城鄉(xiāng)結構“后轉型”： 基本公共服務均等化的新挑戰(zhàn)

張 勇

(嶺南師范學院 法政學院， 廣東 湛江 524048)

從2006年我國首次將基本公共服務均等化作為國家發(fā)展宏觀戰(zhàn)略至今， 已經(jīng)歷經(jīng)10余年歷程。 在這10余年歷程中，基本公共服務領域進步的同時， 當前宏觀社會背景和環(huán)境也與10年前相比發(fā)生了較大變化， 而且， 這些環(huán)境和背景是我們推進基本公共服務均等化戰(zhàn)略的制度空間和社會空間， 直接影響和制約著基本公共服務均等化實踐的路徑選擇與實施效果。 既然社會環(huán)境和背景發(fā)生了變化， 必然會對基本公共均等化實踐提出新的挑戰(zhàn)和問題， 因此， 為了進一步持續(xù)推進基本公共服務均等化戰(zhàn)略， 必須要對未來的基本公共服務均等化實踐所賴以存在的社會環(huán)境和背景進行全面的再認識。

一、 社會進入“后轉型”時代

從宏觀視角看， 在社會轉型的意義上， 當前基本公共服務均等化實踐賴以存在的社會環(huán)境和背景進入了一個“后轉型”時代。 社會轉型是一個比較性和動態(tài)性的概念范疇， 描述的是“變化”之意， 即從一種狀態(tài)和屬性過渡到另外一種狀態(tài)和屬性， 體現(xiàn)著事物發(fā)展變化的過程和特征。 社會轉型的“轉型”二字， 突出了此種社會變化的深度和廣度的特殊屬性， 意味著這種變化對事物的整體性屬性和狀態(tài)產(chǎn)生較大影響， 或者說事物的屬性和狀態(tài)前后有著較大程度和較大范圍的變化， 甚至是根本屬性發(fā)生變化； “轉型”對于事物發(fā)展的縱向歷程而言， 具有階段性， 意味著事物從一個階段發(fā)展到另外一個階段。 當然， 這種階段性的變化并非截然斷裂式的跨越， 往往是一個潛移默化的變遷過程。 因為社會所涵蓋對象和內(nèi)容的復雜性和多樣性， 在不同的研究語境和話語體系中， 或者研究者根據(jù)研究需要進行有側重的選取或強調， 導致社會轉型在不同語境中有著不同指向和內(nèi)涵。 筆者所言的社會轉型意指從改革開放以來， 中國社會從以計劃經(jīng)濟體制為基礎的社會狀態(tài)向以社會主義市場經(jīng)濟體制為基礎的社會狀態(tài)轉型。 這一社會轉型過程帶來社會各個領域的巨大變化， 經(jīng)歷著從量變到質變的飛躍。 雖然從“長時段”來看， 社會轉型是一個連續(xù)和長期過程， 但這種連續(xù)和長期過程中， 在轉型之前， 往往存在著一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)， 經(jīng)歷轉型過程后， 又會進入另外一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)， 盡管依然在發(fā)展和變化， 而在轉型時期內(nèi)， 更多呈現(xiàn)的是動態(tài)性。 也正是因為前后兩個狀態(tài)有著相對穩(wěn)定屬性或特征， 我們才談得上“型”之轉變， 才能比較清晰地分辨其階段性。 基于此種理解， 盡管我國當前依然處于社會轉型時期， 社會轉型始終在持續(xù)， 但我們把當前我國正在經(jīng)歷的這場轉型與起始于20世紀70年代末的改革開放所引起的社會轉型相比較， 將當前經(jīng)歷的這場轉型稱為“后轉型”。 基于此， 甚至可以說我們進入了一個“后轉型”時代， 而且這種“后轉型”當前正在進入一個新的“關口期”。

