美國(guó)聯(lián)邦《電子郵件管理指南》及其對(duì)我國(guó)的啟示

吳茜茜

（蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院 蘇州 215123）

美國(guó)聯(lián)邦《電子郵件管理指南》及其對(duì)我國(guó)的啟示

吳茜茜

（蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院 蘇州 215123）

本文主要通過分析美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)《電子郵件管理的新方法指南》以及《電子郵件管理指南》的實(shí)施背景和主要內(nèi)容，介紹其電子郵件管理過程中所采用的“頂石（Capstone）”方法，并從電子郵件的捕獲、存儲(chǔ)保管以及處置等方面分析這兩項(xiàng)指南中電子郵件管理的主要特點(diǎn)，以期為我國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《公務(wù)電子郵件歸檔與管理規(guī)則》（DA/T32-2005）的完善和電子郵件的管理提供借鑒與啟示。

電子郵件 指南 美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu) “頂石”方法 啟示

電子郵件在政府和企業(yè)中的應(yīng)用已十分廣泛，加拿大《電子郵件管理指南》中提到“加拿大政府雇員每年要處理超過30億封電子郵件，并且這一數(shù)字還在逐年增加”。隨著電子郵件應(yīng)用的進(jìn)一步擴(kuò)展，其獨(dú)特的文件、檔案價(jià)值也愈發(fā)得到重視，各國(guó)紛紛制訂、完善其電子郵件管理政策。其中最典型的是美國(guó)管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget，OMB）、國(guó)家檔案與文件署（National Archives and Records Administration，NARA）聯(lián)合頒布的《電子郵件管理指南》。本文分析其重要旨意及特點(diǎn)，以期為我國(guó)電子郵件的精細(xì)化管理提供借鑒和啟示。

一、《電子郵件管理指南》的實(shí)施

美國(guó)聯(lián)邦《電子郵件管理指南》的實(shí)施源于兩大背景：建設(shè)開放政府和建設(shè)數(shù)字政府。美國(guó)奧巴馬政府一直將政府開放作為其施政重點(diǎn)，明確提出要建立透明、參與式和協(xié)作式政府，并將文件管理視為政府開放的支柱。然而，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)生成的電子文件數(shù)量激增，而原有基于紙質(zhì)文件和檔案柜的文件管理模式顯然已無法適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的需求，文件管理改革迫在眉睫。2012年8月24日，美國(guó)管理和預(yù)算局同國(guó)家檔案與文件署聯(lián)合發(fā)布了《管理政府文件指令》（Managing Government Records Directive，M-12-18），其中心目標(biāo)是“到2016年，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要以可訪問的電子形式管理永久和短期電子郵件公文”[1]79-87。為了達(dá)成這一目標(biāo)，OMB與NARA于2013年8月29日聯(lián)合頒布了《電子郵件管理的新方法指南》（Guidance on a New Approach to Managing Email Records），其中推出了被稱為“頂石”（Capstone）的聯(lián)邦電子郵件管理新方法。在此基礎(chǔ)上，2014年9月15日又頒布了《電子郵件管理指南》（Guidance on Managing Email），對(duì)用“頂石”方法管理電子郵件提供具體指導(dǎo)意見，并要求該兩本指南配套使用。

二、《電子郵件管理指南》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

兩本指南均圍繞“頂石”方法展開，其主要內(nèi)容和要求如下。

1.基于“頂石”方法的電子郵件遴選鑒定。多數(shù)國(guó)家的電子郵件政策都指出，機(jī)構(gòu)內(nèi)每一位員工都肩負(fù)著電子郵件的捕獲（歸檔）責(zé)任。這意味著所有員工必須管理好自己的電子郵件賬戶，并且需要檢查每條消息，判斷它們的價(jià)值，選擇刪除或者將其歸檔。NARA認(rèn)為，這種將電子郵件鑒定、歸檔責(zé)任全部置于員工身上，員工在郵件往來基礎(chǔ)上對(duì)電子郵件作出處理決定的做法，會(huì)帶來巨大的負(fù)擔(dān)。因此，機(jī)構(gòu)需要采用一種更為簡(jiǎn)便和自動(dòng)化的方法來管理電子郵件，于是“頂石”方法問世。

