基層法院巡回法庭制度研究

蘇雅拉吉++烏日嘎占登++阿如娜++格根蘇布達++包海萍

摘要：目前，我國關(guān)乎人民群眾日常生活的案件審理都集中于基層人民法院。歷經(jīng)多次司法改革之后，巡回法庭制度作為便于群眾訴訟、便于法院辦案、面向農(nóng)村、面向大眾、面向基層的便民司法制度已然取得了一定的法律以及社會效果，但在實踐中仍存在著一些問題，這是其本身所具有的缺陷和司法環(huán)境所導(dǎo)致的。本文主要以內(nèi)蒙古自治區(qū)一部分基層法院的巡回法庭為例，分析巡回法庭制度的必要性與可行性，以及其運行當(dāng)中的困境并提出有效完善建議。

關(guān)鍵詞：巡回法庭制度；基層法治；雙語司法

中圖分類號：D926.21文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0043-04

作者簡介：蘇雅拉吉（1994-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古赤峰人，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，2013級本科生；烏日嘎占登（1994-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古包頭人，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，2013級本科生；阿如娜（1994-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，2013級本科生；格根蘇布達（1995-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，2013級本科生；包海萍（1995-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，2013級本科生。

巡回法庭制度指的是人民法院為了方便于群眾訴訟而根據(jù)本地實際情況，深入農(nóng)村及交通不便、人員稀少等偏遠地區(qū)，受理和審判案件的一種審判制度。在黨的第十八屆四中全會中指出“全力建設(shè)社會主義法治國家，嚴格遵守法律，依法治國”，并將巡回法庭制度從基層人民法院貫徹到了最高人民法院。由此可以看出，在我國審判制度當(dāng)中巡回法庭制度擔(dān)任著很重要的角色，并會越來越擴大。

一、設(shè)立巡回法庭制度的必要性與可行性

（一）必要性

1.基于國情

我國司法改革雖使國家法律完善程度有顯著提高和發(fā)展，但在實際上卻仍無法全方位的貫徹實行。對于在我國經(jīng)濟文化條件落后的農(nóng)村地區(qū)城市基層地區(qū)采用巡回審判制度，不但能提高辦理案件的效率，而且能夠深入群眾生活，徹底地解決糾紛，避免出現(xiàn)重復(fù)訴訟現(xiàn)象。

2.基于訴訟能力

目前，我國大部分農(nóng)村經(jīng)濟落后地區(qū)的人民群眾生活條件不佳、文化素質(zhì)偏低、法律意識不足、訴訟能力較差。如果我們不考慮這些因素，一味的要求他們?nèi)シㄔ洪_庭審理，可能導(dǎo)致一些當(dāng)事人因訴訟能力薄弱而敗訴，造成不公的審判結(jié)果。

3.基于法院任務(wù)

法院和法官都應(yīng)該為人民服務(wù)。在這過程當(dāng)中，我們司法人員必須讓人民群眾真正參與司法，了解審判工作的流程順序。因此，推行巡回審判制度，到廣大群眾中間去，就是通過群眾的參與來解決糾紛，化解矛盾，做到案結(jié)了事。

4.基于理論基礎(chǔ)

我國巡回審判制度是在基層司法實踐的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，其產(chǎn)生和存在的理論基礎(chǔ)主要是“兩便”原則、審判的糾紛解決功能和法治教育功能相結(jié)合以及司法為民的理念。①我國巡回審判制度就是基于這些理論和符合國情來鞏固其在司法改革當(dāng)中的地位，這些理論同時也為完善這一制度提供了充足的理論依據(jù)。

（二）可行性

1.結(jié)合地方特色和法院審判來解決糾紛

中國地域遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟、文化、政治發(fā)展不平衡，不同地區(qū)在解決相似案件的時候可能會有一定的差異。設(shè)立巡回法庭，在其轄區(qū)內(nèi)以統(tǒng)一的標(biāo)準審判案件，一定程度上限制濫用職權(quán)的行為，并且有利于結(jié)合案件的地區(qū)特色進行審判。對此學(xué)者蘇力曾寫道：“中國的法治之路必須注重利用中國本土資源，注重中國文化的傳統(tǒng)與實際?！雹?/p>