二、 社會結構進入新變遷關口期

社會轉型從內(nèi)容和外延上而言， 包括經(jīng)濟、 政治、 文化等社會領域的各個方面， 在宏觀上包括體制轉型、 社會結構變動和社會形態(tài)變遷。[1]基本公共服務均等化戰(zhàn)略的實施， 與經(jīng)濟、 政治、 文化等因素均息息相關， 與體制轉型、 社會結構變動和社會形態(tài)變遷也緊密相連。 但其中， 社會結構轉型與基本公共服務實踐更具有直接相關性和聯(lián)動性。 所謂的聯(lián)動性即基本公共服務戰(zhàn)略的推進， 必然引起社會結構的變動， 也必然需要社會結構做出相應的調整以適應基本公共服務均等化戰(zhàn)略的實施。 另一方面， 當前我國社會結構的變動， 必然導致基本公共服務供給路徑與模式的變化， 導致基本公共服務戰(zhàn)略實施重點及難點的變化。

狹義上的社會結構是指一個國家、 部落、 部族或地區(qū)占有一定資源、 機會的社會成員的組成方式及其關系格局， 包含種群數(shù)量結構、 家庭結構、 社會組織結構、 城鄉(xiāng)結構、 區(qū)域結構、 就業(yè)或分工結構、 收入分配結構、 消費結構、 社會階層結構等若干重要子結構， 其中社會階層結構是核心。 研究者通常通過對種群數(shù)量結構、 群體組合結構、 個體活動位置結構、 主體生存地域空間結構、 生活方式結構， 以及社會經(jīng)濟、 政治、 法律、 文化等各領域的構成及相互關系觀測和研究。 考察一個社會的社會結構， 最為重要的在于分析研究其組成部分的地位、 角色、 群體和制度方面的特點。

縱觀我國改革開放以來近40年的社會轉型過程， 社會結構在經(jīng)歷過一段相對強烈的變化之后， 在進入一個相對穩(wěn)定狀態(tài)的過程中， 又在積累著新的變革能量和潛能。 當前， 我國總人口規(guī)模開始趨于常態(tài)式的穩(wěn)定， 人口增長開始呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢， 但人口老齡化趨勢和節(jié)奏格外明顯， 且將會對社會養(yǎng)老、 家庭等多領域產(chǎn)生重大影響， 需要我們對此現(xiàn)象和現(xiàn)實做出積極回應； 在家庭結構方面， 核心家庭逐漸成為社會家庭類型的主體， 并且在可預期的相當長時期內(nèi)， 這種趨勢將保持穩(wěn)定， 但核心家庭對傳統(tǒng)的家庭撫育和照顧體制以及人們的傳統(tǒng)養(yǎng)育觀念帶來挑戰(zhàn)； 在社會組織結構方面， 在經(jīng)歷數(shù)量大幅增長之后， 目前正進入以“質”的提升為重點的相對平緩發(fā)展時期， 但社會組織管理體制改革與社會現(xiàn)實需要的差距依然較大； 在城鄉(xiāng)結構方面， 以城鄉(xiāng)封閉與割裂為特征的舊“城鄉(xiāng)二元體制”逐漸被擊碎和化解后， 又出現(xiàn)以市場力量為主導促成的新的“城鄉(xiāng)二元體制”， 反映在城鄉(xiāng)差距的擴大以及城鄉(xiāng)發(fā)展的失調、 脫節(jié)甚至對立， 而且， 這種新的“城鄉(xiāng)二元體制”給整個社會的可持續(xù)發(fā)展帶來頑固阻力和深深傷害， 而打破這種新的“城鄉(xiāng)二元體制”更為困難； 社會就業(yè)與分工結構方面， 在經(jīng)歷了上一輪波瀾壯闊的調整之后， 盡管新的產(chǎn)業(yè)和領域在不斷出現(xiàn)， 但各行各業(yè)發(fā)展開始進入相對穩(wěn)定時期， 人們就業(yè)領域與形式也逐漸開始走向平穩(wěn)， 但社會分工面臨著重新整合的壓力， 行業(yè)差距與失衡似乎愈演愈烈， 并開始侵蝕著社會肌體； 在收入分配結構方面， 盡管社會各群體的收入都有著較大幅度的上升， 但行業(yè)之間收入差距明顯擴大， 而且有進一步增大趨勢， 而且勞務性收入在社會中比重處于較低水平， 金融性收入迅速膨脹給社會帶來一定的風險性因素； 在消費結構方面， 大多數(shù)居民逐漸從滿足溫飽需求的消費轉向耐用消費品和小康層次的消費品消費， 存在普通居民消費乏力， 而高端群體過度消費等問題。 這些問題不僅嚴重制約著我國經(jīng)濟社會發(fā)展， 而且?guī)砩鐣A層分化嚴重化和彼此間的對立， 甚至仇視； 最為關鍵的是社會階層方面， 曾經(jīng)的“兩階級一階層”迅速分化為五等級十階層[2]， 社會階層之間在經(jīng)歷頻繁的水平流動和劇烈的上下流動之后， 近年來社會階層的縱向上升流動日益困難， 導致社會階層開始呈現(xiàn)“固化”的趨勢， 這無疑將是社會有機體保持活力的魔咒。 上述因素轉型過程也產(chǎn)生或孕育新的矛盾， 當然， 也積累著改革的新能量， 在一定意義上， 當前我們正處在解決現(xiàn)實問題的關口期。 所謂的關口期， 主要體現(xiàn)在兩個方面： 一方面此階段， 各種社會矛盾已積累到一定程度， 而且處于一種相對全面展示的呈現(xiàn)狀態(tài)， 并保持相對穩(wěn)定態(tài)勢， 我們能夠較為清晰、 準確地對當前社會現(xiàn)實與深層次的矛盾進行觀察、 分析， 該時期是解決矛盾的關鍵時期； 另一方面， 當前階段處于解決社會矛盾的關鍵點和關鍵時期， 此階段的改革和社會發(fā)展決策， 不僅決定著解決當前社會矛盾的效果， 而且對今后社會改革和發(fā)展具有方向性意義， 對此后社會發(fā)展的方向或態(tài)勢有著重要制約。

