民辦幼兒園教育質(zhì)量保障的政府治理路徑

王偉

2015年全國學(xué)前教育毛入園率已達(dá)到75%，全國已有幼兒園22.37萬所、在園幼兒達(dá)到4264.83萬人。其中，民辦幼兒園占幼兒園總數(shù)的65.4%、民辦幼兒園在園幼兒數(shù)約占總在園幼兒數(shù)的54%左右。然而，由于我國民辦幼兒教育還不夠成熟和規(guī)范，導(dǎo)致民辦幼兒園發(fā)展良莠不齊、教育質(zhì)量總體偏低。隨著對(duì)幼兒教育質(zhì)量研究的深入，高質(zhì)量幼兒教育服務(wù)的供給已成為世界各國的政策追求。政府逐漸意識(shí)到僅依靠市場機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量幼教服務(wù)有效供給的政策目標(biāo)。市場機(jī)制在公共服務(wù)供給上存在的缺陷，需要政府這只“看得見的手”給予政策性干預(yù)?；趯?duì)幼兒園教育質(zhì)量的重要價(jià)值，對(duì)我國民辦幼兒園發(fā)展的特殊意義和現(xiàn)實(shí)境況的認(rèn)識(shí)，要實(shí)現(xiàn)我國民辦幼兒園的教育質(zhì)量的保障與提升，需明確政府在治理行動(dòng)中的關(guān)鍵角色，厘清政府治理的基本路徑。

一、制訂分層次、可操作的政府治理目標(biāo)

目標(biāo)是一個(gè)組織或個(gè)體在未來一段時(shí)間內(nèi)所要達(dá)到的預(yù)期成果。它具有導(dǎo)向、激勵(lì)、凝聚和考評(píng)等作用。治理目標(biāo)的準(zhǔn)確定位影響著治理內(nèi)容的確定、治理行動(dòng)主體的角色與職責(zé)、治理工具的選擇與運(yùn)用。同時(shí)，政府治理目標(biāo)也是判斷和衡量治理效果的重要依據(jù)。因此，為有效保障民辦幼兒園教育質(zhì)量，應(yīng)建構(gòu)具有層次性與操作性的政府治理目標(biāo)。

（一）政府治理目標(biāo)應(yīng)具有層次性

首先，民辦幼兒園教育質(zhì)量保障的首要目標(biāo)是確保所有民辦幼兒園達(dá)到最低教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。盡管不同國家和地區(qū)設(shè)定的幼兒教育機(jī)構(gòu)最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在差異。但是，絕大多數(shù)國家和地區(qū)的最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都旨在滿足所有幼兒共同的、基本的需求，如幼兒身心的健康、安全以及幼兒通過保教活動(dòng)認(rèn)識(shí)環(huán)境等需求。因此，政府治理民辦幼兒園教育質(zhì)量的基本目標(biāo)應(yīng)聚焦于師幼比和班級(jí)規(guī)模、生均室內(nèi)外活動(dòng)空間、教師資質(zhì)和專業(yè)培訓(xùn)、教師福利待遇與工作條件、家長參與情況等方面。

其次，政府治理民辦幼兒園教育質(zhì)量不應(yīng)停留于實(shí)現(xiàn)最基本的教育質(zhì)量。國際社會(huì)的研究表明，幼兒教育能夠給個(gè)體、家庭和社會(huì)帶來廣泛的益處，如能為幼兒的終身發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，打破貧困的代際循環(huán)和促進(jìn)教育公平，增進(jìn)代際溝通，培育人力資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等。但是，上述所有的益處都建立在“高質(zhì)量”的基礎(chǔ)之上。因此，幼兒園教育不僅要滿足幼兒健康與安全的需要，還應(yīng)關(guān)注幼兒學(xué)習(xí)環(huán)境、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)和學(xué)會(huì)機(jī)會(huì)的質(zhì)量，滿足幼兒在認(rèn)知與語言、情緒情感、社會(huì)性等多方面、多元化的發(fā)展需求。讓幼兒感到快樂、安全和溫暖，建立對(duì)教師和同伴的友誼和信任感，體驗(yàn)到成功和找到自信。

