我國慈善事業(yè)監(jiān)管桎梏及路徑優(yōu)化探析

吳夢露

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

【文史論苑】

我國慈善事業(yè)監(jiān)管桎梏及路徑優(yōu)化探析

吳夢露

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

慈善事業(yè)作為我國社會治理的新主體，蘊(yùn)含著巨大的社會價值。目前，我國慈善事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入瓶頸期且面臨公信力危機(jī)，因此優(yōu)化慈善監(jiān)管體系就勢在必行?；趧?chuàng)新社會治理方式的背景，在充分發(fā)揮慈善事業(yè)參與社會治理責(zé)任的方針指導(dǎo)下，指出我國慈善監(jiān)管面臨困境的緣由，并探討優(yōu)化慈善監(jiān)管方式的路徑。

慈善事業(yè)；全方位監(jiān)管；法制化；多措并舉

我國處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略時期，社會治理政策傾向于培育、支持和引導(dǎo)多元主體協(xié)同參與社會治理。公益慈善事業(yè)作為社會治理新格局中的新生力量，在介入民生保障、均衡收入分配、調(diào)節(jié)貧富差距、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著無法替代的作用，在民生建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的過程中顯現(xiàn)出特有的社會價值。從國家發(fā)展戰(zhàn)略部署的角度出發(fā)，我國的慈善事業(yè)需要承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任，工作人員應(yīng)堅(jiān)守本職、堅(jiān)毅創(chuàng)新、堅(jiān)定透明、堅(jiān)持規(guī)范，以在新的發(fā)展時期有所作為。

目前，我國慈善組織專業(yè)能力不足、相關(guān)律法缺位、公信度持續(xù)走低，不能充分發(fā)揮其在參與社會治理、補(bǔ)充社會救濟(jì)等方面的功能。本文擬剖析慈善組織制度缺失、自立性差、監(jiān)管不足等發(fā)展問題，以把握監(jiān)督管理的力度及方向。

一、我國慈善事業(yè)監(jiān)督管理的窘境

(一)律法缺位

2016年3月，《慈善法》在歷經(jīng)十年探討、完善后終于得以實(shí)施，但其實(shí)施效果則還需要運(yùn)行三到五年后才可進(jìn)行評估。北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀將立法耗時過長歸因于立法經(jīng)驗(yàn)不足，以及慈善公益事業(yè)發(fā)展迅猛，立法須隨形勢變化不斷修正完善，使得一些涉及體制的問題難于解決。此前，我國慈善組織的法律監(jiān)管不系統(tǒng)、不嚴(yán)謹(jǐn)、操作性差，使得慈善領(lǐng)域失去管控的抓手，只得依靠《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理?xiàng)l例》《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法規(guī)及其他法規(guī)中的適用部分勉強(qiáng)支撐，且慈善組織自身缺乏權(quán)威性和約束力，監(jiān)管實(shí)踐面臨較大難題。

(二)一維監(jiān)管

社會治理需要打破政府包攬的局面。同樣，慈善組織的監(jiān)管工作也應(yīng)擺脫政府長期獨(dú)攬監(jiān)管全責(zé)的境況。慈善組織長期依賴于政府，不利于自身的獨(dú)立發(fā)展，容易形成利益共同體，無法發(fā)揮政府的監(jiān)督管理職能。目前，我國正在改革飽受詬病的雙重監(jiān)管體制，明確了由民政部門直接登記管理。但是，對慈善組織的監(jiān)管缺乏相應(yīng)的監(jiān)督治理手段，在經(jīng)歷嚴(yán)格的入門程序后，缺乏推動慈善組織動態(tài)性監(jiān)管的后續(xù)動力，管理流于形式。監(jiān)管失效現(xiàn)象的產(chǎn)生主要由于民政部門不僅是慈善組織的單向度監(jiān)管主體，還同時兼顧著廣泛的行政職能，受人力、物力、財(cái)力等資源的限制，工作力不從心。

(三)客體失控

按照《慈善法》第八條規(guī)定，慈善事業(yè)監(jiān)督管理的客體主要有基金會、社會團(tuán)體和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。高門檻的準(zhǔn)入機(jī)制，一方面實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格管理，另一方面卻又使一部分以舉辦公益慈善活動為主但未達(dá)到登記注冊標(biāo)準(zhǔn)的草根組織游離于慈善邊緣。