2.節(jié)約司法資源

在初步設(shè)立巡回法庭的時候可能會需要投入大量的人力、財力、物力等，但從長遠來看，其減輕了地方法院移送案件到最高法院的司法資源負擔(dān)。減少了法院辦案的成本，并同時保證了司法效率。

3.達到法院普法目的

目前有好多人不了解用法律資源去維護自己的權(quán)益。這種情況下，不是說只靠新聞媒體、報刊雜志就能了解法律，而需要一些實際的普法活動。而巡回法庭就成為了非常有效的普法“工具”，可以送法下鄉(xiāng)，讓群眾親身參與到法律活動當(dāng)中，并了解法律和利用法律。

4.有效地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益

從中國地域特點來看，基層群眾居住地離人民法院所在地較遠，給他們參加訴訟帶來不便。由于長時間以來人們習(xí)慣于自決互相之間的糾紛，不知道用法律來維護自己的合法利益，使糾紛得不到有效的解決，使社會的不穩(wěn)定的因素增加。有了巡回法庭的存在，他們可以在本地參加訴訟就能解決糾紛，保障自己合法的權(quán)益。

二、調(diào)查數(shù)據(jù)分析

（一）內(nèi)蒙古自治區(qū)設(shè)立巡回法庭情況

內(nèi)蒙古自治區(qū)一共有120個法院，包括自治區(qū)高級人民法院、12個盟市中級人民法院、1個鐵路運輸中級法院和106個基層法院（含4個鐵路基層法院）。

各盟市專門設(shè)立的巡回法庭一共有46個：阿拉善盟2個；錫林郭勒盟9個；呼倫貝爾市7個；通遼6個；烏蘭察布市5個；赤峰市4個；巴彥淖爾市1個；呼和浩特市4個；鄂爾多斯2個；包頭市4個；烏海市2個。

除了有專門的巡回法庭之外，還有些法院是通過人民法庭或派出法庭來進行巡回審判的。我區(qū)進行巡回審判的人民法庭一共有171個：興安盟16個；呼倫貝爾市21個；通遼市28個；赤峰市57個；烏蘭察布市20；包頭市3個；烏海市2個；鄂爾多斯市5；呼和浩特市4個；巴彥淖爾市15個。

（二）巡回法庭人員和配備情況

我們小組成員在包頭市達茂旗人民法院實習(xí)期間對當(dāng)?shù)氐难不胤ㄍト藛T和配備進行了詳細的調(diào)研。達茂旗人民法院是我區(qū)雙語司法審判模范基地，對該院巡回法庭運行機制的調(diào)研和研究，我們認為有著較高的理論意義和實踐價值。具體調(diào)研內(nèi)容如下：

巡回審判人員的增加：目前包頭市達茂旗人民法院的各巡回法庭一般有三個審判員和三個書記員。每個審判員和書記員都有一臺電腦，每個辦公室有一臺打印機以及其他辦公必須用品。如需合議庭組成審理案件，三庭相互借人，組成合議庭。巡回法庭有三個審判人員和三個書記人員；烏克法庭有一個審判員與一個書記員；民事庭有五個審判人員與四個書記員。根據(jù)材料，2004年到2008年，每個巡回審判庭的工作人員有當(dāng)時的人員有一個庭長，一個代理審判員，一個或兩個書記員。由此可見，巡回審判人員也不斷地在增加，確保了審理案件的準確性。