三、 我國城鄉(xiāng)結構發(fā)展與政策調整

城鄉(xiāng)結構是社會結構中的重要內(nèi)容和組成部分， 城鄉(xiāng)結構對基本公共服務的供給有著特殊地位和作用。

歷史上我國是一個典型的“以農(nóng)立國”的國家[3]50， 從中華人民共和國成立到20世紀70年代， 我國推行的是工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略， 后逐步演化為城鄉(xiāng)分割的制度與現(xiàn)實。 盡管在1956年毛澤東著名的《論十大關系》中提出了“重工業(yè)、 輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關系”， 但認為“重工業(yè)是國家建設重點”[4]， 在實踐中走上了“以農(nóng)補工”的發(fā)展道路， 城鄉(xiāng)發(fā)展不僅呈現(xiàn)二元化， 而且被制度化。 這種城鄉(xiāng)分割的二元體制和“以農(nóng)補工”策略， 雖然為建成較為完整的工業(yè)體系奠定了基礎， 但造成農(nóng)民、 農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展不足， 更為嚴重的是城鄉(xiāng)二元分割制度不僅嚴重制約著鄉(xiāng)村的發(fā)展， 也制約著城市的進一步發(fā)展。 伴隨著起始于20世紀70年代末的改革開放， 20世紀80年代到90年代， 我國重新確立了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎地位， 強調了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對于社會的重要性， 鄧小平在《建設有中國特色的社會主義》中認為： “中國有百分之八十的人口在農(nóng)村， 中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。 城市搞得再漂亮， 沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎是不行的。 ”[5]實踐中， 我國的改革最早也是誕生于農(nóng)村， 發(fā)軔于農(nóng)村的， 也取得了巨大成果， 甚至有學者認為是“中國自由的農(nóng)民改變了中國”[6]50-53。 但另一方面， 從20世紀80年代中后期開始， 我國改革重點開始移向城市， 發(fā)展重心移向沿海， 其結果是東部沿海地區(qū)和城市迅速發(fā)展， 中西部地區(qū)和農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后， 城鄉(xiāng)差距急劇擴大。 而且在此階段， 城鄉(xiāng)要素的流動處在一種不平等的地位和狀態(tài)。 到20世紀末期， 我國經(jīng)過改革開放20多年的發(fā)展， 雖然國家經(jīng)濟實力迅速增強， 但城鄉(xiāng)發(fā)展處于嚴重不均衡狀態(tài)， 農(nóng)業(yè)基礎仍然薄弱， 農(nóng)村發(fā)展仍然滯后， 農(nóng)民收入仍然較低， 農(nóng)村需求嚴重不足， 這一狀況嚴重制約了整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展。 于是， 2003年黨中央提出科學發(fā)展觀的發(fā)展構想， 由重點發(fā)展走向統(tǒng)籌發(fā)展， 而其中居于首要地位的就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是在我國已經(jīng)進入到“以工支農(nóng)、 以城帶鄉(xiāng)”的時代背景下展開的， 其目的在于通過重點支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展， 實現(xiàn)工農(nóng)、 城鄉(xiāng)的協(xié)調均衡發(fā)展。 2010年的中央1號文件《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的意見》， 其直接目的在于解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的體制障礙問題， 表明國家著眼于從制度上保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實施， 將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思想、 政策和行為提升到立國制度層面， 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略是對傳統(tǒng)“以農(nóng)立國”和近代以來城鄉(xiāng)二元發(fā)展制度的歷史性超越。