美國(guó)水環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示

韓冬梅 任曉鴻

摘 要： 從美國(guó)水環(huán)境管理的目標(biāo)、手段以及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面對(duì)美國(guó)水環(huán)境管理模式進(jìn)行分析；指出我國(guó)目前水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)不明確，水環(huán)境管理體制不符合外部性內(nèi)部化要求，以及水污染防治缺乏有效的政策手段。建議將保護(hù)水質(zhì)，禁止水質(zhì)退化作為水環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，建立適合外部性內(nèi)部化的水環(huán)境管理體制，以及將排污許可證制度作為污染源排放控制的基礎(chǔ)手段。

關(guān)鍵詞：美國(guó)水環(huán)境管理；水污染防治；排污許可證制度

中圖分類(lèi)號(hào)： X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-6378（2014）05-0118-06

美國(guó)的《聯(lián)邦水污染控制法修正案》（FederalWater Pollution Control Act，F(xiàn)WPCA）從1972年發(fā)布至今已有40多年，美國(guó)的水環(huán)境保護(hù)與污染控制制度內(nèi)容不斷豐富，結(jié)構(gòu)不斷完善，水環(huán)境管理日益成熟，水環(huán)境質(zhì)量明顯改善。與美國(guó)相比，中國(guó)的環(huán)境管理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來(lái)的，雖經(jīng)過(guò)多年的調(diào)整，在管理目標(biāo)、管理機(jī)構(gòu)和管理手段上仍存在很多不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的地方，難以保證環(huán)境保護(hù)的效果和效率。面臨工業(yè)和人口快速發(fā)展導(dǎo)致的環(huán)境污染日益嚴(yán)重的狀況，需要建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的環(huán)境管理模式。中美兩國(guó)雖然在政治體制上存在較大差異，但兩國(guó)在水環(huán)境管理中同樣面臨著水污染跨界外部性特征導(dǎo)致的各種問(wèn)題。美國(guó)在水質(zhì)保護(hù)及污染排放控制方面多年積累的經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)水環(huán)境管理模式的改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、美國(guó)水環(huán)境管理的目標(biāo)

（一）保護(hù)水體法定功能是美國(guó)水環(huán)境管理的最終目標(biāo)

《清潔水法》（Clean Water Act）是美國(guó)最全面的水污染控制的聯(lián)邦法律，所有水污染控制相關(guān)的政策均包含在其中?！肚鍧嵥ā分兄该?，水環(huán)境管理的最終目標(biāo)即“恢復(fù)和保持國(guó)家水體化學(xué)的、物理的和生物方面的完整性”。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《清潔水法》中聲明了兩項(xiàng)國(guó)家目標(biāo)和五項(xiàng)國(guó)家政策。兩項(xiàng)目標(biāo)為：至1985年，全面停止向通航水體排放污染物；到1983年7月1日，在所有可能實(shí)現(xiàn)的地方實(shí)現(xiàn)水質(zhì)保護(hù)的中期目標(biāo)。五項(xiàng)國(guó)家政策為：禁止排放達(dá)到毒害數(shù)量的有毒污染物；為公共廢物處理工程的建設(shè)提供聯(lián)邦財(cái)政援助；為確保各州對(duì)污染源的有效控制，制定并實(shí)施區(qū)域性的廢物處理管理規(guī)劃；大力進(jìn)行研究和示范，開(kāi)發(fā)必要的技術(shù)，消除向通航水域、臨界水體和海洋排放污染物的行為；盡快制定和實(shí)施非點(diǎn)源污染控制計(jì)劃，通過(guò)對(duì)點(diǎn)源和非點(diǎn)源的雙重控制實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)。

