戰(zhàn)后安排與美國在亞速爾群島軍事基地權(quán)利的起源

張 愿

戰(zhàn)后安排與美國在亞速爾群島軍事基地權(quán)利的起源

張 愿

亞速爾群島是跨大西洋交通的重要樞紐。美國在二戰(zhàn)中借機(jī)駐軍，并在戰(zhàn)后與葡萄牙進(jìn)行多次談判，終于確定并鞏固了在亞速爾群島的長期軍事存在。在這一過程中，美國運(yùn)用其對(duì)戰(zhàn)后安排的巨大權(quán)力，在領(lǐng)土處置、地區(qū)安全、政治地位、國家主權(quán)等幾方面的問題上部分滿足了葡萄牙的需求。美國在亞速爾群島的軍事基地權(quán)利就是建立在這一基礎(chǔ)之上。但另一方面，美國作出的所有讓步也都有一定的限度和條件。葡萄牙之所以同意美國駐軍，并非出于自身利益得到保障的確信，而更多地是作為大西洋國家發(fā)展對(duì)美關(guān)系的需要。

美國；亞速爾群島；軍事基地；戰(zhàn)后安排

亞速爾群島位于大西洋的中西部，是跨大西洋交通的重要樞紐，也是守衛(wèi)直布羅陀海峽的重要門戶。該群島政治上屬葡萄牙所有。二戰(zhàn)中，美國借戰(zhàn)爭之機(jī)進(jìn)駐亞速爾群島；戰(zhàn)后又與葡萄牙幾經(jīng)談判，終于確定并逐漸鞏固了在亞速爾的長期存在。時(shí)至今日，亞速爾群島依然是美軍在大西洋地區(qū)行動(dòng)的重要支點(diǎn)。然而，以往研究往往僅限于對(duì)戰(zhàn)時(shí)及戰(zhàn)后美、葡交涉過程的梳理，而未清楚闡明美國獲得亞速爾軍事基地權(quán)利的根本原因是什么。尤其是，美國在亞速爾的軍事基地權(quán)利與美國在戰(zhàn)后安排上所擁有的重要權(quán)力之間有何關(guān)聯(lián)。①參見Kenneth G.Weiss,“The Azores in Diplomacy and Strategy,1940-1945”,Center for Naval Analysis Professional Paper 272/March 1980;Melvyn P.Leffler,“The American Conception of National Security and the Beginnings of the Cold War,1945-48”,The American Historical Review,Vol.89,No.2 (Apr.,1984);Daniel Marcos, “Between the Atlantic and the Empire:NATO as a Framework for Portuguese-American Relations in Early Cold War （1949-1957）”,Journal of Transatlantic Studies,2014,Vol.12,No.3,pp.324-341;NunoSeveriano Teixeira,“From Neutrality to Alignment:Portugal in the Foundation of the Atlantic Pact”,Luso-Brazilian Review,Vol.29,No.2（Winter,1992）,pp.113-126.有鑒于此，本文擬簡化或繞過對(duì)美國獲取亞速爾基地的歷史過程的描述，而從它所遭遇的問題出發(fā)，著重梳理、分析其在戰(zhàn)后處置中向葡萄牙作出的妥協(xié)，說明美國獲得亞速爾軍事基地的基本邏輯，并討論戰(zhàn)后美國霸權(quán)的性質(zhì)。

一、轉(zhuǎn)變中的大西洋格局與亞速爾群島

地理要素對(duì)國際關(guān)系格局的意義并非總是一成不變。在人類歷史上，大西洋的角色和功能就在不斷地發(fā)生變化。它曾經(jīng)是古希臘、古羅馬時(shí)代文明的邊緣；是歐洲殖民帝國發(fā)現(xiàn)、開拓新大陸和獲取資本原始積累的橋梁；是新興的美國維護(hù)自身獨(dú)立性和推行門羅主義的屏障。

在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之際，一個(gè)新的大西洋時(shí)代即將來臨。首先，隨著世界權(quán)力中心西移，大西洋兩岸的權(quán)力關(guān)系也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)后，傳統(tǒng)的西歐強(qiáng)國或淪為戰(zhàn)敗國，或在戰(zhàn)爭摧殘下百廢待興、政治動(dòng)蕩、社會(huì)不安，并普遍面臨來自蘇聯(lián)的安全壓力。美國則成為西方世界的霸主。它不僅擁有世界上最強(qiáng)大的?？哲娏α?，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、工業(yè)生產(chǎn)能力也首屈一指，還掌握著戰(zhàn)后和平安排的巨大權(quán)力。因此，戰(zhàn)后西歐各國紛紛調(diào)整政策，致力于在政治、經(jīng)濟(jì)、安全等各個(gè)領(lǐng)域強(qiáng)化與美國的合作。其次，美國的國防觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)爭的巨大代價(jià)令美國決策者記憶猶新，其國防觀念從以兩洋為屏障，轉(zhuǎn)為縱深防御，強(qiáng)調(diào)拒敵于千里之外；原子彈的問世進(jìn)一步強(qiáng)化了這一觀念。與此同時(shí)，美國國防還從靜態(tài)防御轉(zhuǎn)向積極投送力量，強(qiáng)調(diào)“及時(shí)”采取攻勢行動(dòng)，打擊對(duì)手發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的能力和意愿。這兩個(gè)轉(zhuǎn)變都要求美國在盡可能遠(yuǎn)離自身的關(guān)鍵地區(qū)，建立“戰(zhàn)略前沿”，并不斷施加影響力。美國實(shí)際承擔(dān)了英國曾在歐洲大陸長期扮演的離岸平衡手的角色。①M(fèi)elvyn P.Leffler, “The American Conception of National Security and the Beginnings of the Cold War,1945-48”,The American Historical Review,Vol.89,No.2(Apr.,1984),pp.346-381.再次，交通、通信技術(shù)的迅猛發(fā)展，尤其是現(xiàn)代航空業(yè)的發(fā)展，使美國與西歐間的物理和心理距離進(jìn)一步縮短。從1928年林賽伯格實(shí)現(xiàn)跨大西洋飛行起，穿越大西洋的飛行時(shí)間就縮短至28小時(shí)?？绱笪餮蠛骄€的開辟使商務(wù)、物資、人員往來更加頻繁，安全上的關(guān)聯(lián)也更加緊密?？傊诶鋺?zhàn)初起時(shí)，美國與西歐日益結(jié)成一個(gè)統(tǒng)一的地緣政治板塊，前者構(gòu)成力量的基礎(chǔ)和大后方，后者成為與蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營對(duì)抗的戰(zhàn)略前沿，缺一不可；大西洋則成為聯(lián)結(jié)前后方的交通要道。②Nuno Severiano Teixeira, “From Neutrality to Alignment:Portugal in the Foundation of the Atlantic Pact”,Luso-Brazilian Review,Vol.29,No.2(Winter,1992),p.114.