硬件設(shè)備方面確有改善和優(yōu)化：以前，交通工具方面只有馬，加上路途不好，到達巡回審判的地方非常艱苦。由于那時候還沒有獨立的巡回審判庭，所以配備方面沒有專用的。到了2004年巡回審判庭正式成立才開始有車輛。巡回審判庭分別有巡回審判一庭與巡回審判二庭，最初的車輛有老式的212北京車，到了后來每一個審判庭都有一輛捷達，每人配備有一臺專用電腦。目前已經(jīng)有兩輛本田一輛大眾車，即民庭、巡回法庭、烏克法庭，每庭一輛，配備司機一人。除此之外，三個庭配備一輛巡回審判專用車。針對法庭裝備要求，車廂內(nèi)設(shè)有審判席、原告席、被告席和旁聽席，中間有長方形、配備收納盒的桌子，在座位上還配有類似安全帶似的捆帶。除此之外，配備了錄音錄像、電子監(jiān)控設(shè)備，可配備筆記本電腦、打印機、速錄機；側(cè)面車窗設(shè)有大型液晶顯示器，配合車載智能逆變電源系統(tǒng)，可播放法治宣傳片。為了維護法庭秩序，還配備有單警執(zhí)法視音頻記錄儀。

（三）巡回法庭辦案效率

我們對內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市庫倫旗人民法院、其派出法庭額勒順法庭、通遼市奈曼旗治安法庭、包頭市達茂旗人民法院進行了一次有關(guān)基層法院巡回法庭制度調(diào)研。我們擬對所調(diào)研的內(nèi)容設(shè)計了一份調(diào)查問卷，在庫倫旗和奈曼旗進行調(diào)研時一共去了40余戶人家，發(fā)放了70份調(diào)查問卷，并向他們咨詢了一些有關(guān)當(dāng)?shù)匮不胤ㄍデ闆r。

我們調(diào)查的內(nèi)容主要包括其基本信息、對法制建設(shè)的關(guān)注程度、對當(dāng)?shù)匮不胤ㄍサ恼J識和看法以及巡回法庭是否能有效的為其所利用。通過問卷調(diào)查我們了解到當(dāng)?shù)卮蟛糠秩硕紩ㄟ^電視或道聽途說來了解我國的法律建設(shè)，并都聽說過巡回法庭并利用巡回法庭打過官司。只是將近10%的人沒聽說過巡回法庭，其中一部人是沒有受到過教育，另一部分人是一些不關(guān)注這些問題。對于雙語司法的問題，我們所咨詢的所有人都說能用自己所熟悉的語言，也就是蒙語來進行訴訟，這更加肯定了額勒順法庭雙語司法的高效率。當(dāng)我們談起辦案人員的工作態(tài)度，50%的人都認為辦案人員既負責(zé)任又很貼近群眾。20%的人對法庭辦案人員極不滿意，稱存在態(tài)度惡劣，審判不公正的現(xiàn)象。剩下的人保持了沉默，認為這些事不方便往外說。

總的來說，在內(nèi)蒙古自治區(qū)，巡回法庭制度對老百姓的生活起著積極的推動作用。據(jù)我們了解，在內(nèi)蒙古自治區(qū)，對于一些簡單的民事案件，很多農(nóng)牧區(qū)的人民現(xiàn)在基本不用去城里辦案，比如說婚姻家庭糾紛，土地糾紛等。巡回法庭資源也被大部分人所利用。在我們看來，巡回法庭不但能減輕他們解決糾紛時的經(jīng)濟負擔(dān)而且還能在某些程度上彌補了他們法律知識的空缺。在我區(qū)，一般派去農(nóng)牧區(qū)進行巡回審理的法官也都是出身于農(nóng)牧區(qū)，并精通當(dāng)?shù)卣Z言、了解當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗。所以，農(nóng)牧民方便于辦案人員交流，從而能獲得更多的法律知識。經(jīng)巡回法庭辦的案子大部分為調(diào)解了事，很多時候都不會寫判決書，這對社會的和諧也做了一個巨大的貢獻。但在我區(qū)并不是所有的地方都這樣，有些本該設(shè)立巡回法庭的地區(qū)并沒有設(shè)立，從而導(dǎo)致了農(nóng)牧民的辦案困難。在一些地區(qū)，農(nóng)牧民們從來都沒聽說過巡回法庭，更不用說利用其資源來辦案子了。這些情況說明了巡回法庭制度對我區(qū)的農(nóng)牧民的訴訟和法院的審判工作帶來了極大的方便，但未能普及到每家每戶。