[6]50從21世紀開始， 我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略布局主要體現(xiàn)在以下幾個方面： “多予少取”， 廢除農(nóng)業(yè)稅， 實行農(nóng)產(chǎn)品補貼和加強農(nóng)業(yè)投入制度； “國民待遇”， 強化農(nóng)村公共物品供給的國家責任的制度； “城鄉(xiāng)互動”， 實現(xiàn)生產(chǎn)要素合理流動并向農(nóng)村傾斜的制度； “城鄉(xiāng)一體”， 改變城鄉(xiāng)分割的社會管理體制； “農(nóng)村城鎮(zhèn)化”， 形成以城鎮(zhèn)為中心的社會體制。[6]50-53

四、 城鄉(xiāng)結構“后轉型”及挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)結構也進入了“后轉型”時代， 對我們推進基本公共服務戰(zhàn)略提出了新的挑戰(zhàn)， 主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策面臨市場力量的擠壓與侵蝕， 部分消解和降低了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的實踐效果

從我國政策調整而言， 21世紀初， 我國已明確提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略部署。 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策無疑要在市場經(jīng)濟大環(huán)境中實施并發(fā)揮作用， 但是， 市場力量所具有的“天然擴張性”與“逐利性”， 特別是在市場體制機制存在一定程度不健全的時候和領域， 市場力量隨時可能造成對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所預設目標的沖擊或消解。 如在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置方面， 我們一直強調城鄉(xiāng)資源和人力的平等性流動， 以達到合理配置目的， 但在實踐中卻產(chǎn)生悖論： 一方面， 鄉(xiāng)村發(fā)展需要城市資源“注入”， 但在客觀實踐中， 因為城市對于發(fā)展而言所具有的強大“聚集”效應， 其結果依然是大量的鄉(xiāng)村資源向城市聚集與集中， 在一定程度上， 鄉(xiāng)村的資源， 包括人力， 流向城市的趨勢并沒有改變； 另一方面， 某些城市資源， 特別是資本在“資本下鄉(xiāng)”洪流中的確“下鄉(xiāng)”了， 但由于資本的天性， 加上社會制度和規(guī)制的缺陷， 某些“下鄉(xiāng)”的資本開始在鄉(xiāng)村“肆虐”， 城市資本的目的不是在農(nóng)村“生根”， 而是將鄉(xiāng)村作為攫取利潤的新場所。 這種現(xiàn)實悖論的存在， 一方面消解了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革舉措的實踐效果， 背離了城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌的目的； 另一方面也埋下了新的城鄉(xiāng)矛盾與隔閡的種子。 特別是近年來， 各式各樣的“項目制”成為各級政府的重要政策手段， 特別是當某些“項目制”與具有高度公共性和公平性的“扶貧”政策結合在一起的時候， 帶來的實踐結果卻十分復雜： 某一項目的實施， 一方面要面臨項目低效甚至無效的風險， 因而會盡力采取市場化方式提高項目效率； 但另一方面， 在項目實施過程中面臨“過度市場化”或“不應有的市場化”操作的風險， 都可能導致項目實施的扭曲和項目原設目的的消解。 這種實踐結果， 帶來的是不僅是某一個項目的失敗與成功， 還會影響著我們整個改革步驟與策略的選擇， 更會影響社會民眾對改革舉措的認識和對改革的信心。 因而， 當前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展， 如何引入、 規(guī)范和合理利用市場的力量， 至關重要， 也成為推進農(nóng)村基本公共服務均等化所必須面臨和解決的問題。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革重點從“硬件”逐漸轉移到“軟件”上來

