資源型城市的環(huán)境經(jīng)濟政策發(fā)展分析

劉治栩

摘 要 資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。長期以來，資源型城市作為我國重要的資源戰(zhàn)略保障基地，是保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。但由于缺乏科學(xué)的布局和系統(tǒng)的制度，生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞已經(jīng)成為了阻礙當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、持續(xù)健康發(fā)展的攔路虎。本文通過對鄂爾多斯環(huán)境政策中存在的問題進行分析，得出問題產(chǎn)生的原因，并對當(dāng)?shù)亟窈蟀l(fā)展提出針對性的改進建議。

關(guān)鍵詞 資源型城市 生態(tài)破壞 環(huán)境政策

中圖分類號：F293 文獻標(biāo)識碼：A

0引言

近幾年來，鄂爾多斯市經(jīng)濟飛速發(fā)展，但伴隨經(jīng)濟發(fā)展的是生態(tài)環(huán)境逐年惡化，人與自然矛盾凸顯，環(huán)境的破壞也在制約著經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)改善和環(huán)境保護日益成為改革發(fā)展的重點。這主要是由于當(dāng)?shù)仄孀非驡DP，忽視了生態(tài)文明建設(shè)，導(dǎo)致環(huán)境經(jīng)濟政策在制定和實施過程中存在諸多缺陷。也從側(cè)面反映出制定科學(xué)合理的環(huán)境經(jīng)濟政策已經(jīng)迫在眉睫。

1環(huán)境經(jīng)濟政策的理論基礎(chǔ)

1.1環(huán)境經(jīng)濟政策的內(nèi)容

環(huán)境經(jīng)濟政策是以經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的手段，按照市場規(guī)律的要求，綜合利用財政、稅收等工具，對環(huán)境經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)的一類綜合性政策體系。環(huán)境經(jīng)濟政策屬于通過經(jīng)濟手段進行的行為激勵，它以市場機制為基礎(chǔ)，使外部不經(jīng)濟的成本費用內(nèi)部化，改變生產(chǎn)和消費領(lǐng)域原有的經(jīng)濟刺激模式，改善環(huán)境狀況的行為。環(huán)境經(jīng)濟政策有兩種基本形式：

（1）調(diào)節(jié)市場型。又稱命令控制型，其環(huán)境經(jīng)濟政策主要是通過“看得見的手”（即政府干預(yù)）來解決環(huán)境問題，其核心是由政府給外部不經(jīng)濟性確定一個合理的負(fù)價格，由外部不經(jīng)濟性的制造者承擔(dān)全部外部費用。

（2）建立市場型。主要是通過“看不見的手”（即市場機制）來解決環(huán)境問題。

1.2環(huán)境管理的經(jīng)濟手段

環(huán)境經(jīng)濟政策調(diào)節(jié)、控制、和引導(dǎo)經(jīng)濟主體行為的功能，主要是通過實施各種環(huán)境管理的經(jīng)濟手段來實現(xiàn)的。采用的經(jīng)濟手段主要有排污收費、綠色信貸、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、生態(tài)補償政策等。這些經(jīng)濟手段適用于污染控制、自然保護、資源利用、流域、區(qū)域綜合環(huán)境管理、國際和全球環(huán)境問題以及生產(chǎn)、消費等領(lǐng)域。

2鄂爾多斯存在的環(huán)境問題

鄂爾多斯深居祖國內(nèi)陸，全年降雨200-400毫米，屬于干旱和半干旱的過渡地帶，植被也呈現(xiàn)出荒漠和草原共生的特點。東部地區(qū)地表侵蝕強烈，水土流失嚴(yán)重。中部有毛烏素和庫布其兩大沙漠，占全市總面積40%。鄂爾多斯探明的煤炭儲量1700億噸，占全國的1/6，預(yù)測遠景儲量一萬億噸。隨著近年來對地下煤炭和天然氣的開采，生態(tài)破壞日益加劇。地表塌陷是資源開采過程中產(chǎn)生的主要問題，目前當(dāng)?shù)匾烟矫骼峡諈^(qū)面積為300平方公里，塌陷區(qū)面積10平方公里，據(jù)統(tǒng)計鄂爾多斯每年因開采煤炭造成的地表塌陷接近0.4公頃。在煤炭開采的同時造成大片土地產(chǎn)生積水和鹽堿化，由于對表土的破壞，使得草原自身的恢復(fù)能力大大降低。煤炭在開采、裝卸和運輸?shù)倪^程中，會產(chǎn)生大量細小的粉塵和固體顆粒物，會對礦區(qū)周邊的空氣造成污染。不斷燃燒煤炭產(chǎn)生了大量的一氧化碳、二氧化硫以及一些其他工業(yè)廢氣，PM2.5和煙塵排放量在近年都有明顯上升。同時，煤炭的開采以及煤化工，都需要耗費大量的水，由于當(dāng)?shù)厮Y源有限，造成鄂爾多斯水位的不斷下降。而且工廠排放的廢水又會加速地表水和地下水體的污染，更加威脅到用水安全。

