淺議完善我國民族區(qū)域自治立法權(quán)的基本方向 

摘要：根據(jù)我國多民族的特點，我國設(shè)置了許多民族區(qū)域自治的法律程序。雖然有參考少數(shù)民族不同于漢族的一些特性，但我國的民族區(qū)域自治立法權(quán)在實施中仍然受到阻礙，說明目前我國民族區(qū)域自治立法權(quán)是存在缺陷的。所以，本文論述了我國民族區(qū)域自治立法權(quán)的發(fā)展，探討完善民族區(qū)域自治立法權(quán)該走的基本方向，從而為完善我國民族區(qū)域自治立法權(quán)的研究提供理論支持。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域；自治立法權(quán)；完善；基本方向

中圖分類號：D921.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0184-02

作者簡介：宋俊艷（1976-），女，甘肅秦安人，法學(xué)本科，中共甘南州委黨校，法學(xué)講師，研究方向：行政訴訟法、民族區(qū)域自治法。

一、我國民族區(qū)域自治立法權(quán)的發(fā)展概況

在古代，中國內(nèi)憂外患的問題就比較嚴(yán)重。從清朝開始，我國的思想和制度就一直受到資本主義改革的沖擊，長期的軍閥混戰(zhàn)使權(quán)利的正當(dāng)性問題變得刻不容緩，比較早的歷史事件有戊戌變法和辛亥革命，民主與共和相結(jié)合的方式成為解決這些矛盾的方法之一。而一個國家的多民族問題與歷史背景是分不開的，我國的民族區(qū)域自治立法的發(fā)展概況大致分為四個階段：

（一）民國時期的“聯(lián)省自治”和均權(quán)制

民國時期建立的“聯(lián)省自治”最初是為了解決民族問題?！奥?lián)省自治”的提出者是梁啟超。所謂的聯(lián)省自治是為了統(tǒng)治本省區(qū)，允許本省實現(xiàn)自治，并且由他們自己制定省憲；每個省區(qū)可以自發(fā)組織省級會議，參會人員可由選區(qū)人民自己選派，大家一起制定省級憲法，建立起一個聯(lián)邦制國家。這個政策一出就受到人們的大力支持。大部分人都認(rèn)為實行地方分權(quán)不會破壞民族統(tǒng)一，相反能夠鞏固國家的民族統(tǒng)一。只要建立一個中央機(jī)關(guān)，地方實行地方自治，各地方之間就不會有自治權(quán)利之爭。然而這種效仿美國聯(lián)邦制的地方民族自治會加大地方權(quán)利，削弱中央集權(quán)，因此這種制度并沒有從根本上解決中央與民族的權(quán)利分配問題。

均權(quán)制是孫中山先生為了合理分配中央和地方的權(quán)限而提出的，不再分割地方主權(quán)，從解決民族、民生、民權(quán)實際問題出發(fā)，認(rèn)為一切權(quán)利屬于人民。民族自治地方情況不一，民族習(xí)性也不一樣，應(yīng)該用革命手段讓民族地區(qū)的人民實現(xiàn)當(dāng)家做主。

（二）抗戰(zhàn)時期的聯(lián)邦制

1922年，我國在西北西南地區(qū)實行聯(lián)邦制來解決民族區(qū)域自治問題，并建立聯(lián)邦共和國；1923年，在第三次人民代表大會提出的《黨綱草案》規(guī)定：“西藏、新疆和蒙古等地方與中國本部的關(guān)系有該民族自己決定”；1928年，我國又提出“民族自決權(quán)”的口號。這些都是在效仿蘇聯(lián)的探索道路，這是一次真正意義上實現(xiàn)各民族區(qū)域自治的嘗試，在尊重中國國情的情況下很大程度上解決了地方民族自治問題。然而，中國終究要探索出一條民族區(qū)域自治的新路子，而不是一味的效仿。

（三）解放后的民族區(qū)域自治

通過不斷的實踐和探索發(fā)現(xiàn)，單純地走蘇聯(lián)模式的民族區(qū)域自治道路是行不通的，應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，走自己民族地區(qū)該走的道路。1945年的人大代表政治會議中，毛澤東提出“改善少數(shù)民族的待遇，允許他們有自己的權(quán)力”，首次提出“自決”“自治”并且訂立了相關(guān)的自治法規(guī)。之后的《五四憲法》對其進(jìn)行了補(bǔ)充和修改，我國民族區(qū)域自治立法從此走上正確的軌道。

二、目前我國民族區(qū)域自治立法中存在的問題

（一）立法主體和內(nèi)容范圍窄，民眾參與性不強(qiáng)