三、巡回法庭制度現(xiàn)存在問題及完善建議

（一）存在問題及成因

1.辦案程序不夠規(guī)范，流于形式

巡回審判時有時無，重形式不重實際的情況普遍存在。首先，我國沒有專門與巡回法庭有關(guān)的法律法規(guī)，巡回審判制度的司法依據(jù)是《中華人民共和國民事訴訟法》第121條和《最高人民法院關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》第十八條，但這只是一個框架性的法律條文，沒有相應(yīng)的實施細則，因此實際運行中存在著辦案程序不夠規(guī)范的問題。其次，我區(qū)部分基層法院的巡回法庭辦案形式尚不規(guī)范，把巡回審判僅僅當(dāng)作一種政策性的工作和樹立政績的資本，而非日常性的工作。

2.法官素質(zhì)參差不齊

我們認為一個成功的巡回法官必須扮演多種角色，他應(yīng)該是管理者、商談?wù)?、調(diào)解者、審判者、裁判者和普通群眾，并融入到群眾當(dāng)中。但目前我國的巡回法官不完全具有這些素養(yǎng)。有一些審判員的任職期間少、沒經(jīng)驗，大多數(shù)是以考試測試選拔。還有一些資深的審判員有足夠的經(jīng)驗，但因案子多，時間少的原因在學(xué)習(xí)吸收新的法律方面有所欠缺，在觀念和理念上無法全面理解當(dāng)今的學(xué)術(shù)研究，造成滯后。

除了以上現(xiàn)象，在內(nèi)蒙古自治區(qū)主要存在的問題就是雙語法官、書記員司法職業(yè)素養(yǎng)較低。作為民族地區(qū)，我區(qū)各個市、盟根據(jù)自己地區(qū)的具體情況，在每個法院都配備了蒙漢兼通的雙語法官及書記員且要求占有一定的比例?，F(xiàn)在雖有了審理案件的人員，但由于雙語法官工作的要求，需要對這些人定期進行培訓(xùn)和指導(dǎo)，以解決審判人員的翻譯能力、語言組織能力和書寫能力參差不齊的問題。

3.司法資源不足

（1）人力資源不足。隨著民眾的法律意識的提高，各地出現(xiàn)法官案多人少的情況。而雙語審判中也出現(xiàn)雙語法官、書記員、翻譯人員短缺，人力資源不足的情況。目前，我區(qū)好多基層法院各別庭室，因人員的短缺，導(dǎo)致案件無法組成合議庭，只能從別的庭臨時調(diào)劑法官，把不懂蒙古語的法官拉入合議庭充數(shù)。也有一些法院由于雙語書記員數(shù)量不足，蒙古語開庭實在忙不過來，只能用漢語開庭、記錄和擬定裁判文書。

（2）財政資源不足。我國巡回法庭制度本身存在著運行成本高，物質(zhì)裝備不足的情況。在我區(qū)，巡回法庭一般都設(shè)立在人煙稀少的偏遠的農(nóng)村和牧區(qū)。巡回法庭往往去一些路途遙遠的地方審理案件，解決民眾日常糾紛和問題，要花費的成本很大。由于巡回審判時間的不確定性，群眾不能預(yù)知法官何時來。再加上由于通訊設(shè)備的落后和信息的不流通，巡回法官到達基層后，也常常遇到?jīng)]有人來立案的情況，導(dǎo)致法院的人力，財力資源都有所浪費。