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總的方向是“補短板”， 重點是補“鄉(xiāng)”這個“短板”。 有的學者認為， 從內(nèi)容而言， 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理制度、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收入分配[7]； 有的學者認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展和社會管理、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系[8]。 總體上而言， 我們可以將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的對象或內(nèi)容分為兩個方面： “硬件”和“軟件”： 所謂的“硬件”就是以資源和設施為代表的物質性、 可視化的對象； 所謂的“軟件”就是以“制度”和“服務”為代表的隱性的對象。 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的直接目的在于解決“鄉(xiāng)村”問題的現(xiàn)實需要， 最迫切、 最直接的首要任務是要解決“資源”和“設施”短缺。 正因為如此， 我國很多地方將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的首要工作內(nèi)容或工作重點， 放在了資源投入和相關設施的配置上。 因為這種資源投入和設施配置往往能夠起到立竿見影的可視化效果， 其效果往往是“顯性”的， 在我國當前官員激勵和地方考評機制下， 在地方政府財力許可的情況下， 地方政府進行以“硬件”為重點的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌行動顯得尤為“理性”而“實際”。 該行為不僅滿足了中央和上級推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的執(zhí)行政策需要， 而且其“可視化”物質呈現(xiàn)效果， 更容易獲得上級和民眾的認同， 因而， 地方政府對“硬件”的投入保持著較高的積極性。 當然， 不可否認的是， 在獲取“可視化”效果的沖動下， 部分地方出現(xiàn)一些“過渡性”或“無效性”的設施配置或資源投入。 資源投入和設施配置是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎或前提， 十分重要， 但我們不能忽視的是， 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標的實現(xiàn)， 更內(nèi)在地需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的“制度安排”和“服務或管理”的統(tǒng)籌供給。 一方面， 資源和設施配置后的運營和管理都依賴于統(tǒng)籌的制度與規(guī)范安排， 離開城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“制度”“服務”“管理”等“軟件”支撐， 投入和配置的資源和設施等“硬件”也難以發(fā)揮良好效果； 另一方面， “制度供給”是引導和規(guī)范“硬件”得以合理、 高效投入和配置的制度性保障， 合理的制度供給， 會激發(fā)政府和社會更積極的力量投入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的行動中， 特別是基本公共服務供給的行動中， 并且， 合理的制度安排也是消除“無效”或“低效”配置公共資源和設施的重要措施。 目前， 我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌正發(fā)展到以“制度”統(tǒng)籌為重點的階段， 其關鍵在于社會管理和服務的制度統(tǒng)籌， 而面向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度改革實則是城鄉(xiāng)改善實踐最為核心的組成部分， 其改革難度也更大， 甚至可以說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度供給才是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的關鍵。

(三) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌策略從“注入資源”到“創(chuàng)造資源”的轉變

