地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素分析及對策
——以溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商制度為例

王自亮，翁思瑤

（浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，杭州 310000）

地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素分析及對策
——以溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商制度為例

王自亮，翁思瑤

（浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，杭州 310000）

創(chuàng)新可持續(xù)性直接影響地方政府改革。通過對溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商制度分析發(fā)現(xiàn)，影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的主要因素有推動創(chuàng)新者、制度化水平、非正式制度、地方政府之間的競爭、經(jīng)濟發(fā)展水平和創(chuàng)新規(guī)模。為增強地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性，應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，提升制度化等級，夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)，加強地方政府之間的良性競爭，增進民主氛圍。

地方政府創(chuàng)新；可持續(xù)性；行業(yè)工資集體協(xié)商制度；溫嶺

一、相關(guān)研究背景

近年來，地方政府與學(xué)界都致力于推廣地方政府治理經(jīng)驗，提升地方公共服務(wù)，并為此制定了中國地方政府改革與創(chuàng)新研究與獎勵計劃，其中“中國地方政府創(chuàng)新獎”是其主要組成部分之一。地方政府創(chuàng)新是學(xué)界的一大研究熱點，但關(guān)于其可持續(xù)性的研究較少，尤其實證研究較缺乏。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的內(nèi)涵及地方政府創(chuàng)新性影響因素的界定方面，學(xué)界尚無定論，其中在概念的界定上有“可持續(xù)性”說和“可持續(xù)力”說。兩類概念的界定主要從新古典經(jīng)濟學(xué)、演化經(jīng)濟學(xué)、行政生態(tài)學(xué)、物理學(xué)等視角切入，并在此基礎(chǔ)上研究其影響因素。王煥祥等從制度變遷的視角論述地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性，認為地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性是維持或增進公共利益的長期過程，需要多要素共同作用，并運用函數(shù)構(gòu)建地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性模型，歸納得出正負兩方面的影響因素[1]；傅金鵬等從物理學(xué)的時空概念入手，強調(diào)地方政府創(chuàng)新在時間上與空間上的延續(xù)與輻射[2]；包國憲等基于演化經(jīng)濟學(xué)提出地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的表現(xiàn)為已然形成的地方政府創(chuàng)新引發(fā)一系列的后續(xù)創(chuàng)新，是評判其創(chuàng)新是否具有可持續(xù)性的標尺，并構(gòu)建地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性分析模型，從中尋找可持續(xù)性合力[3]；計寧等從行政生態(tài)學(xué)視角對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的內(nèi)涵與影響因素進行反思，指出地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性包括創(chuàng)新行為的可持續(xù)性與創(chuàng)新結(jié)果的可持續(xù)性[4]；韓福國等強調(diào)地方政府創(chuàng)新持續(xù)力，認為“政府創(chuàng)新持續(xù)力是指影響政府創(chuàng)新的制度和其他結(jié)果得以持續(xù)的核心要素的綜合力量。”[5]

由此看來，廣義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性包括時間維度和空間維度，但由于空間維度上的持續(xù)性易與“創(chuàng)新擴散性”混淆，研究會有所交叉。因此，本文僅從時間維度對地方政府創(chuàng)新進行研究，并認為地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性表現(xiàn)為創(chuàng)新思想、理念或行為在時間上得以延續(xù)并持續(xù)發(fā)揮作用，包括技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等。溫嶺市地方政府創(chuàng)新眾多，其中獲得地方政府創(chuàng)新獎的行業(yè)工資集體協(xié)商制度是一個典型案例。為促進地方政府改革，避免地方政府創(chuàng)新投入成為沉沒成本，促使行業(yè)工資集體協(xié)商制度在時間維度上持續(xù)發(fā)揮作用，被其他地區(qū)政府吸納學(xué)習(xí)，對溫嶺市政府創(chuàng)新可持續(xù)性影響因素進行分析，并提出相關(guān)對策。

二、地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素分析

浙江省作為獲得地方政府創(chuàng)新獎最多的省份，其地方政府創(chuàng)新案例的可持續(xù)性問題備受關(guān)注。其中溫嶺市首創(chuàng)的行業(yè)工資集體協(xié)商制度對于保障勞動關(guān)系雙方合法權(quán)益、構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重大的意義[6-7]。溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商制度在發(fā)揮積極作用的同時，受制于一些影響因素，導(dǎo)致地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性乏力。