（二）水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是水環(huán)境管理的紅線

水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（Water quality standard）在界定水體保護(hù)目標(biāo)時(shí)，涉及了水體指定用途（Designated uses）、水質(zhì)基準(zhǔn)（Water quality criteria）和水質(zhì)反退化政策（Anti-degradation policy）三部分。各州和部落首先需要對(duì)轄域內(nèi)的水體指定用途。聯(lián)邦EPA頒布科學(xué)基準(zhǔn)，然后各州根據(jù)水體用途和經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素等，最終由州法律確認(rèn)后具有法律 效應(yīng)，成為具體的水質(zhì)準(zhǔn)則（目標(biāo)值）。同時(shí)制定反退化政策和一般政策（即對(duì)執(zhí)行方面的要求）。所有內(nèi)容經(jīng)聯(lián)邦審批通過(guò)后，構(gòu)成該州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

水體的“指定用途”規(guī)定，州政府必須保證達(dá)到“可漁獵、可游泳”的國(guó)家水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)，結(jié)合州內(nèi)水體核心用途和下游水體用途，明確轄區(qū)內(nèi)各個(gè)水體的具體用途。一旦這些用途被認(rèn)定，就不允許被排除掉，除非經(jīng)過(guò)“用途可達(dá)性分析”（Use Attainability Analysis）證明這些用途的確不可達(dá)[1]。

水質(zhì)基準(zhǔn)的設(shè)定基于水體的“指定用途”，各州必須制定明確的定量或定性指標(biāo)，以及設(shè)定具體的實(shí)施方法來(lái)保護(hù)這些“指定用途”。

水質(zhì)反退化政策是水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系中的重要內(nèi)容，目的是防止水質(zhì)較好水體的惡化。即水質(zhì)只能變好，不能變壞。它包括三項(xiàng)規(guī)定：（1）1975 年11月28日頒布的反退化政策，某一水體在這一日和之后實(shí)際達(dá)到的用途，就叫做這一水體的實(shí)際用途。即水質(zhì)無(wú)論由于什么原因，一旦有所改進(jìn)，就必須保持，并將其納入到指定用途中，州政府不可以忽視或?qū)?shí)際用途從指定用途中拿掉，而必須建立相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)繼續(xù)保護(hù)這些用途。（2）即使某一水體的現(xiàn)存水質(zhì)優(yōu)于為支持水生生物的繁殖和人類(lèi)水中、水上的休閑所必需的水平，也要維持和保護(hù)現(xiàn)存的水質(zhì)，不可使之變壞。除非證明流域內(nèi)“極為重要的”經(jīng)濟(jì)或社會(huì)發(fā)展需要，否則所有水體的現(xiàn)有水質(zhì)禁止任何理由的退化。（3）國(guó)家和州一級(jí)的公園和野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)中的高品質(zhì)水體被認(rèn)為是優(yōu)質(zhì)的國(guó)家資源，具有重要的休閑和生態(tài)意義，必須維持和保護(hù)，不得使之惡化。這項(xiàng)規(guī)定不允許有任何例外。

二、美國(guó)的水污染管理模式及聯(lián)邦和州的職責(zé)

（一）美國(guó)水污染管理模式的演變

在1948年之前，州和地方政府是水污染控制的主要責(zé)任者。1972《清潔水法》出臺(tái)之后，包括水污染控制政策目標(biāo)制定、政策執(zhí)行及監(jiān)督核查的職責(zé)被賦予了聯(lián)邦政府，即聯(lián)邦政府是國(guó)家層面法律的直接執(zhí)行者，州政府則必須首先滿足聯(lián)邦政府的一系列要求后才能參與法律的執(zhí)行。如1972 年實(shí)施的“美國(guó)國(guó)家污染物排放消除制度”（NPDES）規(guī)定，所有排污單位必須申請(qǐng)并獲得NPDES之排污許可證。許可證制度的實(shí)施主要由聯(lián)邦環(huán)保署（USEPA）負(fù)責(zé)。州在達(dá)到特定條件后可以向聯(lián)邦申請(qǐng)，聯(lián)邦環(huán)保署通過(guò)和州簽署授權(quán)協(xié)議，授權(quán)這些州來(lái)具體實(shí)施[2]。聯(lián)邦負(fù)責(zé)相關(guān)法律規(guī)范的制定、人才培訓(xùn)、批準(zhǔn)和否決以及核查和監(jiān)督的權(quán)力。對(duì)授權(quán)的州提供資金、技術(shù)和法律方面的支持和培訓(xùn)，并對(duì)州的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理。