（3）法律文書工具不足。在內(nèi)蒙古自治區(qū)各級法院，還存在著缺少標(biāo)準工具書，修訂的法律、司法解釋沒有標(biāo)準譯本的情況。在審判實踐中，在法官審理案件，作出判決的時候手頭里缺少標(biāo)準的法律法規(guī)得蒙文翻譯書籍，缺少蒙文工具用書、新修訂的法律和沒有標(biāo)準的司法解釋譯本，這很容易造成文字歧義和法律文書的不嚴肅，從而嚴重影響了雙語司法的效率。

（二）完善建議

1.加強法律教育，提高群眾的法律意識

不得不提的是，我國目前的巡回法庭制度并不為群眾所周知。在一些基層地方并沒有設(shè)立巡回法庭，而設(shè)立了巡回法庭的卻不怎么為基層群眾所知曉和利用。在我國的司法實踐中，主要是因為人們?nèi)狈ο鄳?yīng)的知識，不了解制度的目的、結(jié)構(gòu)和使用條件才導(dǎo)致了無法適應(yīng)某個訴訟制度的運作。對此，必須不斷加強相關(guān)的法律教育。所以在基層地區(qū)，我們須加強有關(guān)巡回法庭制度的宣傳，讓更多的群眾了解到設(shè)立巡回法庭制度的初衷，讓更多的群眾會通過法律途徑來維護自己的合法利益。

2.在立法方面進一步努力改進，使巡回審判更加規(guī)范

國家應(yīng)著力使巡回法庭審判制度規(guī)范化。規(guī)定固定的有經(jīng)驗人員，在固定的時間，在轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木設(shè)立巡回審判地開展工作，要實現(xiàn)巡回法庭審判的日常化，把巡回法庭當(dāng)做是司法為民的宗旨，而不是吸引媒體，提高自己知名度，樹立政績的資本。在有規(guī)范化的制度化的巡回審判制度之后應(yīng)按照法律規(guī)定實施和運行，真正發(fā)揮巡回法庭的作用。如錫林郭勒盟基層法院的巡回法庭向牧民群眾發(fā)放“便民聯(lián)系卡”，使他們在遇到法律問題或發(fā)生糾紛后，能夠在第一時間聯(lián)系到法官，得到法律咨詢的同時又能及時有效化解矛盾。如西烏珠穆沁有關(guān)《西烏珠穆沁法庭辦案規(guī)則》、正藍旗《巡回法庭工作制度》、額爾古納《巡回法庭工作機制》、《達茂旗人民法院案件審判流程管理辦法》等等。

3.提高巡回法庭人員的綜合能力

重視對于法官的培訓(xùn)工作，提升巡回法官的審判工作能力?？梢哉f巡回審判就是直接與老百姓打交道。如果不深入了解群眾的生活，不深入了解農(nóng)村社會，不通曉當(dāng)?shù)卣Z言，就會使巡回審判效率降低。所以法官要結(jié)合自身實際，在巡回審判的實踐中加強學(xué)習(xí)和鍛煉，不斷提高自身的綜合素質(zhì)，更多的深入群眾、深入社會、深入基層。

尤其在少數(shù)民族地區(qū)，必須對雙語審判工作重要性、必要性有個很好的認識。擁有400多萬蒙古族，以蒙古族為主體的我區(qū)來講，雙語審判，建設(shè)培養(yǎng)雙語法官隊伍成為一個重要的事情。據(jù)劉燕的《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)雙語法官及雙語》的論文里可以看出我區(qū)雙語法官不足法官總數(shù)的10%，與我區(qū)424萬蒙古族人口的現(xiàn)狀極不相符。③所以應(yīng)該重視對于雙語審判隊伍的建設(shè)，比如在民族地區(qū)，政法各類考試錄取中適當(dāng)合理的選擇錄取雙語法律人才；注重對于雙語法律翻譯人員培養(yǎng)。具體來說，在一些法院設(shè)立翻譯科室，招錄專業(yè)的、重點需要的人員，盡可能做到維護當(dāng)事人的合法權(quán)益、滿足當(dāng)?shù)厝罕姷幕拘枨蟮臉?biāo)準。