亞速爾群島正好是大西洋?？胀ǖ赖臉屑~。它地處中大西洋，距離美國本土約4800英里，距離歐洲伊比利亞半島約2400英里，即從歐洲到美國約1/3的位置。③Lawrence S.Kaplan,NATO 1948:The Birth of the Transatlantic Alliance,New York:Rowman&Littlefield Publishers,p.175.它不僅扼守從歐洲通往遼闊大西洋的咽喉要道，而且位置居中，方便美國與西歐、北非、地中海地區(qū)直接聯(lián)系；此外，與經(jīng)過紐芬蘭－冰島－英國的北大西洋航線相比，它緯度較低，更少受到惡劣氣候和結(jié)冰帶來的不利影響。二戰(zhàn)初期，美、英曾擔(dān)心德國占領(lǐng)亞速爾群島，將其作為進(jìn)攻美國的跳板；其后，美、英利用在亞速爾群島的軍事基地，積極開展反潛、護(hù)航、空運(yùn)行動(dòng)，有力保障了大西洋海上和空運(yùn)通道的暢通和高效，為盟軍反攻創(chuàng)造了條件。④Kenneth G.Weiss,“The Azores in Diplomacy and Strategy,1940-1945”,Center for Naval Analysis Professional Paper 272/March 1980,pp.19-20.戰(zhàn)后，美國參謀長聯(lián)席會(huì)議將亞速爾群島與格陵蘭島、冰島并列，作為美國戰(zhàn)后海外軍事基地需求的“主要基地區(qū)域”。參聯(lián)會(huì)還將亞速爾視為西半球防御的前哨站，稱其“尤其適合作為投送空中、潛艇和反潛行動(dòng)的基地”。⑤“United States Post-war Military Base Requirements in the Azores”,April 11,1945,JCS Decision Amending J.C.S.1289/1.1947年，美國家安全委員會(huì)對(duì)上述三個(gè)區(qū)域的戰(zhàn)略價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為在用于針對(duì)蘇聯(lián)的進(jìn)攻和本土防御的價(jià)值上，亞速爾群島并沒有冰島、格陵蘭島突出。但是，如果亞速爾群島被對(duì)手控制，則將“直接威脅美國絕大多數(shù)可能戰(zhàn)區(qū)的交通線”；更重要的是，在作為空運(yùn)和空中打擊的中轉(zhuǎn)點(diǎn)方面，該群島被視為除戰(zhàn)區(qū)和美國本土外，“全世界最重要的單獨(dú)一點(diǎn)”，是“主要空中交通線的關(guān)鍵”。⑥“Base Rights in Greenland,Iceland,and the Azores”,November 25,1947,NSC reports to the President.

從擁有亞速爾群島的葡萄牙角度來看，它地處歐洲伊比利亞半島一隅，國勢衰弱。長期以來，葡萄牙一直依靠與英國長達(dá)500多年的同盟關(guān)系，來保持自身在歐洲的地位和海外殖民帝國的完整性。在二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后，葡萄牙依然缺乏現(xiàn)代化的工業(yè)基礎(chǔ)和?？哲娏α浚粌H無力充分經(jīng)營、開發(fā)、利用亞速爾群島，甚至連自衛(wèi)都難以保證。二戰(zhàn)時(shí)期，美、英與德國都曾制定過武力奪取亞速爾群島的計(jì)劃，只是因?yàn)殡p方對(duì)彼此的顧忌而暫時(shí)作罷。⑦Kenneth G.Weiss,“The Azores in Diplomacy and Strategy,1940-1945”,pp.3-6.葡萄牙的對(duì)外形象也不佳。它正處于總理薩拉撒的獨(dú)裁統(tǒng)治之下，與西班牙佛朗哥政權(quán)類似，夾雜在西方奉行民主憲政體制的國家中格格不入。對(duì)于上述情形，薩拉撒心知肚明。他曾明確指出，二戰(zhàn)可能是“葡萄牙最后一次能夠保持中立的戰(zhàn)爭”。⑧Foreign Relations of the United States(FRUS),1946,Vol.5,the British of Commonwealth,Western and Central Europe,pp.967-972.的確，無論是地理位置、歷史傳統(tǒng)，還是實(shí)力對(duì)比、現(xiàn)實(shí)需要，各種因素都促使葡萄牙加入西方陣營。

由此看來，美國獲得并保持在亞速爾群島的軍事基地是大勢所趨。但這并非意味著沒有困難。亞速爾群島畢竟是葡萄牙的領(lǐng)土，而葡既非戰(zhàn)敗國，也不在同盟國的軍事占領(lǐng)之下。而且，美、英政府戰(zhàn)時(shí)均明確向葡作出保證，將在戰(zhàn)后從亞速爾群島撤軍。因此，美國必須通過與葡萄牙進(jìn)行談判來達(dá)到目的，而葡萄牙也有自己的訴求和顧慮。所以，美國如何通過制度性的長久安排，回應(yīng)葡萄牙的重點(diǎn)關(guān)切，就成為關(guān)注的重點(diǎn)。美國駐葡萄牙大使林肯麥考威（Lincoln MacVeagh）曾這樣評(píng)價(jià)與葡交涉的困難：“有時(shí)即使把馬牽到河邊，也很難讓它喝水?！倍?，“這和馬的大小無關(guān)。小馬也可能比大馬頑固得多”。①Daniel Marcos,“Between the Atlantic and the Empire:NATO as a Framework for Portuguese-American Relations in Early Cold War(1949-1957)”,Journal of Transatlantic Studies,2014,Vol.12,No.3,p.324.

二、美葡交涉中的戰(zhàn)后葡屬領(lǐng)土處置：東帝汶、澳門

領(lǐng)土處置是戰(zhàn)后安排的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是葡萄牙政府極為關(guān)切的話題，尤其是它在遠(yuǎn)東地區(qū)的兩塊殖民地：東帝汶與中國澳門。當(dāng)時(shí)整個(gè)帝汶島仍在荷蘭和葡萄牙的殖民統(tǒng)治之下，以西屬荷，以東屬葡。1942年，日軍占領(lǐng)了東帝汶，實(shí)行嚴(yán)酷統(tǒng)治，葡當(dāng)?shù)匦姓賳T外逃。所以，葡方迫切希望借盟軍反攻之機(jī)，恢復(fù)對(duì)該地區(qū)的管理。澳門在二戰(zhàn)中并未被日軍占領(lǐng)，而是仍在葡總督的管理之下，并維持著一支1000人左右的象征性駐軍。但由于戰(zhàn)時(shí)中國國際地位上升及中美關(guān)系的發(fā)展，葡政府自然擔(dān)心，同盟國政府可能將澳門歸還中國。它也不想過分刺激日本，以免日本進(jìn)犯澳門，使得中國軍隊(duì)借機(jī)直接收復(fù)。②FRUS,1944,Vol.4,Europe,pp.19-20,43.此外，葡萄牙方面還極為看重保持其遠(yuǎn)東殖民地完整的政治意義，認(rèn)為如果戰(zhàn)后不能收復(fù)葡屬帝汶，則包括莫桑比克、安哥拉等地在內(nèi)的整個(gè)葡萄牙殖民帝國將瀕臨崩潰。③FRUS,1945,Vol.2,the Conference of Berlin,p.1356.因此，葡萄牙特別希望得到美、英戰(zhàn)后維護(hù)其殖民地主權(quán)的保證，并要求在盟軍對(duì)日反攻之際，允許葡軍參與解放東帝汶的行動(dòng)，還要求獲得戰(zhàn)后參加遠(yuǎn)東和會(huì)的權(quán)利。④FRUS,1945,Vol.5,Europe,p.457.