即使授權(quán)給州執(zhí)行，聯(lián)邦EPA仍保有對(duì)州內(nèi)排污單位進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)利，必要時(shí)可以越過(guò)州政府直接調(diào)查，由聯(lián)邦強(qiáng)制執(zhí)行[3-4]，甚至收回對(duì)州的授權(quán)。

（二）環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

聯(lián)邦環(huán)保署（USEPA）擁有美國(guó)境內(nèi)環(huán)境保護(hù)的最高權(quán)限，有權(quán)支配部分聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算。其主要職責(zé)包括：制定相關(guān)法規(guī)，制定基于技術(shù)的排放限值，頒發(fā)許可證，環(huán)境執(zhí)法，監(jiān)督和援助州計(jì)劃的實(shí)施，批準(zhǔn)流域規(guī)劃、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和日最大負(fù)荷管理計(jì)劃（TMDL， Total Maximum Daily Load），每年向國(guó)會(huì)報(bào)告水質(zhì)狀況，制定環(huán)境預(yù)算，進(jìn)行科學(xué)研究和技術(shù)示范，制定相關(guān)導(dǎo)則和技術(shù)文件，幫助地方政府培訓(xùn)管理和技術(shù)人員，對(duì)州進(jìn)行財(cái)政援助。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，聯(lián)邦環(huán)保署在全國(guó)設(shè)置了 10 個(gè)分署辦公室，分別位于波士頓、紐約、賓夕法尼亞、亞特蘭大、芝加哥、達(dá)拉斯、堪薩斯城、丹佛、舊金山和西雅圖，共有約18 000名工作人員，負(fù)責(zé)對(duì)所轄區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督。這些分署的負(fù)責(zé)官員由總署委派，機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也是由聯(lián)邦政府撥調(diào)。

在地方上，各州自行設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常的環(huán)境管理工作。如加利福尼亞州依照州內(nèi)的地表水域特征設(shè)置了 9 個(gè)水質(zhì)控制理事會(huì)，理事會(huì)成員的任命不受地方政府的干涉，由聯(lián)邦政府和州政府撥付運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，理事會(huì)只對(duì)本地的環(huán)境管理事務(wù)負(fù)責(zé)，具體包括被授權(quán)的許可證管理、制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、制定規(guī)劃和TMDL計(jì)劃、管制非點(diǎn)源和地下水，以及執(zhí)行其他聯(lián)邦法規(guī)。

聯(lián)邦環(huán)保署和州政府屬于合作的關(guān)系，州可以申請(qǐng)聯(lián)邦的環(huán)境項(xiàng)目資助。對(duì)于外部性較明顯且投資較大的項(xiàng)目建設(shè)，如城市污水處理廠建設(shè)，則聯(lián)邦會(huì)負(fù)擔(dān)更多的責(zé)任，不僅負(fù)擔(dān)了污水處理廠建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的大部分，同時(shí)也將污水處理廠的管理職責(zé)控制在手中，由聯(lián)邦EPA直接發(fā)放城鎮(zhèn)污水處理廠的排污許可證，州政府可以接受聯(lián)邦委托管理城鎮(zhèn)污水處理廠排污許可證，同時(shí)接受聯(lián)邦政府的監(jiān)督。