在我國，城鄉(xiāng)與區(qū)域間幼兒教育事業(yè)發(fā)展水平差異極大，民辦幼兒園教育質(zhì)量水平更是參差不齊。保障民辦幼兒園具備基本教育質(zhì)量仍是我國政府治理的首要目標(biāo)。但“質(zhì)量”是一個(gè)動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性的概念。因此，質(zhì)量的提升是一個(gè)持續(xù)不斷的過程。政府治理民辦幼兒園教育質(zhì)量的目標(biāo)需在確?；举|(zhì)量的基礎(chǔ)上，朝“高質(zhì)量”目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

（二）政府治理目標(biāo)應(yīng)具備操作性

“操作性”是指目標(biāo)應(yīng)具體、可觀察、可測量，并且要有能標(biāo)示合格的最低標(biāo)準(zhǔn)，要用明確、具體和簡潔的語言表述。OECD各成員國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，制定清晰的政府治理目標(biāo)能夠?yàn)檎块T、幼教機(jī)構(gòu)、保教人員和家長提供明確指導(dǎo)，能促進(jìn)社會(huì)各方力量的協(xié)調(diào)一致。因此，民辦幼兒園教育質(zhì)量保障政府治理目標(biāo)應(yīng)具備清晰、可觀察和可衡量等特征。

首先，在制定政府治理目標(biāo)時(shí)應(yīng)盡可能做到量化，對(duì)不便于量化的，應(yīng)提出明確的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、進(jìn)度、質(zhì)量等要求。同時(shí)，應(yīng)設(shè)置具體評(píng)價(jià)的要點(diǎn)，以便于考核和問責(zé)。當(dāng)前，地方政府制訂的第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)中，基本都包括了學(xué)前三年毛入園率、幼兒園普惠率等具體、可考核的指標(biāo)。同時(shí)，各級(jí)政府在財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入、教師待遇保障、保教質(zhì)量監(jiān)督等目標(biāo)上也應(yīng)避免模糊、籠統(tǒng)的表述。

其次，政府治理的總目標(biāo)應(yīng)包括民辦幼兒園基本教育質(zhì)量的均衡和教育質(zhì)量的持續(xù)提升。就保障基本教育質(zhì)量這一目標(biāo)而言，它的操作性應(yīng)體現(xiàn)為清晰、具體的國家最低教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。就促進(jìn)教育質(zhì)量提升這一治理目標(biāo)而言，它的操作性應(yīng)體現(xiàn)為明確的、制度化的激勵(lì)與扶持措施。就民辦幼兒園教育質(zhì)量保障政府治理的具體目標(biāo)而言，它的操作性體現(xiàn)為政府治理目標(biāo)應(yīng)涵蓋每一個(gè)具體的質(zhì)量要素，以實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦幼兒園教育質(zhì)量政府監(jiān)管與扶持的全覆蓋。

二、明確民辦幼兒園教育質(zhì)量保障的政府治理內(nèi)容

治理內(nèi)容是指民辦幼兒園教育質(zhì)量保障的治理行動(dòng)中需解決的問題。國內(nèi)外的科學(xué)研究與政策實(shí)踐主要從條件性、過程性和發(fā)展結(jié)果三個(gè)維度來分析教育質(zhì)量。因此，為實(shí)現(xiàn)民辦幼兒園教育質(zhì)量保障的政府治理目標(biāo)，各治理行動(dòng)主體應(yīng)明確具體的治理內(nèi)容。

（一）保障民辦幼兒園教育條件質(zhì)量的治理內(nèi)容

條件質(zhì)量是指保教活動(dòng)中人與物等資源的質(zhì)量。具體包括：物質(zhì)環(huán)境質(zhì)量，即幼兒園建筑、生活設(shè)施、室內(nèi)外活動(dòng)面積、玩教具等；師幼比和班級(jí)規(guī)模；教職工的資質(zhì)條件及其培訓(xùn)情況。條件質(zhì)量通常與各國制定的幼兒園教育最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。

首先，應(yīng)將尚未達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園作為重點(diǎn)治理對(duì)象。對(duì)“未達(dá)標(biāo)”幼兒園的治理主要涉及三個(gè)問題，一是這些幼兒園的教育條件質(zhì)量現(xiàn)狀如何，它與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的差距在哪些方面；二是對(duì)未“達(dá)標(biāo)”的民辦幼兒園如何處理；三是現(xiàn)行的民辦幼兒園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入程序是否合理。圍繞上述三個(gè)問題，政府治理內(nèi)容需涵蓋對(duì)未“達(dá)標(biāo)”民辦幼兒園條件質(zhì)量現(xiàn)狀的監(jiān)測、科學(xué)合理準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的制定、政府部門的嚴(yán)格執(zhí)法以及對(duì)民辦幼兒園的扶持等。