“頂石”方法是根據(jù)機(jī)構(gòu)內(nèi)電子郵件賬戶擁有者的工作或職位來對(duì)電子郵件進(jìn)行分類處理，從而從一個(gè)臨時(shí)性的、短暫的集合中將具有永久性保存價(jià)值的文件自動(dòng)分離出來的方法。當(dāng)機(jī)構(gòu)內(nèi)某些員工處在可能創(chuàng)建和接收需要永久保存的電子郵件的職位時(shí)，指定其電子郵件賬戶為“頂石賬戶”[2]。這些“頂石賬戶”的擁有者一般是機(jī)構(gòu)內(nèi)職位最高的領(lǐng)導(dǎo)或官員，也可能是機(jī)構(gòu)內(nèi)級(jí)別相對(duì)較低的關(guān)鍵決策者。按照這種方法，將機(jī)構(gòu)內(nèi)部所有“頂石賬戶”中的電子郵件列出，作為永久記錄進(jìn)行保存。機(jī)構(gòu)或組織內(nèi)剩余的電子郵件賬戶（“非頂石賬戶”）中的電子郵件則被自動(dòng)捕獲，作為臨時(shí)文件列出，并根據(jù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)需要設(shè)置其保管期限，進(jìn)行統(tǒng)一管理。此外，還可以使用手動(dòng)標(biāo)記的方式來覆蓋系統(tǒng)自動(dòng)默認(rèn)的規(guī)則，進(jìn)而保證低層員工生成或接收的適合長(zhǎng)期或者永久保存的電子郵件文件能夠得到連續(xù)性保存[1]79-87。這種方法不依賴于特定的技術(shù)或軟件，旨在利用機(jī)構(gòu)內(nèi)已有的技術(shù)對(duì)電子郵件進(jìn)行管理，例如，機(jī)構(gòu)可以使用本地電子郵件系統(tǒng)、電子郵件歸檔應(yīng)用程序或者其他保存系統(tǒng)等。

2.電子郵件的捕獲。NARA頒布上述指南的目的是確保聯(lián)邦電子郵件在整個(gè)生命周期內(nèi)的全過程管理?！吨改稀分赋觯袡C(jī)構(gòu)管理的電子郵件賬戶都有可能涉及聯(lián)邦文件，如擁有多個(gè)用戶的電子郵件賬戶或者在多個(gè)系統(tǒng)中使用的個(gè)人郵件賬戶中的文件，以及機(jī)構(gòu)官員使用個(gè)人電子郵件賬戶處理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)產(chǎn)生的聯(lián)邦文件，或者發(fā)送至個(gè)人郵件賬戶但與機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)有關(guān)的文件等。因此，采用“頂石”方法時(shí)必須準(zhǔn)確識(shí)別最有可能包含具有永久保存價(jià)值的聯(lián)邦文件的相關(guān)郵件賬戶?！吨改稀肪唧w列舉了相關(guān)“頂石賬戶”，如獨(dú)立機(jī)構(gòu)或部門的領(lǐng)導(dǎo)及他們的助理或秘書、辦事處的負(fù)責(zé)人、主要區(qū)域的官員等。一旦確定了“頂石賬戶”，機(jī)構(gòu)就需要為其確定合適的處理權(quán)限，并與NARA的檔案鑒定人員一起來確定合適的電子郵件管理策略。

此外，《指南》要求出于法律和業(yè)務(wù)需要，機(jī)構(gòu)必須保留電子郵件的元數(shù)據(jù)，并且機(jī)構(gòu)有責(zé)任與其信息技術(shù)部門共同確認(rèn)相關(guān)元數(shù)據(jù)是否被捕獲，必要時(shí)可將元數(shù)據(jù)元素導(dǎo)出保存。這些元數(shù)據(jù)元素主要包括電子郵件日期、名稱、收件人發(fā)件人的地址、通訊組列表等等。