由上可見(jiàn)，美國(guó)的水環(huán)境保護(hù)職責(zé)大部分都賦予了聯(lián)邦和州政府，其中州政府處在環(huán)境管理實(shí)施的前沿。據(jù)統(tǒng)計(jì)，州負(fù)責(zé)了90%以上的環(huán)境執(zhí)行行動(dòng)；收集了94% 的聯(lián)邦環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；開(kāi)展了97% 的監(jiān)督工作[5]。而城市政府的主要職責(zé)就是守法，執(zhí)行聯(lián)邦和州的各項(xiàng)法律法規(guī)?！奥?lián)邦-區(qū)域辦公室-州政府-地方政府”這種直線型的管理模式不僅便于監(jiān)督，且可最大程度避免地方政府的干擾。

三、美國(guó)水環(huán)境管理的主要政策手段

（一）排放限值是保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)的核心政策

《清潔水法》中規(guī)定除非遵守所有相關(guān)法規(guī)，否則任何排放污染物的行為都是非法的。污染源的守法行為即表現(xiàn)為遵守規(guī)定的排放限值?！杜欧畔拗祵?dǎo)則》是美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）發(fā)布的基于工業(yè)范疇、子范疇以及工業(yè)點(diǎn)源使用的特定技術(shù)（包括工藝的變化）而制定的可行性排放限值，稱為排放限值導(dǎo)則或者標(biāo)準(zhǔn)。目前，EPA已經(jīng)頒布了56種工業(yè)類(lèi)別的排放限值導(dǎo)則，適用于大概35 000到45 000種直接排放到美國(guó)水體的設(shè)施，并且包括其他的12 000種排放到公共污水處理設(shè)施（POTWs）的預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)?！杜欧畔拗祵?dǎo)則》中只規(guī)定了基于技術(shù)的污染物排放限值，并通過(guò)州的認(rèn)可后成為州的法律。各州根據(jù)具體水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，確定是否需要實(shí)施基于水質(zhì)的排放限值。一般而言，基于水質(zhì)的排放限值要嚴(yán)于基于技術(shù)的排放限值。具體到污染源，還需要結(jié)合企業(yè)的產(chǎn)品特性、生產(chǎn)周期和生產(chǎn)工藝等最終確定適用于該污染源的排放限值，并通過(guò)排污許可證制度得到落實(shí)和實(shí)施。關(guān)于此，聯(lián)邦環(huán)保署也制定了相關(guān)的細(xì)則以指導(dǎo)許可證編寫(xiě)者如何計(jì)算適用的排放限值[6]。

污染源排放限值的具體結(jié)構(gòu)體系如圖1所示。

其中，最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)BCT（Best Conventional Pollutant Control Technology），針對(duì)現(xiàn)有工業(yè)點(diǎn)源的常規(guī)污染物（包括BOD、TSS、大腸桿菌、PH以及油脂）排放制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

最佳可行控制技術(shù)BPT（Best Practicable Control Technology Currently Available）。針對(duì)常規(guī)污染物、非常規(guī)污染物和有毒污染物實(shí)施的當(dāng)前可達(dá)到的最佳實(shí)踐控制技術(shù)。

最佳可獲得技術(shù)BAT（Best Available Technology Economically Achievable）。針對(duì)有毒和非常規(guī)污染物的經(jīng)濟(jì)可行的最佳可達(dá)技術(shù)。

新源績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)NSPS（New Source Performance Standards）。為新設(shè)施提供更加有效的污染物排放控制的設(shè)計(jì)、操作和運(yùn)行的方案。