在這種情況下，美、英在亞速爾的軍事基地需求成為葡萄牙手里最重要的籌碼。1943年6月，英國首先援引《英葡同盟條約》，要求葡允許其使用亞速爾群島的港口和機(jī)場設(shè)施時(shí)，葡方就提出葡軍參加遠(yuǎn)東作戰(zhàn)的問題。英國隨即代表南非、澳大利亞政府，保證“維護(hù)葡在所有葡屬殖民地的主權(quán)”，并多次敦促美國作出類似承諾。1943年8月17日，英國與葡萄牙達(dá)成協(xié)定，允許英軍占領(lǐng)和使用亞速爾群島中法亞爾島（Fayal）的荷塔港（Horta）和特西拉島（Terceira）的拉根斯機(jī)場（Lagens Field）。10月 8日起開始實(shí)施。⑤Kenneth G.Weiss, “The Azores in Diplomacy and Strategy,1940-1945”,p.25;FRUS,1943,Vol.2,Europe,pp.534-535,539-540,540-541,542-543.英葡協(xié)定生效后，美國加緊與葡交涉，一是要求使用和擴(kuò)建英軍所獲得的?？哲娫O(shè)施；二是尋求在桑塔瑪利亞島（Santa Maria）建立獨(dú)立于英葡協(xié)定以外的第二機(jī)場。但兩方面都遭遇了相當(dāng)?shù)睦щy。從1943年10月至1944年底，葡總理薩拉撒一面多次、反復(fù)提及東帝汶、澳門、葡軍參戰(zhàn)等議題，一面在美國獲取、使用亞速爾基地上設(shè)置障礙，抓住人員簽證、物資通關(guān)、勘測、建筑、使用的每一個(gè)環(huán)節(jié)討價(jià)還價(jià)。他還同時(shí)保持與日本接觸，以與美、英合作的暗示來威逼其讓步，要求日本在東帝汶駐軍向葡官員移交權(quán)力，毫不諱言自己在“兩邊要價(jià)”。

與英國相比，美國一直高舉著反殖民主義的道義旗幟，有意在戰(zhàn)后殖民地處置上與英、法等西方列強(qiáng)保持距離。但為滿足葡方關(guān)切，美國政府也不得不有所表示。1943年10月25日，美駐葡代辦喬治凱南向葡方表示，美國將“尊重葡萄牙在所有葡屬殖民地主權(quán)”。⑥FRUS,1943,Vol.2,Europe,pp.547,550,562.這一政治承諾雖不像英國的保證那樣直接和主動(dòng)，但意味著美國在戰(zhàn)后安排時(shí)，至少不能有意鼓勵(lì)葡屬殖民地獨(dú)立。葡萄牙對(duì)此表示感謝，但仍不滿意，繼續(xù)將亞速爾第二機(jī)場與葡軍在遠(yuǎn)東參戰(zhàn)相關(guān)聯(lián)。⑦FRUS,1944,Vol.4,Europe,pp.19,24.1944年5月21日，美英聯(lián)合參謀長會(huì)議（CCS,Combined Chiefs of Staff）決定同意葡軍在遠(yuǎn)東參戰(zhàn)，表示：歡迎葡萄牙自愿采取行動(dòng)，成為對(duì)日及歐洲軸心國作戰(zhàn)的“積極盟友”；軍事上不反對(duì)葡軍參加最終解放帝汶的行動(dòng)；建議由美、英、葡三方參謀長在里斯本舉行會(huì)談，商討葡軍作戰(zhàn)能力、后勤補(bǔ)給等問題的具體細(xì)節(jié)；強(qiáng)調(diào)葡萄牙在對(duì)日作戰(zhàn)及解放帝汶中所能作出的“最重要的貢獻(xiàn)”，將是給予亞速爾所需設(shè)施。①Ibid.,pp.25-27.1944年11月28日，美葡簽署空軍基地協(xié)定，美軍如愿以償獲得在桑塔瑪麗亞的第二機(jī)場。②Ibid.,p.84.

此后，美國信守承諾，幫助葡軍接管東帝汶。1945年7-8月間，日本投降在即，葡萄牙急于派軍隊(duì)前往東帝汶接管、受降，并作好了準(zhǔn)備。而美英聯(lián)合參謀長會(huì)議卻從1月起一直拖延，遲遲未作出任何安排。這其中固然有軍事上的考量。葡軍作戰(zhàn)、補(bǔ)給能力都很有限，反而可能拖累盟軍行動(dòng)；而且，解放帝汶也遠(yuǎn)非盟軍優(yōu)先考慮的目標(biāo)。③FRUS,1945,the Conference of Berlin,Vol.2,pp.1353-1354.但更為直接的原因，卻是澳大利亞從中阻撓。其實(shí)，基于地理鄰近及安全上的理由，澳大利亞對(duì)東帝汶也頗多關(guān)切。在日軍南進(jìn)時(shí)，英、澳軍隊(duì)就曾進(jìn)入帝汶島與日軍交戰(zhàn)，延續(xù)數(shù)年。④Werner Levi,“Portuguese Timor and the War”,Far Eastern Survey,Vol.15,No.14(July 17,1946),pp.221-223.所以，對(duì)葡參加遠(yuǎn)東作戰(zhàn)的安排，澳方先是拖延答復(fù)，后直接拒絕為葡軍提供作訓(xùn)、安置場所。⑤FRUS,1945,the Conference of Berlin,Vol.2,pp.1349-1353.9月12日，澳方干脆以接受日軍投降的名義，宣布將自己派兵登陸葡屬帝汶，遭到了葡萄牙的強(qiáng)烈抵制。⑥Ibid.,pp.1352-1353;FRUS,1945,Vol.5,Europe,pp.459-460.

美國政府很清楚此事的意義，國務(wù)院西歐司司長庫伯特森（Culbertson）指出，“除非葡萄牙人對(duì)帝汶問題完全滿意，國務(wù)院無法開始關(guān)于戰(zhàn)后亞速爾長期軍事權(quán)利的談判”。⑦FRUS,1945,the Conference of Berlin,Vol.2,pp.1350-1351.9月17日，美執(zhí)行國務(wù)卿艾奇遜指示駐英大使韋蘭特向英、澳施壓，說明三點(diǎn)：（1）美、英已明確保證葡軍參與將日軍驅(qū)逐出葡屬帝汶，以交換亞速爾基地，所以不愿看到“葡軍抵達(dá)帝汶的任何不順、拖延”；（2）澳向葡屬帝汶派兵，其數(shù)量“超過對(duì)日受降和確保安全所需”，因?yàn)槟壳耙巡淮嬖谖淞︱?qū)逐日軍問題；（3）與葡協(xié)定已言明，行動(dòng)目的是“恢復(fù)葡萄牙的完整主權(quán)”，而“過多澳軍存在與該目標(biāo)不符”。⑧FRUS,1945,Vol.5,Europe,pp.460-461.在美國的強(qiáng)力干預(yù)下，這場紛爭最終以澳軍在荷屬帝汶受降了結(jié)，葡萄牙恢復(fù)了對(duì)東帝汶的統(tǒng)治。⑨Ibid.,p.463.