同樣存在監(jiān)管缺位的還有互聯(lián)網(wǎng)慈善。互聯(lián)網(wǎng)慈善組織大多沒有公募資格，只能依托其他慈善組織之名進(jìn)行活動。草根組織及互聯(lián)網(wǎng)公益組織在自身可靠性、項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)范性、賬務(wù)明細(xì)流向等方面均處于監(jiān)督管理的灰色地帶。

草根組織、互聯(lián)網(wǎng)公益組織以慈善為名，影響廣泛，但因其內(nèi)部管理能力不足，項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制不健全等問題，又對慈善大環(huán)境造成了不良影響。因此，監(jiān)管部門應(yīng)對其給予正確地引導(dǎo)、監(jiān)督，出臺配套的細(xì)則，提出監(jiān)管新思路。

二、著眼新常態(tài)，優(yōu)化慈善事業(yè)監(jiān)督管理新路徑

為激發(fā)慈善組織活力，形成自律加法制內(nèi)外兼修的規(guī)范體制，政府及社會應(yīng)多重監(jiān)督以形成高效的全面監(jiān)管體系，嚴(yán)謹(jǐn)建構(gòu)慈善組織的內(nèi)部管理框架，提升監(jiān)控水平?？蓮娜齻€方面著手探索優(yōu)化慈善事業(yè)監(jiān)督管理的新路徑。

(一)構(gòu)建多元兼修全方位監(jiān)管體系

1.加強(qiáng)自我監(jiān)督

切實(shí)規(guī)范慈善組織行業(yè)自律，一是建立健全行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)業(yè)內(nèi)監(jiān)督，形成行業(yè)自律機(jī)制[1]。創(chuàng)設(shè)完善內(nèi)部管理體系，梳理決策、執(zhí)行、監(jiān)督規(guī)制，并能依照既定章程運(yùn)行[2]。二是減少利益沖突，優(yōu)化內(nèi)部組織管理結(jié)構(gòu)，注重慈善組織內(nèi)部人才隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化崗位設(shè)定，提升業(yè)內(nèi)人員專業(yè)性。三是設(shè)立完善的第三方評估機(jī)制。建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機(jī)構(gòu)對慈善組織進(jìn)行評估，并向社會公布評估結(jié)果[3]。

2.加強(qiáng)行政監(jiān)督

在慈善機(jī)構(gòu)追求“官民平等”的趨勢下，推進(jìn)政府從主導(dǎo)位的全程介入過渡到引領(lǐng)、問責(zé)位，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督。首先，民政部門要嚴(yán)格執(zhí)行慈善組織年檢制和評估制。在慈善組織的活動捐募、財(cái)產(chǎn)的管理與使用、信息公開等方面落實(shí)監(jiān)督檢查制度；其次，財(cái)政、稅務(wù)部門要依法監(jiān)督管理慈善組織的財(cái)務(wù)會計(jì)、享受的稅收優(yōu)惠及使用公益事業(yè)捐贈統(tǒng)一票據(jù)等情況；其三，其他政府部門要監(jiān)督管理各自職責(zé)范圍內(nèi)的慈善組織和慈善活動。[4]

3.加強(qiáng)社會監(jiān)督

公眾作為慈善監(jiān)督和捐贈主體的地位不可撼動。一是要拓寬公眾監(jiān)督、檢舉渠道。明晰問責(zé)受理部門，根據(jù)責(zé)任機(jī)制及時接收異義、調(diào)查核實(shí)、依法處理。二是發(fā)揮媒體監(jiān)督作用。新聞媒體充當(dāng)公眾之眼全面監(jiān)督慈善組織的行為活動，及時曝光違法違規(guī)行為，促進(jìn)慈善活動透明化。同時確保輿論監(jiān)督的自律行為，避免權(quán)力濫用。三是喚醒民眾慈善監(jiān)督意識。調(diào)動公眾參與慈善事業(yè)的熱情，重點(diǎn)利用新媒體網(wǎng)絡(luò)較強(qiáng)的互動性，提高公眾輿論參與度。