3.電子郵件的存儲(chǔ)和保管。在電子郵件的存儲(chǔ)和保管方面，“頂石”方法采用了NARA的預(yù)存儲(chǔ)（Pre-access ioning）策略，預(yù)存儲(chǔ)是指機(jī)構(gòu)將具有永久保存價(jià)值的電子文件副本轉(zhuǎn)移到NARA，在這些文件被作為國(guó)家檔案合法保管之前，機(jī)構(gòu)仍有對(duì)文件的控制訪問權(quán)[3]。在預(yù)存儲(chǔ)之后，轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)仍需保管完整的、功能齊全的轉(zhuǎn)移文件副本，直至某天被NARA合法保管為止。這種做法可以部分減輕因時(shí)間推移而帶來的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)殡娮余]件從被創(chuàng)建到被NARA合法保存之間可能間隔數(shù)年，在這一時(shí)間段內(nèi)，電子郵件具有潛在的風(fēng)險(xiǎn)。其次也可以避免由于技術(shù)手段或應(yīng)用程序改變?cè)斐傻臒o法訪問、讀取的損失。

同時(shí)，為了規(guī)避未經(jīng)授權(quán)銷毀聯(lián)邦文件的狀況發(fā)生，《指南》要求機(jī)構(gòu)意識(shí)到發(fā)生了電子郵件未經(jīng)授權(quán)就被擅自銷毀的情況時(shí)，必須向政府文件辦公室的長(zhǎng)官報(bào)告該事件發(fā)生的具體情況和涉及的文件，以及未來要采取的糾正措施。同樣，如果NARA在機(jī)構(gòu)之前得知類似狀況的發(fā)生，NARA有責(zé)任通知和要求機(jī)構(gòu)采取類似的措施，確保相關(guān)損失得以修正。

4.電子郵件的處置。作為聯(lián)邦文件，相關(guān)電子郵件必須按照文件保管期限表保存特定的時(shí)間?！吨改稀方ㄗh機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)電子郵件進(jìn)行電子化保存的最低時(shí)限，以滿足機(jī)構(gòu)當(dāng)前的業(yè)務(wù)需要和訪問需求。例如，機(jī)構(gòu)可以選取日志工具欄將機(jī)構(gòu)內(nèi)所有電子郵件保存一年，以此來滿足審核和訪問要求。

機(jī)構(gòu)要確保擁有完備的電子郵件備份策略，包括需要對(duì)什么文件進(jìn)行備份以及備份文件需要保存的期限。備份數(shù)據(jù)庫(kù)雖然不是歸檔系統(tǒng)，但可以在技術(shù)、硬件等故障時(shí)幫助恢復(fù)文件?！吨改稀访鞔_指出，如果計(jì)算機(jī)或者移動(dòng)設(shè)備不具有備份功能，不能將聯(lián)邦文件或電子郵件保存在該類設(shè)備上。

三、《電子郵件管理指南》對(duì)我國(guó)電子郵件管理政策的啟示

首先，要增強(qiáng)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的適用性。電子郵件頻繁使用帶來的龐大的數(shù)據(jù)量使得機(jī)構(gòu)員工或檔案工作者很難對(duì)其逐一進(jìn)行鑒定歸檔。如果沒有辦法利用自動(dòng)化的手段，將具有保存價(jià)值的電子郵件從眾多電子郵件中脫離出來，根本無法滿足數(shù)字時(shí)代電子郵件歸檔的要求。此外，打印成紙質(zhì)版進(jìn)行歸檔的電子郵件保管政策，由于無法完全保管電子郵件元數(shù)據(jù)，也不能滿足歸檔電子郵件的完整性與真實(shí)性要求。

面對(duì)這一系列問題，美國(guó)聯(lián)邦電子郵件管理采用了“頂石”方法，摒棄了人工對(duì)電子郵件進(jìn)行鑒定以及打印歸檔的方式，轉(zhuǎn)而選取“頂石賬戶”進(jìn)行自動(dòng)歸檔，這是解決郵件“泛濫”問題的明智對(duì)策。反觀我國(guó)目前的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《公務(wù)電子郵件歸檔與管理規(guī)則》，由于頒布較早，其中的相關(guān)規(guī)定已無法適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展，更不能提供解決上述問題的有效對(duì)策。因此，及時(shí)升級(jí)、完善現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的適用性，提出具體可行的操作方式，已成當(dāng)務(wù)之急。