美國對(duì)葡萄牙的政治保證也反映在對(duì)澳門處置的計(jì)劃中。1945年4月25日，美國國務(wù)院遠(yuǎn)東跨部門地區(qū)委員會(huì)（Inter-Divisional Area Committee on the Far East）開會(huì)討論。一方面，與會(huì)者大多認(rèn)為，從政治利益的角度看，應(yīng)將澳門歸還中國?！爸灰拈T還在葡萄牙手中，將會(huì)是一個(gè)危險(xiǎn)點(diǎn)”。“如果歐洲列強(qiáng)繼續(xù)保持在中國的屬地，美國將為東方殖民體系的罪惡遭到與其他西方列強(qiáng)同等的指責(zé)”。而且，美國輿論也強(qiáng)烈支持歐洲列強(qiáng)將其在中國侵占的飛地歸還中國，如果放任葡繼續(xù)占領(lǐng)澳門將顯得“異常”。但另一方面，與會(huì)者也清楚地意識(shí)到美國對(duì)葡政治保證。因此，息事寧人、和平過渡就成為美國極力追求的目標(biāo)。會(huì)上無人反對(duì)下列提議：（1）只要中國不提出歸還澳門，美國將不對(duì)澳門作為“葡萄牙主權(quán)下的殖民地”地位提出異議；（2）如果中國準(zhǔn)備通過外交手段實(shí)現(xiàn)澳門回歸，并爭取美國的外交支持，美國將給予中國“與尊重葡萄牙在其所有屬地主權(quán)的義務(wù)相符合”的支持；（3）如果中國采取任何“法外方式”獲得澳門，如未經(jīng)葡萄牙允許，軍事占領(lǐng)澳門，美國將表示反對(duì)，表明澳門回歸中國只能以“合法方式”實(shí)現(xiàn)。⑩“Macao,1946-1947”,Records of the Office of Chinese Affairs,1945-1955.

7月11日，美國國務(wù)院、海、陸軍三部協(xié)調(diào)委員會(huì)（SWNCC）的遠(yuǎn)東小組委員會(huì)表達(dá)了類似的立場。結(jié)論認(rèn)為：（1）美國應(yīng)避免卷入中、葡關(guān)于澳門歸屬的爭端；（2）除非在對(duì)日作戰(zhàn)中有壓倒性的軍事考量，否則，無論日本是否進(jìn)犯澳門，美國都應(yīng)避免對(duì)澳門采取軍事行動(dòng)；（3）如果英國打算占領(lǐng)澳門，美國應(yīng)表態(tài)不支持、不援助；（4）如中國在日本未進(jìn)犯時(shí)打算占領(lǐng)澳門，美國應(yīng)予以勸阻；如果日本進(jìn)犯后，中國軍隊(duì)占領(lǐng)澳門，則美國通知中、葡，“美國對(duì)華援助完全出于對(duì)日作戰(zhàn)目的，不影響未來該殖民地地位”，“澳門內(nèi)政事務(wù)的安排將由中、葡商定”；（5）未來澳門處置將主要由中、葡兩國解決，美國應(yīng)“避免可能被視為支持其中任何一方的行動(dòng)”。①“U.S.Occupation of Macao,April-Dec.,1945”,US National Archives at College Park,Microfilms,LM 54,Roll 11,SWNCC 112.

總之，美國對(duì)葡萄牙殖民帝國的政治承諾，是它為獲取和保持在亞速爾群島的軍事基地而向葡交出的一份“投名狀”。這一點(diǎn)后來也成為美國在政治上的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)葡屬安哥拉、莫桑比克、果阿等地民族解放運(yùn)動(dòng)興起時(shí)，美國都因?yàn)楸３殖聊獾絿H輿論的詬病。

三、不完全的安全保證：從聯(lián)合國到北約

領(lǐng)土訴求只是葡萄牙關(guān)切的一個(gè)方面。在全球日益分裂為冷戰(zhàn)對(duì)抗的兩大陣營、戰(zhàn)爭一觸即發(fā)的緊張環(huán)境下，葡萄牙還極為關(guān)注政治、安全方面的議題。這首先是基于國家安全的理由。葡政府認(rèn)為，一旦允許戰(zhàn)后美國繼續(xù)在戰(zhàn)略地位極為重要的亞速爾群島建立和使用軍事基地，就意味著自己已在事實(shí)上作出選擇，站在了西方陣營一邊。此時(shí)，如果還得不到西方國家、尤其是美國的防衛(wèi)保證，則可能使自己首先遭受來自蘇聯(lián)的軍事打擊。這一點(diǎn)隨著空軍飛行技術(shù)的發(fā)展、核武器的問世變得更加緊迫，如薩拉撒所強(qiáng)調(diào)指出的，美國對(duì)亞速爾的軍事基地主張將很可能使葡萄牙成為下一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)的首個(gè)“無人之地”。②FRUS,1946,Vol.5,the British of Commonwealth,Western and Central Europe,p.986.此外，葡萄牙也可能有借機(jī)爭取戰(zhàn)后國際政治地位、借美軍保護(hù)殖民帝國完整的企圖。

正因?yàn)槿绱耍?946年美葡就戰(zhàn)后亞速爾基地問題交涉伊始，薩拉撒就表明了對(duì)政治合作的興趣，稱如果僅討論1944年美葡戰(zhàn)時(shí)協(xié)定到期后飛行設(shè)施的延續(xù)，那整件事只有“次要意義”；但如果共同關(guān)注“大西洋及歐洲沿海地區(qū)安全”，則“大有不同”。③Ibid.,pp.965-967.5月5日，薩拉撒向美、英代表宣讀和闡釋了一份文件，詢問其尋求戰(zhàn)后亞速爾基地的政治假設(shè)：（1）基于與俄國發(fā)生戰(zhàn)爭的可能，美、英、葡三國進(jìn)行合作；（2）基于占領(lǐng)德國和日本的需要，美、英要求延續(xù)此前獲得的設(shè)施；（3）為促進(jìn)國際民用航空，幫助葡政府將兩個(gè)現(xiàn)有機(jī)場維持在最佳狀態(tài)。其中，他尤其強(qiáng)調(diào)第一種假設(shè)，稱其“具有最重要的政治意義”，表示葡“不反對(duì)參與大西洋安全合作”，但由于葡仍未加入聯(lián)合國，所以必須考慮聯(lián)合國框架外的安全合作。他特別指出，“對(duì)我們而言，英國具有盟友地位。而美國則不具有這樣的地位。盡管美國將為和平進(jìn)行一般性的干涉，但并不承諾任何特別一國或其屬地的領(lǐng)土完整和獨(dú)立，也不包含任何義務(wù)，幫助其減少可能的損失和傷害”，并由此詢問美國，“是否可能訂立政治協(xié)定，以便合理、合法地建立基礎(chǔ)，以某種方式、在一定時(shí)期內(nèi)、針對(duì)某個(gè)特定風(fēng)險(xiǎn)或目標(biāo)進(jìn)行合作”。④Ibid.,pp.967-971.顯然，薩拉撒希望重演英葡同盟故事，尋求與新霸主美國結(jié)成同盟。

但美國政府不愿與葡結(jié)成同盟或直接給予其安全保證。不僅美國憲法規(guī)定了政府締結(jié)條約須經(jīng)參議院三分之二的議員批準(zhǔn)，公開針對(duì)蘇聯(lián)結(jié)盟也與構(gòu)建中的聯(lián)合國精神不符，積極為葡殖民地背書更會(huì)背上沉重的政治包袱。因此，5月6日，美國執(zhí)行國務(wù)卿艾奇遜表示，薩拉撒的想法“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了美國政府設(shè)想的僅10年有效期的協(xié)定范圍”。⑤Ibid.,pp.972-973.5月16日，美國政府正式答復(fù)葡萄牙。它一方面表示，“由于美國歷史和政治結(jié)構(gòu)中眾所周知的原因，美國政府不愿承諾與葡締結(jié)正式、具體的雙邊協(xié)定，保證葡萄牙帝國面對(duì)任何來源進(jìn)攻的完整”。另一方面，強(qiáng)調(diào)美國“作為聯(lián)合國一員，有維持世界和平、安全的責(zé)任及義務(wù)……任何對(duì)葡萄牙或葡屬領(lǐng)土和平、安全的威脅都將立刻引起美國關(guān)注，尤其是當(dāng)美葡利益在亞速爾形成交集時(shí)”。此外，它還試圖從與美國合作所能帶來的財(cái)政和技術(shù)援助、亞速爾作為大西洋樞紐的發(fā)展前景、葡萄牙作為大西洋國家的共同利益等方面進(jìn)行勸說。⑥Ibid.,pp.978-981.這種間接、模糊的暗示自然并不能令葡萄牙滿意。連美駐葡大使巴魯克都抱怨說，“我們正進(jìn)入一場非常重要的游戲，卻沒有任何大的籌碼。葡方表示他們對(duì)有形的、物質(zhì)的、航空業(yè)的好處不感興趣，他們的興趣在政治領(lǐng)域，而我們的政府卻空手而來”。①Ibid.,pp.990-994.