(二)量體裁衣增強(qiáng)自我管理能力

1.官方慈善組織去行政化

官方慈善組織要準(zhǔn)確把握社會形勢，脫離對政府的依附，以更加健全獨(dú)立的體制機(jī)制、更專業(yè)的行事路線、更嚴(yán)肅的慈善態(tài)度，扛起慈善公信的大旗，重塑國民信心。中國扶貧基金會成功轉(zhuǎn)型的基本思路就是從官僚式管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代企業(yè)式管理。同時，中國扶貧基金會副會長何道峰指出慈善組織需懷公共之心，用企業(yè)管理之法，方可接受市場挑戰(zhàn)，得以長久。[5]

2.民間慈善組織重制度化

慈善組織不論屬性如何，都要強(qiáng)調(diào)自律自治，以壹基金會為代表的民間慈善組織的生存發(fā)展，應(yīng)以健全合理的制度及有序的運(yùn)行模式作為保障。首先要建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾頇C(jī)制以保根基穩(wěn)固，其次要樹立投資理念、創(chuàng)新投資方式以?？沙掷m(xù)發(fā)展，最后要提升專業(yè)水平以證明其組織能力。組織的制度化建設(shè)是提升行業(yè)形象，提高公信力的核心所在。

(三)多措并舉逐個擊破弱點(diǎn)環(huán)節(jié)

1.強(qiáng)化規(guī)范管理

在全面依法治國發(fā)展思路的指導(dǎo)下，慈善事業(yè)的規(guī)范管理須遵循法律先行原則。一是充分利用現(xiàn)有法律法規(guī)，做好第一重保障，監(jiān)管慈善活動的全過程，確保按照規(guī)章制度處理違法違規(guī)行為。二是“查漏補(bǔ)缺”推進(jìn)慈善事業(yè)法制化進(jìn)程，推動制度創(chuàng)新，構(gòu)建全面有效的法律體系。

2.慈善活動公開透明

公開透明是慈善主旋律，是擊破謠言的有力武器。慈善組織承載著對政府、公眾、媒體、捐贈者、受益人等的責(zé)任，要嚴(yán)肅對待捐募過程、財(cái)務(wù)流向、救助手段等細(xì)節(jié)。過程透明，不僅維護(hù)了捐贈者的合法權(quán)益，還在保障慈善組織公信、防止制度性腐敗，促進(jìn)行業(yè)自律等方面有著重要意義。

3.慈善組織機(jī)構(gòu)責(zé)任清晰有序

民政部門作為慈善事業(yè)主管部門，須會同相關(guān)部門建立健全責(zé)任追究制度。依照“誰登記、誰管理”的原則，由批準(zhǔn)登記的民政部門與相關(guān)責(zé)任部門依法查處并曝光慈善組織的違法違規(guī)行為；根據(jù)屬地管轄的原則依法問責(zé)其他社會組織和個人；依法追究政府及有關(guān)部門工作人員濫用權(quán)利、徇私枉法、玩忽職守等不良工作作風(fēng)的責(zé)任。

4.督導(dǎo)公眾樹立正確慈善價值觀

價值觀可以鑄就偉人，也會滋生暴民，將慈善的理念融入文化，樹立正確的價值觀，以正確引導(dǎo)公眾輿論力量。第一，肅清信息傳播渠道中的誤導(dǎo)、謠言類信息；第二，及時通過官方發(fā)聲，以正視聽；第三，從文化建設(shè)角度出發(fā)，營造社會的“正能量”氛圍，讓流言止于智者。

三、結(jié)語

當(dāng)下是慈善事業(yè)成長最壞的時代，也是最好的時代。希望工程創(chuàng)建者徐永光以“U”喻指中國慈善事業(yè)的發(fā)展路線，并強(qiáng)調(diào)當(dāng)下的谷底時期既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。作為應(yīng)對，構(gòu)建強(qiáng)化監(jiān)管的雙通道管理機(jī)制，規(guī)范慈善事業(yè)的新格局，是敦促慈善組織健康發(fā)展，改善慈善事業(yè)困局的可行之路。

[1]楊方方.從依附到合作：中國慈善組織與政府關(guān)系[J].中國社會保障，2008，(11)：32-33.

[2][3][4]民政部.國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2014-12-18)[2016-11-30].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201412/20141200744752.shtml

[5]何道峰.官方慈善組織首先要斷奶[EB/OL](2013-4-24)[2016-11-30].http://www.yicai.com/news/2653373.html

【責(zé)任編輯：周 丹】

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1673-7725(2017)01-0220-03

2016-10-20

吳夢露(1990-)，女，河南濮陽人，主要從事城鄉(xiāng)社會學(xué)研究。