生態(tài)環(huán)境的破壞，筆者認(rèn)為原因在于國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不合理。分析污染源來看，它們主要來自于那些高污染、高耗能、高排放的重工業(yè)。與農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)相比，工業(yè)在鄂爾多斯的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比中顯得尤為突出。2014年，鄂爾多斯市三大產(chǎn)業(yè)比例為2.1：60.5：37.4，工業(yè)處于絕對的主導(dǎo)地位，其中以“三高”為代表的重工業(yè)又占據(jù)絕對優(yōu)勢，煤炭、電力、天然氣這三大部門的規(guī)模以上企業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重高達70%以上。重工業(yè)部門是當(dāng)?shù)匚廴疚锏闹饕獊碓?，傳統(tǒng)經(jīng)濟模式下，人們片面追求經(jīng)濟效益，忽視了環(huán)境外部性。從投資結(jié)構(gòu)來看，一二三產(chǎn)業(yè)投資占比為4.2：67.4：28.4，一三產(chǎn)業(yè)相對有所增長，但仍舊難以撼動工業(yè)的主導(dǎo)地位。政府為了讓企業(yè)具有競爭力，往往給予政策扶持，比較典型的就是降低收取排污費，而政府對污染的治理停留在表面，這就導(dǎo)致治污的速度遠趕不上排污的速度。這種片面追求GDP的高污染、高耗能、高排放、低效率的經(jīng)濟增長模式正是中國環(huán)境問題的根木癥結(jié)所在。

3環(huán)境經(jīng)濟政策存在的弊端

還未形成科學(xué)完備的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。目前我國僅構(gòu)造了一個基礎(chǔ)的環(huán)境經(jīng)濟政策框架，包括財政收支、環(huán)境稅費、排污權(quán)交易、生態(tài)補償、環(huán)境金融等。除財政、環(huán)境稅費發(fā)展相對完善外，其他幾個方面還處于起步和試點階段。環(huán)境經(jīng)濟政策的結(jié)構(gòu)安排與分工，哪些是主要政策需要優(yōu)先考慮，哪些是次要政策需要輔助執(zhí)行，面對現(xiàn)實復(fù)雜的問題，如何打出科學(xué)、有效又迅速的政策“組合拳”，都需要在環(huán)境經(jīng)濟政策的不斷發(fā)展中逐步明晰。

環(huán)境管理體制還不完善。在現(xiàn)有的環(huán)境管理體系中，環(huán)保部門和其他部門之間，中央政府和地方政府之間，地方政府和地方政府之間存在職責(zé)權(quán)限劃分不清和互相博弈，是環(huán)境管理過程中面臨的最復(fù)雜的問題。涉及鄂爾多斯市環(huán)保管理工作的機構(gòu)主要包括環(huán)保局、稅務(wù)局、發(fā)改委、國資委、財政局、農(nóng)牧局、衛(wèi)生局等。政府的各個部門雖有工作的分工，但多部門共同管理，必會出現(xiàn)多個執(zhí)法主體，部門之間職能交叉，工作協(xié)調(diào)難度大，宏觀調(diào)控和監(jiān)管效率不高，很容易出現(xiàn)越位管理、互相“踢皮球”、監(jiān)管不力的現(xiàn)象。有些環(huán)保機構(gòu)身份定位也存在模糊不清，既是“運動員”又是“裁判員”，部分機構(gòu)不僅為環(huán)保項目開展環(huán)評工作，同時還對環(huán)保項目建設(shè)實施審批，把原本歸屬于兩個機構(gòu)的職責(zé)范圍，統(tǒng)歸于一個部門。

環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展存在脫節(jié)。長期以來，衡量一個地區(qū)發(fā)展水平的唯一指標(biāo)是GDP，在“以GDP為宗旨”的思想下，GDP的高低直接決定著領(lǐng)導(dǎo)干部的仕途。鄂爾多斯市部分地區(qū)為了完成既定的財政收入和經(jīng)濟增長的各項指標(biāo)，不斷增加對“三高”企業(yè)的投資，普遍秉承“先污染、后治理”的理念，優(yōu)先建設(shè)主體工程，環(huán)保措施嚴(yán)重滯后，在實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時，環(huán)境壓力和治理成本也在逐年提高。這主要是因為在官員政績考核中，集中反映于GDP的各主要經(jīng)濟指標(biāo)處于絕對優(yōu)勢，而環(huán)保工作處于次要地位，不受重視。官員政績考核維度不全面，考核內(nèi)容有限，尤其對環(huán)保工作的成績考察沒能和官員的政績產(chǎn)生有效關(guān)聯(lián)，激勵效果不足。

4鄂爾多斯環(huán)境經(jīng)濟政策的發(fā)展方向

如今的生態(tài)環(huán)境問題，早已超過一區(qū)一域而成為全人類所共同面對的難題。生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)是社會公平問題，而解決社會公平的唯一途徑就是發(fā)展。制定科學(xué)有效的環(huán)境經(jīng)濟政策，將對地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展起到關(guān)鍵性的作用。首先要進行體制改革，改變“政出多門”、各自為戰(zhàn)的局面，統(tǒng)一交由環(huán)保部門管理；其次以市場經(jīng)濟為依托，正確處理好政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能和管理理念；最后加強監(jiān)管，對違法單位或個人要嚴(yán)厲查處。