于是，葡萄牙堅(jiān)持要求美國履行戰(zhàn)時(shí)約定，限期從亞速爾撤軍；逐漸由葡方人員接管、運(yùn)營機(jī)場；僅給予18個(gè)月的過渡期，用于對(duì)德、日占領(lǐng)的轉(zhuǎn)運(yùn)需要。在這種情況下，美國迫切需要找到一種折中的方案。②1946年5月30日，美被迫接受了葡提出的關(guān)于臨時(shí)延長美在亞速爾基地權(quán)利的方案。主要內(nèi)容有五點(diǎn)：（1）美、英在6月2日正式向葡移交桑塔瑪利亞和拉根斯機(jī)場；（2）只有拉根斯機(jī)場軍用，逐漸整合到葡國家空軍基地計(jì)劃內(nèi)；桑塔瑪利亞機(jī)場將用于商業(yè)航空；（3）允許美、英飛機(jī)為占領(lǐng)德、日目的過境拉根斯機(jī)場，為期18個(gè)月；在葡軍單位進(jìn)駐拉根斯機(jī)場前，也暫時(shí)允許通過桑塔瑪利亞機(jī)場轉(zhuǎn)運(yùn)；（4）在葡建立有效管理前，由美、英在葡監(jiān)管下運(yùn)營機(jī)場；（5）在90天內(nèi)，美、英撤離葡認(rèn)為維持機(jī)場運(yùn)營不必要的物資和人員。Ibid.,pp.991-992.7月16日，美助理國務(wù)卿羅塞爾專程前往里斯本，表示美國愿對(duì)葡方做出一項(xiàng)“從未在西半球以外提出過”的保證，即：任何對(duì)葡萄牙領(lǐng)土安全的威脅都將構(gòu)成“對(duì)大西洋乃至整個(gè)世界安全的威脅”，因此關(guān)系到美國政府的“最高利益”。如果葡萄牙成為侵略的受害者，美國基于對(duì)聯(lián)合國的責(zé)任，“有義務(wù)使用武力”應(yīng)對(duì)任何侵略者，維護(hù)和平。如聯(lián)合國未能通過安理會(huì)采取應(yīng)對(duì)行動(dòng)，美國將立即與葡進(jìn)行磋商。但上述保證要基于葡萄牙給予美國在亞速爾和佛得角的空軍基地權(quán)利。薩拉撒有保留地同意將其作為長期軍事基地權(quán)利談判的基礎(chǔ)。③Ibid.,pp.1004-1006.

與此同時(shí)，美國還積極推動(dòng)葡萄牙加入聯(lián)合國。這確實(shí)是一舉多得的好辦法。它對(duì)謀求戰(zhàn)后國際地位的葡萄牙而言，是一項(xiàng)政治利益。而且，一旦葡萄牙成為聯(lián)合國成員，就勢必要承擔(dān)維護(hù)世界和平的義務(wù)，這就為葡萄牙給予美國在亞速爾的軍事基地提供了對(duì)內(nèi)對(duì)外都名正言順的理由和依據(jù)。此外，美國也無需在聯(lián)合國框架外對(duì)葡做出安全承諾。所以，在與葡交涉遭遇阻力時(shí)，美國國務(wù)卿貝爾納斯曾指示，“暫緩談判數(shù)月，希望葡萄牙在9月加入聯(lián)合國會(huì)有助于會(huì)談”。④Ibid.,p.995.1946年6月，美國與英國聯(lián)系，希望其鼓動(dòng)葡萄牙向聯(lián)合國提交加入申請(qǐng)。⑤FRUS,1946,Vol.1,the United Nations,p.396.其后，又向中、蘇、法三國代表挑明，美國認(rèn)為瑞典、冰島、葡萄牙等國“適合且很有資格”此時(shí)加入。⑥Ibid.,p.399.美國還決定，為了保全這些國家、哪怕是其中一兩個(gè)突出國家加入聯(lián)合國，都將支持蘇聯(lián)所希望的阿爾巴尼亞的申請(qǐng)；后又同意此次申請(qǐng)的9個(gè)國家全部加入聯(lián)合國，這意味著外蒙古也可加入。⑦Ibid.,pp.410-411,432-434.但蘇聯(lián)打破了美國的如意盤算。8月29日，蘇聯(lián)駐聯(lián)合國大使葛羅米柯受命，以與蘇沒有外交關(guān)系為由，在安理會(huì)否決了葡萄牙、愛爾蘭、約旦、暹羅（今泰國）的申請(qǐng)。⑧Ibid.,pp.427-428.作為報(bào)復(fù)，美國也否決了阿爾巴尼亞和外蒙古的申請(qǐng)，并發(fā)表了譴責(zé)性的聲明。⑨Ibid.,pp.441-451.

直到北約組織出現(xiàn)，美國才算是找到了解決問題的辦法。1948年9月，美國與挪威、丹麥、冰島、愛爾蘭等國作出決定，邀請(qǐng)葡萄牙加入新的北大西洋公約組織，盡管它“無法完全達(dá)到所需條件”。此時(shí)，葡萄牙政權(quán)的“獨(dú)裁”性質(zhì)及其與西班牙佛朗哥政權(quán)的密切關(guān)系，引起了一些國家的批評(píng)，尤其是北歐國家和加拿大。加外長諾曼·皮爾森（Norman Pearson）指出，讓葡萄牙加入“致力于維護(hù)民主精神和自由體制”的聯(lián)盟是自相矛盾。然而，美國執(zhí)行國務(wù)卿艾奇遜極力勸說道：“葡萄牙作為亞速爾群島的擁有者，其對(duì)西歐防務(wù)的重要性已經(jīng)足夠清楚?！雹釩.T.Sandars,America’s Overseas Garrisons:The Leasehold Empire,New York:Oxford University Press,2000,p.66.而且，盡管葡萄牙在二戰(zhàn)中保持中立，但畢竟在最后階段向同盟國靠攏。葡萄牙強(qiáng)烈的反共特征，也足以使其獲得邀請(qǐng)。在英國的支持下，美國最后力排眾議，10月首次向葡萄牙發(fā)出了加入北約的邀約。經(jīng)過艱苦談判，1949年4月4日，葡萄牙終于作為創(chuàng)始國加入北約。在北約框架下，葡萄牙以“提供共同防御所需的設(shè)施”的有限義務(wù)，獲得“所有成員國保證防衛(wèi)其領(lǐng)土”的安全保證。[11]FRUS,1948,Vol.3,Western Europe,pp.240-241.它也藉此機(jī)會(huì)，改善了自身國際形象，提高了政治地位，避免孤立于西方陣營之外。不過，在加入北約的談判中，葡萄牙還曾提出將葡屬殖民地也納入條約保護(hù)范圍、邀請(qǐng)西班牙加入等條件，卻并未得到美國的支持，而是以英、法殖民地也未納入予以拒絕。①NunoSeveriano Teixeira, “From Neutrality to Alignment:Portugal in the Foundation of the Atlantic Pact”,Luso-Brazilian Review,Vol.29,No.2(Winter,1992),p.117.