其次，民辦幼兒園教師的身份地位及其待遇必須成為政府治理的重點(diǎn)內(nèi)容。由于民辦幼兒園按照“民辦非企業(yè)”進(jìn)行登記注冊(cè)，導(dǎo)致民辦幼兒園教師被排除在事業(yè)單位編

制之外，其身份相當(dāng)于企業(yè)職工。而民辦幼兒園教師的待遇僅相當(dāng)于各地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響了教師隊(duì)伍的素質(zhì)及其穩(wěn)定性。

最后，對(duì)民辦幼兒園發(fā)展的扶持應(yīng)是政府治理內(nèi)容的要點(diǎn)。多數(shù)民辦幼兒園屬于私人投資舉辦，受資本規(guī)模的限制，往往通過“低價(jià)低質(zhì)”的形式向市場提供保教服務(wù)。在基本解決“入園難”的基礎(chǔ)上，如何通過公共財(cái)政干預(yù)的方式解決“入園貴”和“低質(zhì)量”等問題應(yīng)成為政府治理的重點(diǎn)內(nèi)容。

（二）保障民辦幼兒園教育過程質(zhì)量的治理內(nèi)容

過程質(zhì)量指的是幼兒園的保育教育工作是如何進(jìn)行的，為幼兒提供了什么樣的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)是怎么提供的。它體現(xiàn)在教師與幼兒的交往、教師對(duì)環(huán)境的創(chuàng)設(shè)與利用、教師與家長的交往等。

首先，為保障民辦幼兒園教師隊(duì)伍的素質(zhì)，需將以下兩方面內(nèi)容納入治理行動(dòng)中。一是研究解決民辦幼兒園教師的身份地位問題，保障民辦幼兒園教師的基本權(quán)益，二是研究解決民辦幼兒園教師職后培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)保障問題，保障民辦幼兒園教師職后培訓(xùn)政策的落實(shí)。

其次，家長參與對(duì)民辦幼兒園教育質(zhì)量保障具有重要的意義。這一問題同樣需要政府治理。政府治理的內(nèi)容領(lǐng)域包括三個(gè)方面，一是如何激發(fā)家長參與幼兒教育的意識(shí)。二是如何讓家長參與成為一項(xiàng)權(quán)利或義務(wù)。這往往需要國家通過頒布法律、法案和課程標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)。三是怎樣為家長參與提供公共財(cái)政資源和學(xué)習(xí)材料資源。

（三）保障民辦幼兒園教育結(jié)果質(zhì)量的治理內(nèi)容

結(jié)果質(zhì)量指向幼兒的發(fā)展。條件質(zhì)量和過程質(zhì)量共同決定著結(jié)果質(zhì)量。事實(shí)上，幼兒健康的發(fā)展（結(jié)果質(zhì)量）是條件質(zhì)量和過程質(zhì)量相互作用的結(jié)果。

首先，為保障民辦幼兒園教育結(jié)果質(zhì)量，多數(shù)國家選擇對(duì)幼兒入學(xué)準(zhǔn)備情況進(jìn)行監(jiān)測。大量研究表明，幼兒的入學(xué)準(zhǔn)備情況與他們?cè)趯W(xué)校的正規(guī)學(xué)習(xí)、完成學(xué)業(yè)情況和后期的學(xué)業(yè)成就等存在密切關(guān)系。因此，幼兒入學(xué)準(zhǔn)備情況，尤其是就讀于民辦幼兒園的處境不利幼兒的入學(xué)準(zhǔn)備應(yīng)成為政府治理的重點(diǎn)內(nèi)容。

其次，對(duì)幼兒發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測與研究應(yīng)是政府治理的重要內(nèi)容。OECD各國經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)幼兒教育發(fā)展數(shù)據(jù)的收集、監(jiān)測和研究是提升幼兒教育質(zhì)量重要的政策杠桿。通過對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和監(jiān)測可以為政策的制定提供可靠依據(jù)、為家長提供多樣化的幼兒教育服務(wù)信息，并有助于對(duì)幼兒園教育質(zhì)量的監(jiān)控、問責(zé)和幼兒教育服務(wù)質(zhì)量的提升。因此，應(yīng)研究監(jiān)測的指標(biāo)、確定監(jiān)測的主體、明確獲悉幼兒發(fā)展數(shù)據(jù)的權(quán)限等。