1.創(chuàng)新推動者

創(chuàng)新推動者的態(tài)度和職位變動對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性有關(guān)鍵性影響。自行業(yè)工資集體協(xié)商制度在溫嶺市新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)實施伊始，得到市級、省級領(lǐng)導(dǎo)甚至中央高層領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，組織架構(gòu)日益完善。該制度的推行以實際運作的組織框架為依托。溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商發(fā)展至今已成立23個行業(yè)協(xié)會，與此相對應(yīng)，成立23個行業(yè)工會，進而推動了行業(yè)工會組織的壯大，有了明確的協(xié)商主體。伴隨著該制度從萌芽到發(fā)展與完善階段的原新河鎮(zhèn)總工會常務(wù)副主席陳福清，退休后仍繼續(xù)擔(dān)任新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)工會主席，并出任溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商的總指導(dǎo)員。2003年陳福清代表10 000多名職工與行業(yè)協(xié)會簽訂了《新河鎮(zhèn)長嶼羊毛衫行業(yè)職工工資（工價）協(xié)商協(xié)議書》，每年舉辦一次集體工資協(xié)商，使得工人工資每年上漲10%左右，自此勞資糾紛逐年減少，實現(xiàn)了政府、工人和企業(yè)三方共贏的局面[8]。可見，黨委與政府的支持是該制度得以順利實施的重要保障。但應(yīng)注意到，由于該制度推行后成效顯著，換屆領(lǐng)導(dǎo)人對制度創(chuàng)新歸屬感缺失，導(dǎo)致該制度后續(xù)受重視程度也發(fā)生了變化。

2.制度化水平

制度化水平越高，意味著地方政府創(chuàng)新得到的支持力度越大，那么可持續(xù)性就越強。制度化水平主要依據(jù)“文件化”程度來衡量，包括圍繞創(chuàng)新項目出臺文件的頻率、效力等級，以及是否有績效考核評估體系?！吨腥A人民共和國勞動法》 《中華人民共和國工會法》 《中華人民共和國勞動合同法》及《工資集體協(xié)商試行辦法》等明確要求建立工資集體協(xié)商機制，但表述過于原則，缺乏可操作性。溫嶺市總工會明確規(guī)定行業(yè)工資集體協(xié)商協(xié)議書具有法律效力，而行業(yè)工資集體協(xié)商方面的法律文件幾乎空白。2016年3月，溫嶺市政府出臺《2016年餐飲行業(yè)工資集體協(xié)商指導(dǎo)意見》，將行業(yè)協(xié)商作為推進工資集體協(xié)商的主要形式[9]。該文件的發(fā)布，在一定意義上推動了溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商的“文件化”程度與效力等級，即制度化水平得到了一定提升，但其法律效力仍然缺失。此外，當(dāng)?shù)卣]有硬性績效考核機制，雖然實施效果很好，但無法對制度創(chuàng)新進行科學(xué)的績效評價與監(jiān)督。

3.非正式制度

制度化必須考慮非正式制度的影響，同樣，地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性也與非正式制度的相容性有很大關(guān)系。一般來說，非正式制度與該項創(chuàng)新的偏差越大，創(chuàng)新可持續(xù)性阻礙就越大，其持續(xù)力就會更弱。非正式制度因素主要包括文化、風(fēng)俗、價值觀念等，難以量化，但由于這些影響因素扎根于人們心中，主要影響人們對該制度的態(tài)度，因而需要進行大量的抽樣調(diào)查。抽樣調(diào)查主要調(diào)查人們對創(chuàng)新項目的知曉率、認可度、參與度，這三項指標實際上構(gòu)成該制度的群眾基礎(chǔ)。針對溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商制度群眾基礎(chǔ)情況進行抽樣調(diào)查，結(jié)果表明，企業(yè)工人和普通居民的知曉率和認可度都較高；企業(yè)主知曉率較高，但實際參與度較低。這說明行業(yè)工資集體協(xié)商制度最受企業(yè)工人和普通居民歡迎，但由于企業(yè)主知曉而意愿不強，使該制度無法得到落實。可見，制度理念層面的建設(shè)遠勝于實際操作，制度預(yù)期與制度實效之間產(chǎn)生較大落差，嚴重影響制度的可持續(xù)性。