4.1明確各部門的管理職能

在環(huán)境管理過程屮，鄂爾多斯的各級政府都要對工作進行統(tǒng)一部署，明確劃分相關(guān)部門的管理職責(zé)，并設(shè)立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，及時掌握工作情況。整個管理體系中以環(huán)保行政主管部門為主導(dǎo)，牽頭協(xié)調(diào)其他部門的工作，其他協(xié)管部門處于輔助地位和補充地位。在管理范圍上，環(huán)境問題的所有管理工作由主管部門來解決，本區(qū)域的工作由下轄分管部門解決，不得超過自己的職能區(qū)域行使權(quán)限。環(huán)境保護的監(jiān)管工作由主管部門統(tǒng)一安排，分管部門要進行自我管理，主管部門要定期審核分管部門的工作，對監(jiān)管不力的集體或個人進行問責(zé)。出臺相應(yīng)的環(huán)保法律法規(guī)，保障執(zhí)法人員有法可依，對違法者追究法律責(zé)任。

4.2合理定位政府與市場的關(guān)系

環(huán)境經(jīng)濟政策能否有效實施，市場機制如何體現(xiàn)，關(guān)鍵在于政府和市場的關(guān)系，而二者關(guān)系的核心問題又在于政府的角色定位。環(huán)境經(jīng)濟政策要求政府改變過去大包大攬的做法，轉(zhuǎn)而運用間接的宏觀調(diào)控，綜合運用經(jīng)濟、行政等多種手段；要求政府改革管理創(chuàng)新，有效釋放市場活力，建立服務(wù)型政府，這與簡政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)一致。環(huán)境經(jīng)濟政策是“以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展”的典型，市場在資源配置中起決定性作用，并且更好地發(fā)揮政府作用，也體現(xiàn)了國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的具體要求。

4.3改變傳統(tǒng)觀念

鄂爾多斯要根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，把經(jīng)濟發(fā)展的立足點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來，不僅要加快促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，還要在培育產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢上下足功夫，特別是以節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、高端裝備制造、新能源新材料等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。全力打造國家清潔能源輸出基地、國家煤制燃料儲備基地，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

習(xí)近平總書記指出：不以GDP論英雄。要改變傳統(tǒng)的政績觀念，不是說廢除GDP考核，而是要提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量。不僅要加強宣傳教育扭轉(zhuǎn)思想，還要在體制方面采取相應(yīng)的改革措施。首先，建立一個更加科學(xué)的指標(biāo)體系。降低GDP考核的比重，加入單位GDP能耗和單位GDP產(chǎn)出的稅收等指標(biāo)，綜合反映發(fā)展的質(zhì)量和效益。把環(huán)境保護放在優(yōu)先考慮的位置，并將環(huán)保工作納入官員政績考核中；再次，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護的問責(zé)機制。對既定的環(huán)保政策和目標(biāo)要予以堅定的貫徹執(zhí)行，對執(zhí)行不力的人員要嚴(yán)格追究其責(zé)任。

4.4創(chuàng)新公眾參與機制

與發(fā)達國家相比，我國的公眾參與機制起步較晚，公眾參與環(huán)境管理也僅僅是在政府的倡導(dǎo)下進行，參與人數(shù)較少，流于形式，而且廣大群眾缺乏參與意識和參與渠道。由宏觀來看，公眾參與是環(huán)境保護今后的主要動力，只有民眾發(fā)揚“主人翁”精神，保障公眾知情權(quán)，把個人利益融于集體利益，環(huán)境才能得到改善。鄂爾多斯市地方政府應(yīng)該組織人員深入基層，建立公眾參與試點，掀起示范效應(yīng)。做好宣傳引導(dǎo)工作，在制定環(huán)保政策時，應(yīng)事先充分調(diào)查民眾意見，舉辦研討會、聽證會等形式，并在主要媒體平臺進行數(shù)據(jù)公布和政策解讀，這是公眾參與環(huán)境管理的基本途徑。同時大力發(fā)展環(huán)保的非政府組織，能充分集中民間力量，調(diào)動公眾積極性，有效補充政府工作的不足。

5結(jié)論

生態(tài)文明建設(shè)不僅是事關(guān)少數(shù)民族地區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是實現(xiàn)“中國夢”的重要內(nèi)容。環(huán)境經(jīng)濟政策又是生態(tài)文明建設(shè)中的主要內(nèi)容，是非基本制度的改革，通過政策手段的主動調(diào)節(jié)實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化。它符合人類發(fā)展過程的一般規(guī)律，也符合我國現(xiàn)階段的基本國情。環(huán)境經(jīng)濟政策只是一種工具，它能否發(fā)揮預(yù)期的作用，關(guān)鍵還在于政府各部門、社會各階層對環(huán)境重要性的判定，以及在環(huán)境管理過程中能否協(xié)調(diào)一致。環(huán)境經(jīng)濟政策在環(huán)境管理體制改革，乃至政府職能轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、社會文明轉(zhuǎn)型中都是一個重要環(huán)節(jié)，在社會轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著重要作用。

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