對(duì)美國來說，葡萄牙加入北約的意義在于為其主張?jiān)趤喫贍柕能娛聶?quán)利打開一扇大門。1951年9月6日，美葡防務(wù)協(xié)定直接以北約義務(wù)作為美軍部署于亞速爾的依據(jù)。葡萄牙媒體也評(píng)論說，“意識(shí)到北約關(guān)于共同防衛(wèi)與維護(hù)和平安全的原則，美國和葡萄牙簽署防衛(wèi)協(xié)定，通過將這些設(shè)施（指亞速爾軍事基地）整合到聯(lián)盟的防御框架內(nèi)加以管理”。因此，“作為北約成員國”，葡萄牙政府允許美國“立即著手和保持其認(rèn)為必要的設(shè)施，以便使它們做好戰(zhàn)爭準(zhǔn)備”。②Daniel Marcos,“Between the Atlantic and the Empire:NATO as a Framework for Portuguese-American Relations in Early Cold War(1949-1957)”,Journal of Transatlantic Studies,2014,Vol.12,No.3,pp.327-328.

四、靈活霸權(quán)下的主權(quán)淡化

外國軍隊(duì)在本國領(lǐng)土駐軍，這對(duì)任何一個(gè)國家而言都極其敏感。它對(duì)外關(guān)系到主權(quán)獨(dú)立、領(lǐng)土完整；對(duì)內(nèi)關(guān)系到政權(quán)的聲譽(yù)和合法性。這也是美國在與葡萄牙及其他國家進(jìn)行軍事基地交涉時(shí)最感棘手的問題。

從葡政府的角度來看，亞速爾群島的戰(zhàn)略地位如此重要，但自己尚無力進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)、利用，且當(dāng)?shù)厝丝趯?duì)中央政府也表現(xiàn)出較強(qiáng)的離心傾向，反而對(duì)美國所能帶來的大幅投資、先進(jìn)技術(shù)和工作機(jī)會(huì)頗多好感。所以，面對(duì)戰(zhàn)后美國的強(qiáng)勢地位和談判中所提出的要求，它有理由擔(dān)心美國會(huì)借機(jī)長期侵占、甚至吞并亞速爾群島。在戰(zhàn)時(shí)交涉中，薩拉撒就曾幾次質(zhì)疑美國大規(guī)模擴(kuò)建機(jī)場的必要性和目的。③FRUS,1944,Vol.4,Europe,pp.10,21-22,45-46.

為打消葡萄牙在國家主權(quán)、民族尊嚴(yán)方面的顧慮，美國政府對(duì)軍事基地訴求作了一些形式上的包裝。其一，淡化“軍事基地”概念，強(qiáng)調(diào)主要目的是“與葡萄牙一起在亞速爾群島經(jīng)營一個(gè)對(duì)世界各國開放的大型民用航空機(jī)場”，只是“同時(shí)允許美國軍機(jī)擁有使用機(jī)場的一定權(quán)利”。④FRUS,1946,Vol.5,the British of Commonwealth,Western and Central Europe,pp.972-973.其二，打著聯(lián)合國的旗號(hào)，以世界和平、大西洋安全的名義，并拿出與英國、冰島等其他國家已經(jīng)達(dá)成的軍事基地權(quán)利協(xié)定為例，說明美國海外軍事基地并非侵犯主權(quán)，而是一種新形式的集體安全。美國經(jīng)常強(qiáng)調(diào)其基地協(xié)定在聯(lián)合國義務(wù)上的安排，“如果葡萄牙成為聯(lián)合國成員，機(jī)場設(shè)施將在安理會(huì)需要時(shí)供其使用”。⑤Ibid.,pp.972-973.其三，淡化美國在亞速爾群島的獨(dú)占控制，強(qiáng)調(diào)美、葡“聯(lián)合運(yùn)營”。如表示桑塔瑪利亞機(jī)場仍為葡萄牙所有，并在其主權(quán)之下；成立由6名同等數(shù)量的美葡代表組成的美葡聯(lián)合航空委員會(huì)，制定管理和使用機(jī)場的政策及計(jì)劃，并向兩國政府提交關(guān)于財(cái)政負(fù)擔(dān)及收益分配方案的建議。機(jī)場具體由美國政府任命的經(jīng)理管理，但受航空委員會(huì)政策指導(dǎo)。⑥Ibid.,pp.982-985.

在軍事基地權(quán)利的內(nèi)容上，美國政府也作了一番調(diào)整。1945年11月，美國曾希望與葡一道防衛(wèi)亞速爾，在當(dāng)?shù)亟?、使用、維持軍事基地；占領(lǐng)、維護(hù)、升級(jí)、運(yùn)營、控制在桑塔瑪利亞、拉根斯及“其他不時(shí)與葡商定”地點(diǎn)的軍事基地；在共同商定的地點(diǎn)，建立、維護(hù)、運(yùn)營碼頭、海軍駐錨地及防御設(shè)施，包括預(yù)警系統(tǒng)、氣象報(bào)告、通訊、航行輔助設(shè)施；除額外商定，允許軍用飛機(jī)、艦船、車輛無限制進(jìn)入、穿越、飛越、離開亞速爾；為上述權(quán)利實(shí)施所必需的其他設(shè)施及權(quán)利，如使用亞速爾港口、交通、通訊設(shè)施，免稅進(jìn)口、存儲(chǔ)、撤離物資和人員，對(duì)美方人員的司法管轄權(quán)等。⑦SWNCC 38/4,38/26,38/27,“Postwar Base Requirements in Azores and other Portuguese Territories,Apr.–Nov.1945”,US National Archives at College Park,Microfilms,LM 54,Roll 5.顯然，按照上述要求，亞速爾將成為美軍控制下名副其實(shí)的軍事基地。但到1946年美國正式交涉時(shí)，未再提出“防衛(wèi)”“占領(lǐng)”和“控制”這些明顯侵犯葡主權(quán)的要求。⑧FRUS,1946,Vol.5,pp.1010-1011.而且，它在“長期權(quán)利”談判之外，又逐漸發(fā)展出“臨時(shí)權(quán)利”談判。前者對(duì)應(yīng)之前提及的要求，期限99年；作為交換，美國將給予葡萄牙一定的政治、安全保證。而后者只要求美國軍機(jī)在拉根斯機(jī)場“轉(zhuǎn)運(yùn)”，以及惡劣天氣時(shí)使用桑塔瑪利亞機(jī)場緊急備降，并為此目的維持必要的美方人員及設(shè)施。有效期為“美國對(duì)德、日占領(lǐng)期間”。美國也無需作出“任何形式的政治保證”，只是幫助訓(xùn)練葡方人員，提供剩余軍機(jī)，修筑設(shè)施，并承擔(dān)機(jī)場維護(hù)的責(zé)任。①FRUS,1947,Vol.3,the British Commonwealth,Europe,pp.1020-1022.