其次，要制訂詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃?！吨改稀凡粌H明確聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)人員對(duì)于管理和保管電子郵件所負(fù)擔(dān)的責(zé)任，還對(duì)機(jī)構(gòu)電子郵件設(shè)置了明確的時(shí)間限制。規(guī)定在2016年12月31日前，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要以可訪問的電子形式管理永久和短期電子郵件公文。也就是說聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的電子郵件文件必須保存在一個(gè)適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)中：支持文件管理，而且滿足其他的法律要求，包括在需要時(shí)能實(shí)現(xiàn)識(shí)別、檢索和保存文件的能力。這種明確的時(shí)間限制與目標(biāo)規(guī)定，使得電子郵件管理的各項(xiàng)任務(wù)得以有效實(shí)施。未來，我國(guó)在制定與完善相關(guān)電子郵件歸檔管理政策時(shí)，也必須明確具體目標(biāo)，制定翔實(shí)的實(shí)施規(guī)則，提高工作效率。

最后，檔案部門要發(fā)揮監(jiān)督與指導(dǎo)作用。從美國(guó)聯(lián)邦政府的兩項(xiàng)《指南》中不難發(fā)現(xiàn)，NARA在電子郵件管理中起著重要的監(jiān)督與指導(dǎo)作用。NARA除了要對(duì)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)電子郵件管理目標(biāo)的完成情況進(jìn)行追蹤并定期向OMB報(bào)告以外，還要對(duì)機(jī)構(gòu)電子郵件丟失或未經(jīng)授權(quán)的銷毀等狀況進(jìn)行監(jiān)督，幫助機(jī)構(gòu)及時(shí)采取修正措施。同時(shí)，NARA的預(yù)存儲(chǔ)策略也有效地幫助機(jī)構(gòu)減少了潛在的電子郵件丟失的風(fēng)險(xiǎn)。這些對(duì)于我國(guó)檔案部門推進(jìn)電子郵件管理具有很強(qiáng)的借鑒與學(xué)習(xí)意義。

當(dāng)然，“頂石”方法并不完美，也還存在一些問題，比如：如何保障“頂石”賬戶的安全？“頂石”賬戶中可能包含的臨時(shí)文件或非文件如何剔除？電子郵件采用自動(dòng)化管理后文件管理人員或檔案人員的作用如何調(diào)整？這一系列問題都有待進(jìn)一步探索與研究。但無論如何，上述《指南》對(duì)我國(guó)電子郵件歸檔管理政策的制定無疑具有重要的參考、借鑒價(jià)值。

[1]加小雙，閆冬.美國(guó)《管理政府文件指令》及其對(duì)我國(guó)政府文件管理的啟示[J].云夢(mèng)學(xué)刊，2015（4）.

[2]Guidance on a New Approach to Managing Email Records [EB/OL].[2016-10-28].https：//www.archives.gov/records-mgmt/b ulletins/2013/2013-02.html.

[3]Guidance on Managing Email[EB/OL].[2016-10-28].https：//www.archives.gov/records-mgmt/bulletins/2014/2014-06.html.

Guidance on Managing E-mails in US Federal Agencies And Its Implications for China

Wu Qianqian
(Society School of Soochow University,Suzhou 215123,China)

The paper analyses the background and main content of Guidance on a New Approach to Managing E-mail Records and Guidance on Managing E-mails in US federal agencies,explains their"Capstone"method of E-mail management,and sorts out main features of E-mail records management in perspective of E-mails’capture,storage,custody and disposal.It is believed that these guidelines will be instructive to the improvement of domestic standard on official email records management(DA/T32-2005)and the further development of E-mail management in China.

E-mail management;guidance;federal agencies;Capstone;implications

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.10.09

G271.3

A

2017-03-24