（二）NPDES之排污許可證制度是落實(shí)排放限值的基礎(chǔ)制度

《清潔水法》的核心是其中301章規(guī)定的實(shí)施國(guó)家統(tǒng)一的點(diǎn)源基于技術(shù)的排放限值，并通過(guò)402章規(guī)定的國(guó)家污染物排放消除制度（NPDES）予以落實(shí)。NPDES之排污許可證制度由聯(lián)邦EPA或由聯(lián)邦授權(quán)的州或印第安部落管理。所有排入美國(guó)天然水體的點(diǎn)源，包括市政點(diǎn)源和工業(yè)點(diǎn)源必須獲得由聯(lián)邦或州頒發(fā)的NPDES之排污許可證。達(dá)到基于技術(shù)的排放限值是污染源的最低要求，如果基于技術(shù)的排放限值不足以保護(hù)水質(zhì)，那么排放需要達(dá)到基于水質(zhì)排放限值要求。點(diǎn)源需要遵守的排放限值經(jīng)過(guò)許可證編寫(xiě)人員計(jì)算后寫(xiě)入許可證，通過(guò)許可證執(zhí)行和監(jiān)督。所有點(diǎn)源需遵守的法律法規(guī)均通過(guò)排污許可證實(shí)施。點(diǎn)源依據(jù)許可證中的監(jiān)測(cè)方案進(jìn)行監(jiān)測(cè)和報(bào)告，點(diǎn)源的排放管理必須符合許可證的要求，否則便是違法。點(diǎn)源的守法行為主要通過(guò)嚴(yán)格遵守許可證條款的形式體現(xiàn)，環(huán)境監(jiān)管部門(mén)對(duì)點(diǎn)源排放進(jìn)行核查也主要是對(duì)其執(zhí)行許可證情況的核查[7-8]。

（三）注重對(duì)非點(diǎn)源的控制

對(duì)非點(diǎn)源的排放控制一直是美國(guó)水污染控制中的難點(diǎn)，雖然尚缺乏確定性較強(qiáng)的手段，但其采用的一些行動(dòng)手段也起到了相當(dāng)重要的作用。如最佳管理措施（BMPs， Best Management Practices）是美國(guó)在非點(diǎn)源控制領(lǐng)域?qū)嵤┑闹饕侄?，指一系列旨在預(yù)防和減少美國(guó)水污染的活動(dòng)、行為禁令和維持過(guò)程等。還包括處理要求、操作過(guò)程，也包括控制工廠排放、溢出、泄漏，以及淤泥、廢物處理或是原料儲(chǔ)存排水等。BMPs被用于農(nóng)業(yè)面源、城市面源和畜禽養(yǎng)殖面源污染等。

1972年的清潔水資源法案中制定了日最大負(fù)荷管理計(jì)劃（TMDL， Total Maximum Daily Load）。TMDL計(jì)劃主要針對(duì)已經(jīng)污染、尚未滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體制定單獨(dú)的控制戰(zhàn)略，規(guī)定在特定時(shí)間內(nèi)對(duì)特定的污染物建立日最大污染負(fù)荷量，并分配到具體的污染源，以期達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。該計(jì)劃要求各州首先甄別出這樣一些水體，即主要污染源已經(jīng)被嚴(yán)格控制，并且執(zhí)行了NPDES項(xiàng)目規(guī)定的污染控制技術(shù)，但受納水體仍未達(dá)到指定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于滿足這樣條件的受污染的河流、溪流和湖泊建立一個(gè)目錄，并根據(jù)污染程度的嚴(yán)重性和指定用途對(duì)這些水體進(jìn)行排序。對(duì)排在前面的水體根據(jù)時(shí)間表制定某項(xiàng)特定污染物的日最大負(fù)荷量，并分配到各個(gè)污染源。日最大負(fù)荷是水體仍然能達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的條件下能承受的污染物的日最大排放量。它可以看做是一項(xiàng)幫助河流達(dá)到規(guī)定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的污染物削減計(jì)劃，計(jì)算結(jié)果會(huì)寫(xiě)入范圍內(nèi)的點(diǎn)源排放許可證。TMDL計(jì)劃的最終目的還是達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，目前主要是為了控制非點(diǎn)源污染。

（四）各州通過(guò)州水質(zhì)管理規(guī)劃確保州內(nèi)水質(zhì)達(dá)標(biāo)