目前我國頒布的民族區(qū)域自治條例和單行條例大部分都是由上級機(jī)關(guān)或者中央國家機(jī)關(guān)而賦予的，立法的內(nèi)容也大致關(guān)于使用民族語言、照顧民族風(fēng)俗、培養(yǎng)民族干部、發(fā)展民族人口等方面的規(guī)定，而有關(guān)少數(shù)民族自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、文化傳承及生態(tài)保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容則少之又少，嚴(yán)重滯后于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。而這種主體范圍過窄的立法模式使得立法的民主性降低。通過仔細(xì)分析和研究，我們不難發(fā)現(xiàn)民族區(qū)域自治立法從提出、制定到實施，都要經(jīng)過一級一級評定評估審核，最后才得以出臺，整個過程基本屬于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部循環(huán)，公眾和民族區(qū)域人民很難參與到其中來，造成很多人對民族區(qū)域自治條例非常陌生，不知道該地區(qū)該具備的基本權(quán)利和義務(wù)，不利于立法的貫徹和施行。

（二）立法觀念陳舊，人員素質(zhì)及立法效率有待提高

我國民族區(qū)域立法觀念還沒有完全從計劃經(jīng)濟(jì)的立法理念中擺脫出來，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是權(quán)利、權(quán)力不分，職權(quán)、職責(zé)不分，權(quán)利義務(wù)觀念不強(qiáng)；二是地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的思想仍然還沒有真正根除，加上國家對于制定立法權(quán)依靠《憲法》或其他法律而不考慮當(dāng)?shù)厝嗣竦膽T性，使很大一部分民族區(qū)域人民不理解立法必要性，從而產(chǎn)生的抵制立法權(quán)的實施。

三、完善我國民族區(qū)域自治立法權(quán)的基本方向

（一）民族區(qū)域自治立法權(quán)的主體

任何規(guī)章制度和法律法規(guī)都有主體，民族區(qū)域自治立法權(quán)也同樣如此。目前所有的民族區(qū)域自治地方實施的法律條例都是依照地方人民代表大會來決定的，也可以說，民族區(qū)域自治地區(qū)的主體是地方人民代表大會。每個民族地區(qū)基本上只會有一個這樣的主體，其管轄范圍非常狹小，而我國民族政策的根本目的是為了賦予民族地方更多的權(quán)利，促進(jìn)民族地區(qū)與全國共同進(jìn)步和發(fā)展。因此，從民族區(qū)域立法權(quán)的主體方向出發(fā)，擴(kuò)大主體范圍，增加大會召開次數(shù)，全力彌補(bǔ)之前民族區(qū)域自治立法的不足，調(diào)動人民的積極性，賦予每個民族地方人民都有制定和修善立法權(quán)的權(quán)利，降低立法成本，滿足民主性和民族性的原則與要求。

（二）監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制的自治立法權(quán)的行使

國家賦予民族自治區(qū)域的立法權(quán)利，都是基于民族自治地區(qū)的特殊性考慮的。但是民族區(qū)域自治立法權(quán)并不具有獨立性和完整性，所有的民族立法權(quán)力在實施前都需要獲得上級機(jī)關(guān)乃至中央的批準(zhǔn)，嚴(yán)重阻礙了民族立法權(quán)的實施。因此，取消民族自治區(qū)域立法權(quán)需上報機(jī)關(guān)的規(guī)定，才能確保地方民族獨立和完整。另外，專門設(shè)立對民族區(qū)域的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由此來監(jiān)督民族區(qū)域自治立法權(quán)的制定和實施等過程，對民族區(qū)域自治立法權(quán)起到一定的規(guī)范作用，還有利于中央機(jī)關(guān)統(tǒng)一對民族區(qū)域自治立法權(quán)實行統(tǒng)一備案，避免遺漏。

（三）從權(quán)利的變通范圍方向來加以完善

民族區(qū)域自治立法權(quán)在變通立法方面一直頗受爭議，主要的爭議點在于對沒有正式授權(quán)的法律法規(guī)，能否根據(jù)民族自治特點進(jìn)行變通。因此，對立法權(quán)利變通的確立，民族地區(qū)的變通立法措施才具有可操作性。一方面，民族區(qū)域地方的立法權(quán)可以根據(jù)《憲法》或者《立法法》來進(jìn)行變通，使其更改和修善的立法權(quán)力能夠不脫離當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民俗和民族之間的差異，以求適應(yīng)民族地區(qū)的發(fā)展需要。另一方面，可以根據(jù)民族區(qū)域自治立法權(quán)進(jìn)行自下而上的法律法規(guī)變通，縱向擴(kuò)大立法權(quán)利變通的范圍，這樣既能維護(hù)民族區(qū)域發(fā)展，又能進(jìn)行國家法律的完善，促進(jìn)法制統(tǒng)一。

四、結(jié)語

民族區(qū)域自治立法體現(xiàn)著中國的基本國情，是實現(xiàn)祖國統(tǒng)一發(fā)展和保護(hù)民族區(qū)域人民的利益所需，也能促進(jìn)祖國和諧發(fā)展和共同繁榮。民族區(qū)域自治立法權(quán)在我國的立法體系中占據(jù)著重要的位置，也是國家法律監(jiān)督制度的一個組成部分，對監(jiān)督立法起到積極的促進(jìn)作用，還能推動社會主義事業(yè)的發(fā)展。

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