三、厘清政府治理主體的角色與職責(zé)

民辦幼兒園教育質(zhì)量的保障需要多元利益主體的參與，必須明確各主體的角色及權(quán)責(zé)。在民辦幼兒園教育質(zhì)量問題的政府治理過程中，合理的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)呈現(xiàn)政府主導(dǎo)、市場調(diào)控、社會(huì)參與監(jiān)督以及民辦幼兒園的自我評(píng)估。

（一）政府應(yīng)扮演主導(dǎo)和關(guān)鍵角色

政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在三方面，一是政府應(yīng)扮演幼兒教育服務(wù)的安排者角色，統(tǒng)籌決定提供什么樣的公共服務(wù)、應(yīng)為什么群體提供、誰來負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)服務(wù)、提供多少以及成本如何分擔(dān)等。政府擔(dān)負(fù)劃分不同層級(jí)政府在提供學(xué)前教育公共服務(wù)中的職能權(quán)限，著重做好中央、省（直轄市、自治區(qū)）和基層三級(jí)政府的任務(wù)分工。二是政府應(yīng)扮演民辦幼兒教育服務(wù)市場秩序的維護(hù)者和市場主體的培育者。由于民辦幼兒教育市場存在失靈風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)負(fù)責(zé)制定和完善市場規(guī)則，并監(jiān)督與維護(hù)市場的運(yùn)行秩序。同時(shí)，政府應(yīng)通過多種途徑培育家長的教育觀念與市場素養(yǎng)，以促使家長做出明智的選擇。

（二）民辦幼兒教育質(zhì)量問題的治理應(yīng)發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用

市場的優(yōu)勢體現(xiàn)在競爭機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，可以提高資源配置的效率，并能通過優(yōu)勝劣汰的機(jī)制實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的持續(xù)提升。以民辦幼兒園教育質(zhì)量評(píng)估為例，質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)政府的教育部門負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)，并組織專家對(duì)參與的民辦幼兒園教育質(zhì)量實(shí)施評(píng)估。評(píng)估結(jié)果定期向社會(huì)公布。家長可通過多種途徑獲悉民辦幼兒園教育質(zhì)量評(píng)估結(jié)果。家長依據(jù)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果為子女選擇適宜的民辦幼兒園。政府則可根據(jù)評(píng)估結(jié)果為民辦幼兒園提供專業(yè)支持和分層的財(cái)政補(bǔ)貼，以幫助民辦幼兒園提升保教質(zhì)量。

（三）應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)供給和質(zhì)量調(diào)節(jié)作用

一方面，在幼兒教育服務(wù)供給的組織體系中，社區(qū)可以是重要的服務(wù)供給者。除政府建立的幼教機(jī)構(gòu)和營利性幼教機(jī)構(gòu)外，社區(qū)所建立的非營利性幼教機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮重要作用。另一方面，社會(huì)中介組織在民辦幼兒園教育質(zhì)量評(píng)估與促進(jìn)系統(tǒng)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。民辦幼兒園教育質(zhì)量的“管評(píng)分離”是我國幼兒教育管理體制改革所追求的治理目標(biāo)。政府部門可以通過委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)組織實(shí)施質(zhì)量評(píng)估，并通過專業(yè)協(xié)會(huì)或組織為幼教機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)咨詢和師資培訓(xùn)等支持性服務(wù)。

四、建構(gòu)適切、豐富的政府治理工具箱

在治理民辦幼兒園教育質(zhì)量問題的過程中，治理目標(biāo)的選擇固然重要，但如何設(shè)計(jì)、選擇和運(yùn)用有效的治理工具，改變治理對(duì)象的行為，從而最終實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)，則更為重要。政府僅依靠傳統(tǒng)的治理手段，無法有效解決復(fù)雜的民辦幼兒園教育質(zhì)量保障問題，應(yīng)通過引入新的治理工具和改變?cè)兄卫砉ぞ叩倪\(yùn)作來實(shí)現(xiàn)治理工具的創(chuàng)新。