各州通過(guò)制定本地的管理規(guī)劃落實(shí)聯(lián)邦和州的各項(xiàng)法規(guī)和政策，通過(guò)制定一系列標(biāo)準(zhǔn)、政策、行政計(jì)劃和監(jiān)督規(guī)定來(lái)具體執(zhí)行法律法規(guī)的要求。如美國(guó)加州環(huán)保部門(mén)制定的《州水質(zhì)管制規(guī)劃》（Water Quality Control Plan）是州水質(zhì)管理的綱領(lǐng)性文件?！端|(zhì)管制規(guī)劃》包括兩類(lèi)，一類(lèi)是適用于州內(nèi)所有水體的，由州環(huán)保署“水資源管理局”制定頒發(fā)；另一類(lèi)是適合某一特定地區(qū)水資源保護(hù)的《區(qū)域規(guī)劃》（Basin Plan），由州區(qū)域水質(zhì)管理局負(fù)責(zé)制定?！秴^(qū)域規(guī)劃》是以流域?yàn)榛A(chǔ)的、跨行政管理區(qū)界的區(qū)域水資源保護(hù)和管理規(guī)劃?！秴^(qū)域規(guī)劃》中需要為本區(qū)域所有地表水和地下水體指定用途、建立水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（Criteria）、制定達(dá)到水體指定用途的各項(xiàng)計(jì)劃和項(xiàng)目、闡明所需要的監(jiān)督檢查行動(dòng)保障、評(píng)估《規(guī)劃》的實(shí)施以及達(dá)標(biāo)的時(shí)間表。

四、我國(guó)現(xiàn)有水環(huán)境管理中存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)有水環(huán)境管理政策難以遏制水質(zhì)的退化

無(wú)論從美國(guó)《清潔水法》提出的水環(huán)境管理目標(biāo)，還是從各項(xiàng)制度的具體內(nèi)容來(lái)看，保護(hù)水體的法定功能都是一個(gè)不能動(dòng)搖的目標(biāo)，并且改善的水質(zhì)不允許任何理由的倒退。正是這種在法律上不可置疑的表達(dá)方式遏制了任何可能引起水質(zhì)退化的行動(dòng)?？v觀我國(guó)的水環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)和各級(jí)規(guī)劃，都未把水質(zhì)達(dá)標(biāo)作為一個(gè)明確的目標(biāo)。如《水污染防治法》（2008）將“保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全”作為總體目標(biāo)，但并未指出如何衡量改善的程度；《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出的目標(biāo)是“城鄉(xiāng)飲用水水源地環(huán)境安全得到有效保障， 水質(zhì)大幅提高”，但既未表明衡量水質(zhì)提高的基準(zhǔn)，也未明確水質(zhì)改善的程度。我國(guó)目前的水環(huán)境保護(hù)法律中尚缺少關(guān)于禁止水質(zhì)退化的相關(guān)表述，排放標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤[9]，單純強(qiáng)調(diào)污染物總量的控制事實(shí)上導(dǎo)致水環(huán)境管理戰(zhàn)略在方向上的偏差。

（二）現(xiàn)有水環(huán)境管理體制易導(dǎo)致地方政府失靈，管理效率低下

我國(guó)目前的環(huán)境管理體制可以概括為“中央統(tǒng)一管理和地方分級(jí)管理、部門(mén)分工管理相結(jié)合的管理體制”。水污染跨行政區(qū)、跨代際外部性特征的存在，在“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式下易導(dǎo)致部分政府失靈。地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“經(jīng)濟(jì)人”屬性使其有向中央政府隱瞞污染源違規(guī)排放信息的利益驅(qū)動(dòng)，從而形成“中央政府與‘地方政府和污染源”的博弈局面[10]。加之中央對(duì)地方政府的監(jiān)管缺乏有效手段，地方政府沒(méi)有來(lái)自上級(jí)部門(mén)足夠的壓力，必然難以保證環(huán)境監(jiān)管的效果和效率。