4.地方政府之間的競爭

地方政府創(chuàng)新領(lǐng)域同樣存在著類似經(jīng)濟領(lǐng)域的“基尼系數(shù)效應(yīng)”，會有公共管理效率方面的“貧富差距”，效率低的地方會影響效率高的地方，存在著資源的爭奪，這樣一來就削弱了效率相對較高的一方[10]。但實踐證明，地方政府之間可通過良性競爭（無論是政府績效還是生產(chǎn)要素方面）實現(xiàn)共贏。溫嶺市已全面推行行業(yè)工資集體協(xié)商制度，就村級政府之間而言，新河鎮(zhèn)長嶼村羊毛衫行業(yè)是最早實行該制度的行業(yè)，該鎮(zhèn)南鑒村帽業(yè)借鑒長嶼村羊毛衫行業(yè)經(jīng)驗，逐漸成為新河鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)之一。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府之間而言，新河鎮(zhèn)的首創(chuàng)也成功激勵了鄰邊的澤國鎮(zhèn)水泵行業(yè)與軸承行業(yè)、大溪鎮(zhèn)注塑行業(yè)、城東下蔣村制鞋行業(yè)、松門鎮(zhèn)船舶行業(yè)、太平街道理發(fā)行業(yè)、城南地板行業(yè)等。顯然，新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)在該制度實施方面的成功最引人注目，推動了溫嶺市乃至全國其他地方政府的制度改革，提供了解決勞資關(guān)系沖突的新思路。當(dāng)然，該制度在基層政府之間存在著一定的區(qū)域競爭，并且仍然存在著競爭所帶來的可持續(xù)性差異。

5.經(jīng)濟發(fā)展水平

經(jīng)濟發(fā)展水平很大程度上決定了改革在發(fā)展過程中的成敗及地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性。就行業(yè)工資集體協(xié)商制度而言，經(jīng)濟發(fā)展水平直接影響其可持續(xù)性。民營經(jīng)濟發(fā)達的溫嶺市中小企業(yè)眾多，在浙江縣（市、區(qū)）中經(jīng)濟實力較為雄厚，其GDP與經(jīng)濟增長速度十分可觀，這也為該制度的推廣與延續(xù)提供了經(jīng)濟支撐。但近年來，由于受國際金融危機及國內(nèi)經(jīng)濟形勢的影響，溫嶺市各行業(yè)面臨轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致許多中小企業(yè)關(guān)停。同時，有些行業(yè)的季節(jié)性特征帶來的間歇性關(guān)停，以及部分溫嶺市中小企業(yè)急功近利的做法，致使外地務(wù)工人員生活得不到保障，而導(dǎo)致大量流失。溫嶺市部分行業(yè)規(guī)模也受到影響，如新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)由2003年的100多家減少至現(xiàn)在的60多家。這些因素一定程度上削弱了該制度的可持續(xù)性。

6.創(chuàng)新規(guī)模

制度推行的級別越高，表示其受重視程度越高，則其可持續(xù)性越強。溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商制度在得到省級政府的大力鼓勵與提倡的同時，其他省份也開始借鑒，如湖北省武漢市餐飲行業(yè)工資集體協(xié)商的開展、寧夏回族自治區(qū)吳忠市快遞行業(yè)工資集體協(xié)商的推進，但具體形式有所差別。這一定程度反映了創(chuàng)新規(guī)模越大，其制度影響力就越大，無疑會增強地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性。

三、增強地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的對策

溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商制度對協(xié)調(diào)勞資雙方關(guān)系、增強當(dāng)?shù)孛裰鞣諊⒋龠M社會組織的發(fā)育等方面有重大實踐意義，因而必須采取積極的對策增強地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性。