但即便如此，美方立場與葡萄牙主張依然相去甚遠(yuǎn)。1946年8月6日葡方提出的協(xié)議草案集中反映了兩國分歧：（1）有效期。美方要求99年，葡萄牙只能接受5年。其理由是，葡不能同意利用亞速爾“針對(duì)任何敵人”，只有短期協(xié)定，才能較明確地確定對(duì)象；而且，葡方還要將確保大戰(zhàn)中美、英在同一陣營。（2）美、英對(duì)亞速爾機(jī)場設(shè)施的使用僅限于戰(zhàn)時(shí)。在和平時(shí)期不能在使用機(jī)場設(shè)施上照顧任何國家，而歧視別國；“完全”由葡直接控制兩機(jī)場活動(dòng)；不允許外國人員對(duì)機(jī)場任何類型的軍事占領(lǐng)或干涉，不允許任何類型的“聯(lián)合主權(quán)”；但出于確保機(jī)場最高效率的目的，葡萄牙接受并希望英、美在軍用和民用領(lǐng)域提供關(guān)于機(jī)場設(shè)施、服務(wù)、裝備的升級(jí)建議和意見，為此設(shè)立一個(gè)固定委員會(huì)，其組成和功能另行商定；為訓(xùn)練人員，葡將與美、英協(xié)定，派遣葡方人員進(jìn)入外國學(xué)校，或請(qǐng)美英技術(shù)人員進(jìn)入亞速爾機(jī)場；財(cái)務(wù)責(zé)任平等商定。在戰(zhàn)時(shí)且美英共同對(duì)敵的情況下，葡萄牙將把亞速爾機(jī)場設(shè)施交給兩國空軍，葡空軍對(duì)所有設(shè)施享有平等地位，并商定使用權(quán)、財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)分配及戰(zhàn)后撤軍。（3）敵對(duì)行動(dòng)結(jié)束6個(gè)月內(nèi)，美、英所有人員撤離亞速爾機(jī)場設(shè)施。（4）還需對(duì)以下事項(xiàng)進(jìn)行附帶約定，如軍用機(jī)場的使用條件、外國人員在和平時(shí)期在機(jī)場提供服務(wù)的條件、聯(lián)合委員會(huì)的運(yùn)作、和平時(shí)期財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)分配、免稅問題、戰(zhàn)時(shí)司法管轄權(quán)等等。②Ibid.,pp.1012-1014.簡言之，亞速爾群島及其設(shè)施歸葡萄牙所有和運(yùn)營，和平時(shí)期不得駐扎外軍。

在這種情況下，談判一度陷入僵局。1946年8月，負(fù)責(zé)談判的美國官員庫伯特森抱怨說：“每當(dāng)我們努力說明令人滿意的空軍基地所需的必備條件，以及為什么葡萄牙無法維護(hù)、運(yùn)營這一基地，他們就拿出不能允許外國軍隊(duì)在和平時(shí)期進(jìn)駐葡萄牙領(lǐng)土的說辭……他們不接受超重型轟炸機(jī)長期駐扎，但同意修筑必要設(shè)施……他們僅僅從純粹防御基地的角度，認(rèn)為自己可以在美國技術(shù)人員的有限幫助下，通過美國大規(guī)模的投資和設(shè)備，來運(yùn)營基地。我非常確信，現(xiàn)在無法使這些想法有任何基本的改變?！币虼?，他直接向葡方表示，如果葡認(rèn)為美國的提議是單方面的，“純屬自私而并非平等互利”，那“最好停止談判”；同時(shí)，也向美國政府提出了擱置談判的建議。③FRUS,1946,the British Commonwealth,Western and Central Europe,Vol.5,pp.1015-1016.

此時(shí)，美葡交涉出現(xiàn)了戲劇性的轉(zhuǎn)折。在亞速爾當(dāng)?shù)貎绍娋?月30日臨時(shí)安排的解釋的談判中，葡軍代表辛特拉（Cintra）忽然與美軍駐亞速爾指揮官基斯勒（Kissner）達(dá)成協(xié)議，實(shí)際上滿足了美軍在一年半過渡期內(nèi)的駐留人員需求。④按照葡外交部政治部主任馬西亞斯的說法，希特拉此舉“違背了既定方針，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其所獲得的授權(quán)”。薩拉撒本人對(duì)此“大為震怒”。美外交官也大惑不解。但重要的是，薩拉撒最后接受了上述安排，并將持反對(duì)意見的馬西亞斯調(diào)離。FRUS,1946,Vol.5,pp.1017-1020.美國政府立刻抓住機(jī)會(huì)，暫停了與葡萄牙的長期基地權(quán)利談判，葡方大為不滿。⑤FRUS,1946,Vol.5,p.1017.1947年6月，美國干脆只提“臨時(shí)權(quán)利”談判。⑥FRUS,1947,Vol.3,the British Commonwealth,Europe,pp.1020-1023.當(dāng)葡方再次提出拉根斯機(jī)場的“控制、維護(hù)、技術(shù)援助的所有服務(wù)完全移交給葡方人員執(zhí)行”時(shí)，美國駐葡大使威利（Wiley）當(dāng)即表示“完全不可接受”。美國還設(shè)定了談判時(shí)限，稱有義務(wù)“在9月2日前制定撤離拉根斯機(jī)場的計(jì)劃”。⑦Ibid.,pp.1028-1032.8月14日，威利再次表示，美軍寧肯撤離亞速爾，拉根斯機(jī)場并非“必不可少”。他還以美葡關(guān)系相威脅，稱“拉根斯問題將是美葡關(guān)系的起點(diǎn)，沒有這一起點(diǎn)，只能是非常悲觀”，并大談美軍撤離加拉帕戈斯群島后厄瓜多爾的“懊悔”。⑧Ibid.,pp.1033-1034.

在美國的壓力下，葡政府反而更急于達(dá)成協(xié)定。它一面多次主動(dòng)表態(tài)，表示極為看重美葡關(guān)系，美國一定能夠得償所愿；一面不斷主動(dòng)提出各種妥協(xié)方案，如“先調(diào)查葡方人員能力，然后確定其接管機(jī)場的程度”，或僅要求“以某種方式體現(xiàn)葡在接管機(jī)場上有所進(jìn)展”，或試圖加入政治條件，美方均未積極回應(yīng)；在美國降低對(duì)亞速爾群島軍事基地權(quán)利的評(píng)價(jià)時(shí)，葡萄牙反而表示不滿。①Ibid.,pp.1036-1037,1040-1042,1045-1046.最后，還是葡方主動(dòng)宣布“找到滿意辦法”，基于下列條件給予美國通過拉根斯機(jī)場的轉(zhuǎn)運(yùn)權(quán)利：（1）有效期3年，并可自動(dòng)續(xù)約2年；（2）免除使用機(jī)場的各種稅費(fèi)，但美國應(yīng)負(fù)責(zé)機(jī)場升級(jí)費(fèi)用，且所有建筑立即視為葡方資產(chǎn)；（3）美國繼續(xù)培訓(xùn)葡方人員；（4）“技術(shù)性質(zhì)的特別條件”由美葡兩軍商定，但美方人員一般不超出此前12個(gè)月內(nèi)的最少數(shù)量，“緊急情況”下可與葡協(xié)商獲得更多人員進(jìn)入的授權(quán)。其后，美國又提出“緊急情況”可以解釋為“為滿足技術(shù)上的迫切需求”，有意將其解釋模糊化，葡萄牙也予以同意。在此基礎(chǔ)上，1948年2月2日，美葡簽署了允許美機(jī)繼續(xù)使用亞速爾機(jī)場設(shè)施轉(zhuǎn)運(yùn)的協(xié)定。②Ibid.,pp.1037-1038,1045,1047-1048,1049-1050,1052.