4.應(yīng)加大對巡回法庭的“投資”，保證其發(fā)揮長效作用

巡回審判制度適用于交通較不方便、經(jīng)濟條件較差的農(nóng)牧區(qū)。目前，我國司法機關(guān)的財政仍被納入地方政府財政預(yù)算當(dāng)中。對于像我區(qū)這樣的邊疆偏遠地區(qū)來說，很難增加巡回審判經(jīng)費。然而這些地區(qū)的群眾恰恰是最需要通過巡回法庭制度獲得法律援助的群體。對于這些問題，應(yīng)該通過科學(xué)有效的制度設(shè)計，加強地方財政支付轉(zhuǎn)移，拓寬資金的合法來源，盡量滿足巡回法庭的物質(zhì)裝備和巡回辦案經(jīng)費，使巡回審判工作能夠順利開展并發(fā)揮長效作用。

四、結(jié)語

綜上所述，巡回法庭制度因其方便、快捷、公正、高效的審理模式符合了現(xiàn)階段的我國國情和司法理念，契合了人民法院司法為民、實現(xiàn)公正與效率的工作主題和群眾路線，在我國的法治建設(shè)有著極大的價值。④尤其是在像內(nèi)蒙古自治區(qū)這樣的少數(shù)民族地區(qū)，這種審判模式是必不可少的。然而每一種制度在運行過程中會因為制度本身的缺陷和外部環(huán)境的變化而難免會有有不恰之處；最重要的是，作為一名法科生我們應(yīng)該有一雙犀利的眼睛和一番清醒的頭腦來認知其中存在的不足之處并思考相對應(yīng)的解決方案，為我國法治建設(shè)貢獻綿薄之力。

[注釋]

①劉穎.論巡回審判制度在我國司法實踐中的發(fā)展及其完善[J].蘭州交通大學(xué)報，2008，4，27（2）.

②自蘇力.法治與其本土資源[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：6.

③劉燕.關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)雙語法官及雙語審判基本情況的調(diào)研報告[EB/OL].內(nèi)蒙古法院網(wǎng)，2014-06-13.

④劉穎.論巡回審判制度在我國司法實踐中的發(fā)展及其完善[J].蘭州交通大學(xué)報，2008，4，27（2）.

[參考文獻]

[1]蘇力.送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000.

[2]劉穎.論巡回審判制度在我國司法實踐中的發(fā)展及其完善[J].蘭州交通大學(xué)報，2008，4，27（2）.

[3]易軍.法治在少數(shù)民族村落實踐的樣式[J].西南邊疆民族研究，2009.08.

[4]俞世春.論我國巡回審判制度的完善[J].湘潭師范學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2009.

[5]陳巴特.從司法為民的視角解讀巡回審判制度[EB/OL].呼倫貝是陳巴爾虎旗法院網(wǎng)，2009-11-23.

[6]劉燕.關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)雙語法官及雙語審判基本情況的調(diào)研報告[EB/OL].內(nèi)蒙古法院網(wǎng)，2014-06-13.

[7]做牧民群眾的貼心法庭[EB/OL].西烏珠穆沁人民法院網(wǎng)，2014-12-18.

[8]陳靜.額爾古納市人民法院“五著力”妥善化解少數(shù)民族矛盾糾紛[EB/OL].額爾古納人民法院網(wǎng)站，2014-06-25.

[9]毛娟.基層人民法庭參與社會管理的措施與作用[EB/OL].滿洲里人民法院網(wǎng)站，2014-12-26.

[10]張袁.中國設(shè)置巡回法院的機遇與挑戰(zhàn)[J].山西廣播電視大學(xué)學(xué)報，2015，6（2）.

[11]劉貴祥.巡回法庭改革的理念與實踐[J].法律適用，2015（7）.