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)，推進行業(yè)工資集體協(xié)商工作

溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商制度作為一項地方政府創(chuàng)新項目，已取得可喜成績。一方面，這離不開黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)及組織保障。只有黨委、政府各部門、總工會、行業(yè)工會、行業(yè)協(xié)會的共同努力，加上各企業(yè)的積極配合，才能使制度良性運轉(zhuǎn)并可持續(xù)性[11]；另一方面，我國處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，處理好企業(yè)勞動關(guān)系、維護企業(yè)與員工的正當(dāng)利益是工會本質(zhì)屬性的基本要求。因此，亟需加強總工會在制度實施過程中的主導(dǎo)作用?？偣恰叭綑C制”中不可或缺的一方主體，相關(guān)法律法規(guī)的相繼出臺雖然賦予其一定的權(quán)責(zé)，但仍然需要黨委、政府部門協(xié)調(diào)各方，上下聯(lián)動，配合與支持其工作的開展。

2.提升制度化等級，加強績效評價

制度化表現(xiàn)為社會組織由非正式系統(tǒng)到正式系統(tǒng)、社會制度由不健全到健全的過程，具備正負兩方面的功能，即穩(wěn)定秩序和控制、強化組織的正功能及僵化、保守等的負功能。制度化等級決定了制度實施的效力。提升制度化等級是保障制度可持續(xù)性的關(guān)鍵，也能避免制度的推行隨著領(lǐng)導(dǎo)的主觀意識發(fā)生轉(zhuǎn)移。一是加強立法。溫嶺市行業(yè)工資集體協(xié)商制度雖然有國家相關(guān)法律的建議，但沒有具有法律效力的規(guī)章制度支撐；然而，在實踐層面，已有諸多類似的創(chuàng)新做法，并取得了實效。這樣的“反差”反映了“實踐先行、制度滯后”的現(xiàn)狀。因此，應(yīng)進一步在立法層面將其“文件化”。法律法規(guī)要明確，協(xié)商程序、協(xié)商主體開展要約行動的同時也要應(yīng)約承諾協(xié)商、強化履約監(jiān)督。二是考核常態(tài)化。根據(jù)各行業(yè)的工序與工價嚴把工作考核關(guān)，將集體工資協(xié)商工作納入各鎮(zhèn)、各區(qū)、各部門的考核之中，并與黨建工作相掛鉤，定期開展考核。三是考核工具科學(xué)化。行業(yè)工資集體協(xié)商制度的“制度化”不能一蹴而就，政府各部門要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上因地制宜，制定出科學(xué)合理的工序與考核標準，進而形成系統(tǒng)的考核體系。其間可以運用標桿管理、全面質(zhì)量管理等工具，探索行業(yè)工資領(lǐng)域的公共服務(wù)標準化嘗試，為績效考評提供可量化的依據(jù)。

3.夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

新常態(tài)下，經(jīng)濟形勢基本向好但增速放緩，溫嶺市民營經(jīng)濟發(fā)展在供給側(cè)改革的大背景下既有機遇也有挑戰(zhàn)。市場決定資源配置，地方政府在制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的同時也應(yīng)統(tǒng)籌考慮制度的環(huán)境變化。當(dāng)前溫嶺市經(jīng)濟體制改革，應(yīng)響應(yīng)溫嶺市“十三五”發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展方式、培育外貿(mào)發(fā)展新形勢的號召，大力扶持跨境行業(yè)，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新價值鏈，推進中小企業(yè)的兼并重組。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化可推動行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，進而才能為行業(yè)工資集體協(xié)商制度營造持續(xù)有利的“制度引擎”。同時要培育成熟的各行各業(yè)，逐步推進協(xié)商工作，穩(wěn)中求進。

4.加強地方政府之間的良性競爭，促進資源協(xié)同共享

地方政府之間競爭的實質(zhì)是地方政府之間資源和能力的博弈行為，是一種包括規(guī)制能力、管理能力和公共服務(wù)能力在內(nèi)的創(chuàng)新能力的較量。因此，加強地方政府之間的良性競爭，可提供經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量與強大動力，優(yōu)化地方治理制度，完善中央與地方或上下級之間的行政委托代理關(guān)系[12]。溫嶺市政府及實施行業(yè)工資集體協(xié)商制度較為成熟的各鎮(zhèn)、各街道、各村，應(yīng)向資源較為匱乏、尚處于制度實施摸索階段的各地方分享治理經(jīng)驗，定期開展行業(yè)工資集體協(xié)商交流會，以增強創(chuàng)新制度可持續(xù)性，進而促進共同發(fā)展。