實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的直接動因來源于補“鄉(xiāng)”短板的需要， 其前期的重要任務或目的就是補齊短板， 而補齊短板最直接的方式就是“投入資源”， 特別是投入基礎公共設施等公共資源。 在客觀上， 鄉(xiāng)村的公共資源， 特別是公共基礎設施的配置的確存在不足或短缺， 的確需要大力投入性的配置與補充。 為實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共資源配置的均等化， 21世紀初以來， 黨中央和國務院采取一系列的“惠民工程”或“惠農(nóng)工程”， 如“農(nóng)村電網(wǎng)改造”“農(nóng)村飲用水安全工程”“農(nóng)村危房改造”“農(nóng)村村村通工程”“農(nóng)村信息化工程”等等， 這些項目或工程， 最明顯的特征， 就是其資源和設施的配置多是“注入性”的， 是外部力量從外部注入到鄉(xiāng)村內(nèi)部的， 并且， 其中所需資金很多來自中央和省級財政的轉移支付。 誠然， 長期“以農(nóng)補工”“優(yōu)先發(fā)展城市”， 21世紀以來， 國家對鄉(xiāng)村的資源性投入就具有“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、 城市反哺鄉(xiāng)村”的回饋意蘊。 的確， 外部資源的注入， 是解決鄉(xiāng)村資源不足問題的重要途徑， 而且在客觀上， 必備的資源和設施配置是保障居民基本生活和生產(chǎn)的基本條件， 是對居民基本權利保護的需要， 因而， “注入性”資源和設施配置對保障居民的基本生活和生產(chǎn)是必需的， 既是政府履行“兜底性”政府責任的重要體現(xiàn)， 又是政府重要職責的要求， 這種“注入性”的資源投入， 也為居民生產(chǎn)和生活提供了基本保障。 但這種“外源”性的資源供給， 在實踐中也存在一定的問題： 一方面， 注入性投入資源， 財政資金投入比較大， 地方政府面臨投入能否可持續(xù)的壓力； 另一方面， 在實踐中， 有時因決策中利益相關者的缺席或參與不足， 容易出現(xiàn)資源配置與居民需求的錯位， 從而導致低效或無效的資源和設施配置。 其實， 解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題， 離不開鄉(xiāng)村自身資源的開發(fā)與利用， 關鍵在于促使鄉(xiāng)村具有自我生存和發(fā)展能力， 要使鄉(xiāng)村具備“自我造血”的能力， 這種經(jīng)驗在我國扶貧歷程中得以體現(xiàn)和驗證， 當然， 扶貧本身也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要內(nèi)容， 我國很早就開啟扶貧歷程， 特別是從21世紀初以來， 中央打響了扶貧攻堅計劃， 在對貧困地區(qū)進行輸血的同時， 正在開啟以扶持貧困地區(qū)和貧困人口的自我致富能力為重點的扶貧模式， 而不是簡單地給予金錢和物質上的救濟， 我們將此種方式稱為“造血”式扶貧。 當然， “造血”式扶貧也好， 增強農(nóng)民和鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力也罷， 不是不要外部資源的注入， 而是強調外部資源進入和設施配置， 要瞄準鄉(xiāng)村地區(qū)和居民自我發(fā)展能力的提升這一核心問題。 讓農(nóng)村與農(nóng)民具備自我創(chuàng)造資源的能力， 比單純的“救濟”性施予需要更高的政策水平和執(zhí)行技術水平， 近年來我們提出“精準扶貧”“社會治理精細化”的理念， 正是政府治理實踐中利用政策水平和政策技術水平提高的體現(xiàn)。 但以“創(chuàng)造資源”為重點的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌給傳統(tǒng)的治理模式、 發(fā)展方式均會帶來一定的調整， 需要政府、 社會和居民個人多主體的協(xié)商與合作。

總之， 當前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略推進到了一個新的階段， 城鄉(xiāng)結構也進入“后轉型”時代， 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策部署逐漸從宏觀邁入了微觀階段， 從宏大的政策敘事走入了精細化和精準的描繪當中， 這些都給我們政策執(zhí)行與實踐提出了新的挑戰(zhàn)， 特別是我們謹防實踐中出現(xiàn)“在力圖消除城鄉(xiāng)分割的同時， 卻在制造著新的城鄉(xiāng)分割”的悖論局面。

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