在城市層面，目前我國(guó)城市環(huán)保局一般為政府行政單位，下屬監(jiān)測(cè)站、監(jiān)察隊(duì)等多個(gè)事業(yè)單位，屬于財(cái)政撥款，獨(dú)立核算的部門(mén)，在管理上也具有一定的獨(dú)立性。因此城市環(huán)境管理事實(shí)上被多個(gè)條塊分割，管理效率低下。如部門(mén)權(quán)限的分割導(dǎo)致部門(mén)間利益沖突，信息分散且難以協(xié)調(diào)，決策成本較高等。加之地方政府和企業(yè)職責(zé)劃分不清，環(huán)保部門(mén)對(duì)污染企業(yè)缺乏有效的監(jiān)管手段，也缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的積極性，環(huán)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效率難以保證，環(huán)境監(jiān)管效果和效率難以核查。現(xiàn)行環(huán)境管理體制已成為制約環(huán)境管理效果和效率的重要因素，已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求以及我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的需要。

（三）污染源排放管理缺乏核心手段，現(xiàn)有政策缺乏整合

污染物的毒性機(jī)理決定了水質(zhì)目標(biāo)是所有污染物排放控制的最終目標(biāo)。保障水質(zhì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，污染源“連續(xù)達(dá)標(biāo)”排放是基本和核心的要求。但目前我國(guó)排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施沒(méi)有明確的載體，即沒(méi)有一個(gè)可執(zhí)行的文件根據(jù)不同點(diǎn)源的排放特征，結(jié)合適用的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)以及排放水體功能等，綜合考慮和計(jì)算出最終適用的排放標(biāo)準(zhǔn)，并明確到具體的點(diǎn)源。我國(guó)現(xiàn)有的點(diǎn)源排放控制政策雖然有很多，如環(huán)評(píng)、三同時(shí)、總量控制、排污收費(fèi)、限期治理等。但由于缺少基礎(chǔ)和核心的制度，各項(xiàng)政策間缺乏協(xié)調(diào)和整合，沒(méi)有形成一個(gè)完整的體系，沒(méi)有聚焦到點(diǎn)源的“連續(xù)達(dá)標(biāo)”排放，不僅使得點(diǎn)源排放控制諸多政策難以有效實(shí)施，水質(zhì)保護(hù)的最終目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)[11]。

五、經(jīng)驗(yàn)借鑒及政策建議

（一）建立以水環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的水環(huán)境管理制度體系

必須將水質(zhì)持續(xù)改善作為水環(huán)境管理不可辯駁的最終目標(biāo)，進(jìn)而在此目標(biāo)下，建立和完善配套的政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。如在我國(guó)的水環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)中增加水質(zhì)反退化的定性表述，并在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系中增加相關(guān)的規(guī)定，避免地方將高于原水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體視為仍有環(huán)境容量，嚴(yán)格控制任何理由導(dǎo)致的水質(zhì)持續(xù)下降的情況發(fā)生。更進(jìn)一步，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為紅線，所有污染源的排放必須保證總體水質(zhì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此對(duì)污染源的控制需要考慮將基于技術(shù)和基于水質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)。在水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的區(qū)域，污染源必須達(dá)到更為嚴(yán)格的基于水質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建立適合外部性內(nèi)部化的水環(huán)境管理體制