5.增進民主氛圍，鞏固群眾基礎(chǔ)

制度化與非制度化是地方政府創(chuàng)新得以可持續(xù)性的兩大核心動力，缺一不可。溫嶺市是民主懇談形式的發(fā)源地，民主已扎根于百姓心中，具備得天獨厚的“先天優(yōu)勢”。行業(yè)工資集體協(xié)商過程中存在著各方利益主體的博弈與妥協(xié)，具有較強的決策科學(xué)性。為切實保障工人和企業(yè)主的利益，應(yīng)民主與科學(xué)并進，注意做好協(xié)商事項目錄的公示工作，同時加強新聞媒體的正確輿論引導(dǎo)。

[1] 王煥祥，黃美花.中國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性問題研究[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2007（6）：20-27.

[2] 傅金鵬，楊繼君.我國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性：影響因素與對策[J].理論導(dǎo)刊，2010（12）：14-16.

[3] 包國憲，孫斐.演化范式下中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性研究[J].公共管理學(xué)報，2011（1）：105-106.

[4] 計寧，魏淑艷.地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性內(nèi)涵及其影響因素—基于行政生態(tài)學(xué)的視角[J].行政論壇，2014（2）：48.

[5] 韓福國，瞿帥偉，呂曉健.中國地方政府創(chuàng)新持續(xù)力研究[J].公共行政評論，2009（2）：163.

[6] 朱圣明.行業(yè)工資集體協(xié)商的博弈論分析—基于溫嶺新河羊毛衫行業(yè)的實證研究[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2008（4）：41-42.

[7] 陳文正.行業(yè)工資集體協(xié)商的機制構(gòu)建—浙江省溫嶺市的調(diào)查與思考[J].北京市工會干部學(xué)院學(xué)報，2009（3）：29-33.

[8] 王益英.外國勞動法和社會保障法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：102-105.

[9] 陳鼎，黃軍勇.浙江溫嶺市推行行業(yè)工資集體協(xié)商制度的經(jīng)驗與啟示[J].天津市工會管理干部學(xué)院學(xué)報，2008（3）：32.

[10] 郎友興.公民文化與民主治理機制的鞏固和可持續(xù)性—以溫嶺民主懇談會為例[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2012（2）：5-8.

[11] 謝玉華，郭永星.中國式工資集體協(xié)商模式探索—武漢市餐飲行業(yè)工資集體協(xié)商調(diào)查[J].中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2011（6）：54-58.

[12] 吳良健，張明.四方互動的行業(yè)工資集體協(xié)商制度—基于溫嶺市的實證分析[J].紹興文理學(xué)院學(xué)報，2010（5）：112-116.

[責(zé)任編輯：賈 妍]

Analysis and Countermeasure of Factors Inf uencing the Innovative Sustainability of the Local Government— Taking Wenling’s System of Collective Negotiation of Industrial Salary as an Example

WANG Ziliang, WENG Siyao
(School of Public Administration, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou, 310000, China)

The reform of local government is directly in f uenced by its innovative sustainability. Through the analysis of Wenling’s system of collective negotiation of industry salary, the paper points out main factors in f uencing innovative sustainability of the local government, such as motivating innovators, level of institutionalization, informal rules, competition among local governments, level of economic development and scale of innovation. In order to enhance the sustainability of innovation, the local government should strengthen or ganizational leadership, raise the level of institutionalization, reinforce economic foundation, encourage healthy competition among local governments and promote democratic atmosphere.

Innovation of the local government; Sustainability; System of collective negotiation of industrial salary; Wenling

D630; F127

A

1671-4326 (2017) 01-0044-04

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2017.010

2016-11-01

王自亮（1958—），男，浙江臺州人，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師；翁思瑤（1992—），女，湖北仙桃人，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生.

注：除注明的外，文中數(shù)據(jù)均為實地調(diào)研所得。