于失地農(nóng)民的補(bǔ)償不到位或補(bǔ)償水平不高。

三、風(fēng)險化解

在城市化發(fā)展這一必然趨勢下，化解X區(qū)“城中村”改造過程中的社會風(fēng)險和個體風(fēng)險要在社會系統(tǒng)的各個層面和領(lǐng)域不斷探索，要不斷深化經(jīng)濟(jì)體制和社會體制改革，打破體制的藩籬，逐漸消除體制隔離，著力改革原有的體制和社會管理制度，增加制度供給；規(guī)范土地征收及拆遷安置政策辦法，確?！俺侵写濉背鞘谢l(fā)展過程中的穩(wěn)定與和諧；著力提高政府的行政管理能力、社會整合與服務(wù)能力；同時，也要加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，讓城鄉(xiāng)居民享有基本平等公平的福利保障。

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[2]呂慶春，徐彥.制度供給滯后與排斥狀態(tài)下的農(nóng)民工市民化及社會風(fēng)險[J].社會科學(xué)輯刊，2015（04）.

（作者單位：隴東學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）