（一）保障民辦幼兒園教育條件質(zhì)量的政府治理工具

在民辦幼兒園準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中采用具有強(qiáng)制性的權(quán)威工具進(jìn)行規(guī)制，嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的教師資質(zhì)、師幼比和班級(jí)規(guī)模，堅(jiān)決取締具有安全隱患的民辦園。同時(shí)，應(yīng)選擇激勵(lì)工具，通過財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)與誘導(dǎo)民辦幼兒園改善辦園條件質(zhì)量。

從具體治理工具的選擇來看，應(yīng)建立民辦幼兒園分類、分層準(zhǔn)入制度和民辦幼兒園辦園條件改善獎(jiǎng)勵(lì)制度。我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和地理環(huán)境差異較大，不能簡單采用“一刀切”的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)將民辦幼兒園分為營利性與非營利性、家庭式和機(jī)構(gòu)式，分別制定相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分類管理。但僅通過建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度無法有效保障民辦幼兒園教育質(zhì)量的提升。需制定民辦幼兒園條件質(zhì)量改善的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)制度，充分發(fā)揮激勵(lì)工具的誘導(dǎo)作用。與此同時(shí)，應(yīng)建立健全師資隊(duì)伍的培養(yǎng)與培訓(xùn)制度，并通過頒布法律法規(guī)明確民辦幼兒園教師的身份地位。對(duì)現(xiàn)有未達(dá)標(biāo)的民辦幼兒園教師，通過在職學(xué)習(xí)與培訓(xùn)等能力建設(shè)工具使其逐漸達(dá)到相應(yīng)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）保障民辦幼兒園教育過程質(zhì)量的政府治理工具

在民辦幼兒園教育過程質(zhì)量的質(zhì)量行動(dòng)中，為監(jiān)管教師教育教學(xué)行為和保障家長參與權(quán)利，應(yīng)選擇權(quán)威性治理工具；為鼓勵(lì)民辦幼兒園持續(xù)改善保教服務(wù)質(zhì)量和為家長參與提供資源支持，需要使用激勵(lì)性治理工具；為對(duì)教師進(jìn)行培訓(xùn)和提升家長參與的能力，應(yīng)運(yùn)用能力建設(shè)工具。從具體治理工具的選擇來看，為保障教師教育教學(xué)行為質(zhì)量，需建立民辦幼兒園教育質(zhì)量評(píng)估與促進(jìn)系統(tǒng)、建立民辦幼兒園財(cái)政經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)制度、建立健全民辦幼兒園教師培訓(xùn)與基層教研制度、建立教育質(zhì)量信息發(fā)布系統(tǒng)等。為保障家長參與民辦幼兒園教育，應(yīng)通過幼兒教育法律法規(guī)明確規(guī)定家長參與的權(quán)利及義務(wù)、依托已頒布的幼兒學(xué)習(xí)與發(fā)展指南進(jìn)行教育理念的宣傳、建立家長參與的支持制度、建立學(xué)前兒童親職教育制度等。

（三）保障民辦幼兒園教育結(jié)果質(zhì)量的政府治理工具

為保障民辦幼兒園教育結(jié)果質(zhì)量，應(yīng)綜合選擇權(quán)威工具、能力建設(shè)工具以及象征與規(guī)勸工具。權(quán)威工具旨在將幼兒發(fā)展數(shù)據(jù)的監(jiān)測制度化，并建立全國幼兒發(fā)展的數(shù)據(jù)庫。能力建設(shè)工具旨在通過教師培訓(xùn)和教師教研提升教師對(duì)幼兒發(fā)展數(shù)據(jù)的觀察、收集與分析的能力。象征與規(guī)勸工具旨在向教師、家長和公眾宣傳科學(xué)的教育觀與育兒觀。就具體的政府治理工具而言，為保障幼兒發(fā)展數(shù)據(jù)的有效監(jiān)測和幼兒的入學(xué)準(zhǔn)備，應(yīng)建立幼兒發(fā)展數(shù)據(jù)監(jiān)測體系、建立健全教師培訓(xùn)與基層教研制度以及對(duì)《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》進(jìn)行多形式、廣渠道的宣傳。

本文系2016年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“我國民辦幼兒教育質(zhì)量保障路徑建構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16XJC880004）階段性成果。

（作者單位：西南大學(xué)教育學(xué)部學(xué)前教育學(xué)院）