從協(xié)定的實(shí)際效果而言，美國雖未實(shí)現(xiàn)“最大需求”，將亞速爾群島轉(zhuǎn)化為在自己主導(dǎo)下，集機(jī)場、海港、交通、通訊、預(yù)警、氣象、維修等多種功能于一體的全方位、綜合性的大型軍事基地群，但卻以最小的代價(jià)滿足了美軍對(duì)亞速爾群島的基本需要。1945年4月美軍擬定的“最低可接受”條件，就是軍機(jī)、艦船進(jìn)出亞速爾，及為此目的維持最少必要人員和物資。③“United States Post-war Military Base Requirements in the Azores”,April 11,1945,JCS Decision Amending J.C.S.1289/1.該協(xié)定也為美軍未來繼續(xù)駐留亞速爾奠定了基礎(chǔ)。葡萄牙政府有理由擔(dān)心，美國實(shí)際上“以短期協(xié)定的形式得到了長期基地權(quán)利，卻未付出交換條件”。④FRUS,1947,Vol.3,the British Commonwealth,Europe,p.1045.但改善美葡關(guān)系的渴望或?qū)γ榔详P(guān)系惡化的擔(dān)憂顯然成為葡萄牙壓倒性的需要。在這一情形下，關(guān)于外軍進(jìn)駐本國領(lǐng)土的政治辯論逐漸讓位于技術(shù)細(xì)節(jié)的瑣碎爭執(zhí)，“去政治化”成為雙方都可以接受的目標(biāo)。此外，美葡協(xié)定名義上的“臨時(shí)”性質(zhì)不僅有利于葡政府應(yīng)付國內(nèi)外壓力，也為其每隔數(shù)年就向美國提出各類訴求提供了機(jī)會(huì)。美葡之間的合意是在這樣一個(gè)基礎(chǔ)上達(dá)成的。

五、小 結(jié)

正如國際戰(zhàn)略學(xué)界知名學(xué)者約翰·伊肯伯里所指出的，在決定性戰(zhàn)爭中贏得勝利之后，戰(zhàn)勝國往往希望通過創(chuàng)立合法而長久的戰(zhàn)后秩序，來“鎖定”其有利的戰(zhàn)后地位。按照盧梭的名言：“最強(qiáng)大者從來沒有強(qiáng)大到永居主人之位，除非他將其實(shí)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，將順從轉(zhuǎn)化為義務(wù)?！雹菁s翰·伊肯伯里：《大戰(zhàn)勝利之后：制度、戰(zhàn)略約束與戰(zhàn)后秩序重建》，門洪華譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第2、47頁。

美國在亞速爾群島的軍事基地權(quán)利談判就體現(xiàn)了這樣一種“轉(zhuǎn)化”。它旨在通過控制關(guān)鍵地理位置，固化美國在大西洋的支配地位，并使其成為遍及全球的海外軍事基地體系鏈條的重要一環(huán)，從而維護(hù)和確保美國主導(dǎo)下的戰(zhàn)后國際秩序。為達(dá)此目的，美國充分運(yùn)用了其在戰(zhàn)時(shí)獲得的巨大權(quán)力進(jìn)行戰(zhàn)后收益分配，部分回應(yīng)了葡萄牙關(guān)切的一些問題。正是由于美國對(duì)亞速爾的軍事基地需求，使得二戰(zhàn)中的中立國葡萄牙得以在戰(zhàn)爭結(jié)束后，依然恢復(fù)并保持對(duì)東帝汶、中國澳門及其他屬地的控制。美國也積極支持葡萄牙加入聯(lián)合國和北約組織，從而為葡提供了安全保障，并有助于其融入戰(zhàn)后西方社會(huì)。在軍事基地要求的具體內(nèi)容上，美國也體現(xiàn)出靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度。它預(yù)見到葡方在主權(quán)、民族尊嚴(yán)方面的顧慮，對(duì)其軍事基地要求在形式上進(jìn)行包裝，在內(nèi)容上進(jìn)行調(diào)整，避其虛名而只取其實(shí)，以臨時(shí)、轉(zhuǎn)運(yùn)權(quán)利等技術(shù)化手法掩蓋了對(duì)亞速爾群島的實(shí)質(zhì)控制。所有這些都在各種原則、利益、需求之間建立起一種微妙的平衡，增加了葡萄牙抵制美國在亞速爾軍事基地訴求的成本，有利于葡向美靠攏。

但與一般的設(shè)想不同，美國在與葡萄牙的戰(zhàn)后基地權(quán)利談判中，并未表現(xiàn)出有求于人的被動(dòng)姿態(tài)，反而居于明顯的強(qiáng)勢地位。美國對(duì)葡做出的所有安排或者讓步，都保持著一定的限度。在葡屬領(lǐng)土處置上，美國并非如英國一般承擔(dān)主動(dòng)“維護(hù)”葡萄牙殖民帝國的義務(wù)，而是僅表示“尊重”葡屬殖民地主權(quán)，并時(shí)常強(qiáng)調(diào)其保證僅限于局部地區(qū)；在安全承諾上，美國并未給予葡萄牙直接的安全保證，而是隱藏于北約集體安全的框架之下，且明確將葡屬殖民地排除于條約保護(hù)的范圍之外；在葡主權(quán)關(guān)切方面，美國始終堅(jiān)持在和平時(shí)期應(yīng)有一定數(shù)量的美軍人員駐守亞速爾機(jī)場。而且，每當(dāng)談判陷入僵局，總是美國不惜以談判破裂相威脅，揚(yáng)言撤離亞速爾群島，反倒是葡萄牙以不斷讓步維系將本國領(lǐng)土作為美國軍事基地的談判。因此，葡萄牙最終與美國就亞速爾群島軍事基地權(quán)利達(dá)成協(xié)定，并非出于自身利益得到保障的確信，而更多地是出于無奈和畏懼。當(dāng)北美－西歐日益結(jié)成一個(gè)統(tǒng)一的地緣政治板塊、而傳統(tǒng)歐洲列強(qiáng)普遍衰落之時(shí)，擁有亞速爾群島的葡萄牙本來就沒有多少選擇的余地。正如薩拉撒本人在批準(zhǔn)加入北約的國民大會(huì)上承認(rèn)，自己“被綁住了雙手”，葡萄牙成為北約創(chuàng)始國主要是由于大西洋島嶼對(duì)西方地緣戰(zhàn)略的重要性，葡萄牙“難以缺席”。①Daniel Marcos,“Between the Atlantic and the Empire:NATO as a Framework for Portuguese-American Relations in Early Cold War(1949-1957)”,Journal of Transatlantic Studies,2014,Vol.12,No.3,p.327.

相比之下，美國通過戰(zhàn)爭確立的超級(jí)大國地位及對(duì)戰(zhàn)后處置的巨大權(quán)力，使各國都非?？粗貙?duì)美關(guān)系的發(fā)展，對(duì)美關(guān)系本身成為一種國家利益。當(dāng)葡萄牙政府擔(dān)憂美軍進(jìn)駐亞速爾將被國內(nèi)反對(duì)派利用煽動(dòng)民族情緒，美國大使卻能言之鑿鑿地回應(yīng)，如果未達(dá)成協(xié)定，“反對(duì)派也會(huì)批評(píng)薩拉撒沒有抓住機(jī)會(huì)，改善美葡關(guān)系”。②FRUS,1946,Vol.5,p.1016.在這種情況下，美葡談判爭論的并非美國能否獲得在亞速爾群島的軍事基地權(quán)利，而主要是美國以何種方式和條件來達(dá)到自己的目的。

（責(zé)任編輯：孟鐘捷）

張?jiān)?，武漢大學(xué)國際問題研究院講師、國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員（郵編430072）。