可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)水污染管理體制發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)，基于外部性理論設(shè)計(jì)科學(xué)的水污染防治管理層級(jí)和架構(gòu)，理論上外部性越大的問(wèn)題應(yīng)由更高級(jí)別的管理部門(mén)負(fù)責(zé)。需要重新設(shè)計(jì)和界定環(huán)保部、省環(huán)保廳、流域污染防治局和市環(huán)保局在水污染防治制度體系中的定位和職責(zé)分工。環(huán)保部負(fù)責(zé)統(tǒng)管全國(guó)水環(huán)境保護(hù)事務(wù)，制定全國(guó)性的政策和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則；流域分局作為環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)，代表環(huán)保部管理地方省際、國(guó)際、代際外部性的水污染問(wèn)題；省環(huán)保廳在環(huán)保部的授權(quán)和監(jiān)管下統(tǒng)管全省的水環(huán)境保護(hù)事務(wù)；城市政府作為中央環(huán)境政策的最終執(zhí)行者，是排污企業(yè)的直接監(jiān)管者，同時(shí)也是重要的守法者，其主要職責(zé)即是嚴(yán)格執(zhí)行中央政策。城市環(huán)保局在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理模式的設(shè)計(jì)上應(yīng)以效率優(yōu)先，兼顧公平?？梢钥紤]按環(huán)境介質(zhì)重新設(shè)計(jì)或調(diào)整環(huán)保局內(nèi)部各部門(mén)，設(shè)置專門(mén)的水辦公室，負(fù)責(zé)水環(huán)境管理相關(guān)的所有職責(zé)。按照大部制改革思路，取消城市環(huán)保局原下屬事業(yè)單位，將其原有職能合并入城市環(huán)保局內(nèi)的相關(guān)處室，可以通過(guò)建立環(huán)保監(jiān)測(cè)、咨詢市場(chǎng)，將部分職能委托專業(yè)機(jī)構(gòu)，以提高管理效率。取消縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)，可以市環(huán)境保護(hù)分局的形式在縣設(shè)置環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，其權(quán)責(zé)屬于市環(huán)保局，對(duì)縣環(huán)境質(zhì)量、污染源等進(jìn)行管理。建立中央對(duì)地方管理績(jī)效的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保地方政府環(huán)境管理績(jī)效。

（三）以排污許可證制度作為點(diǎn)源排放控制的基礎(chǔ)手段

從包括美國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，排污許可證制度都是點(diǎn)源排放控制的最主要的手段。美國(guó)的NPDES制度正是以排污許可證制度為核心，結(jié)合其他相關(guān)制度，形成對(duì)包括工業(yè)點(diǎn)源和市政點(diǎn)源和面源在內(nèi)的國(guó)家水污染防治政策體系。排污許可證制度應(yīng)該是一個(gè)綜合的污染源排放控制制度，它將一切污染源排放相關(guān)的規(guī)定和要求都集成在發(fā)給污染源的許可證中。不僅作為污染源守法的憑證，也可作為環(huán)境監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法的依據(jù)。我國(guó)的水排污許可證制度雖然實(shí)施多年，但效果不明顯，原因就在于其定位尚不明確，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏設(shè)計(jì)，需要從政策框架到技術(shù)規(guī)范的全面設(shè)計(jì)。重新設(shè)計(jì)的排污許可證制度通過(guò)與現(xiàn)有相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和整合，可以大大降低政策執(zhí)行成本，提高政策效果。

（四）推進(jìn)污染控制技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步才是解決污染問(wèn)題的根本力量

美國(guó)聯(lián)邦EPA制定了幾乎所有污染源和污染類(lèi)別的基于技術(shù)的排放限值導(dǎo)則，具體細(xì)化且可實(shí)施的排放限值為污染源的控制和管理提供了有力的依據(jù)。排放限值的更新機(jī)制，更是始終保持著對(duì)行業(yè)內(nèi)后進(jìn)技術(shù)的定期淘汰，使污染者對(duì)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步有著明確的預(yù)期，從而不斷推進(jìn)著行業(yè)污染控制技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步。因此排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施不僅需要以排污許可證作為載體，保證點(diǎn)源的連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，同時(shí)需要建立排放標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估更新機(jī)制，定期對(duì)各行業(yè)技術(shù)水平進(jìn)步情況進(jìn)行分析和評(píng)估，通過(guò)定期提高排放標(biāo)準(zhǔn)，保證一定比例的落后技術(shù)淘汰率，激勵(lì)企業(yè)不斷更新和改進(jìn)污染控制技術(shù)，從根本上解決污染問(wèn)題。

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【責(zé)任編輯 郭玲】