完善人民當(dāng)家作主制度體系打造社會(huì)治理新格局

程 萍

國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

完善人民當(dāng)家作主制度體系打造社會(huì)治理新格局

程 萍

國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

習(xí)近平同志代表第十八屆中央委員會(huì)向黨的十九大作的報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的里程碑。報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹谶@一背景下，報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，為新時(shí)代我國國家治理和社會(huì)治理指明了發(fā)展方向。

一、從“管理”到“治理”：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變和發(fā)展

以互聯(lián)網(wǎng)為代表的數(shù)字信息科技，引領(lǐng)了社會(huì)生產(chǎn)新變革，創(chuàng)造了人類生活新空間，拓展了人類生存新方式，極大地提高了人類認(rèn)識世界、改造世界的能力?！熬W(wǎng)絡(luò)化”帶來的“全球化”，使“治理”成為全球發(fā)展的共識和趨勢。在這一背景下，社會(huì)治理必須回應(yīng)人民群眾不斷深化的物質(zhì)和精神需求，深入研究新時(shí)期社會(huì)治理的新挑戰(zhàn)、新要求和新課題；必須適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

自黨的十六屆四中全會(huì)提出“社會(huì)管理體制創(chuàng)新”到黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理”，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變與發(fā)展，黨以高度的理論自覺和行動(dòng)自覺，不斷探索、創(chuàng)新和深化“社會(huì)治理”的本質(zhì)、路徑和方法。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出“圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！睘樾聲r(shí)期社會(huì)治理指明了方向，提出了更加清晰、完整、符合社會(huì)發(fā)展趨勢的思路和要求。說到底，為了更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活的需求，社會(huì)治理創(chuàng)新必須沿著社會(huì)化、法制化、智能化、專業(yè)化的方向前行，通過“治理”，實(shí)現(xiàn)“善治”———人人盡責(zé)，人人享有；使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

什么是“治理”？“治理”和“管理”有什么區(qū)別？

從中國文字起源看，二者就有著很大的不同?！肮堋笔窍笮挝淖郑ㄒ灿姓f是會(huì)意字），上中部（包括竹字頭和寶蓋頭）原是竹葉形狀，下部是中間空的竹管，指中間空的長條物，后來將細(xì)長的圓筒形物品皆稱之為“管”，如管狀樂器、毛筆筆管等。隨著人們制作工具能力的提高，一種竹制的鎖扣門戶的工具出現(xiàn)了，“管”字轉(zhuǎn)義為鎖鑰，古代叫“管鍵”，人們把拿著鎖鑰的人叫“管家”。管家管理物品最重要的手段就是用“管鍵”把物品鎖起來，看管好。由此可見，“管”強(qiáng)調(diào)控制和支配的作用。“治”也是象形文字，從水從胎、始，意指自水的出處、基礎(chǔ)、細(xì)小處開始，以水的特征為法，進(jìn)行的修整、疏通、引導(dǎo)。從字源不難看出，“管理”強(qiáng)調(diào)的是控制和約束的手段，“治理”既是說清淤疏堵的手段，也是目標(biāo)——讓水流動(dòng)起來，流向遠(yuǎn)方，流向終點(diǎn)。

從中國共產(chǎn)黨自十六大以來的治國理政思路看，從“管理”上升到“治理”，意味著我國社會(huì)體制和社會(huì)發(fā)展在目標(biāo)、主體、內(nèi)容、方式、方向和范圍等方面都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。發(fā)展目標(biāo)從單純追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向以人為本，更加重視人本身的感受，以人民群眾普遍幸福為終極目標(biāo)的新發(fā)展；參與主體從單一性的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)、全民參與，特別是人民群眾通過社會(huì)組織和基層自治組織的參與；治理內(nèi)容從強(qiáng)調(diào)實(shí)行政府對社會(huì)的“管控”轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)；治理方式從傳統(tǒng)的政府行政性行為轉(zhuǎn)向社會(huì)多元主體協(xié)商共治；治理方向從自上而下的單向管理，轉(zhuǎn)向既有從政府到百姓的自上而下，又有從百姓到政府自下而上的雙向協(xié)商互動(dòng)；治理范圍則跳出政府和體制內(nèi)部的局限，在厘清政府、企業(yè)和社會(huì)組織職能邊界的基礎(chǔ)上，向全社會(huì)開放。從這些轉(zhuǎn)變可以看到，“治理”比“管理”更加重視參與主體間的協(xié)商對話、協(xié)調(diào)互動(dòng)，也更加民主、開放和包容，更加重視和強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主。

二、共建共治共享：完善人民當(dāng)家作主的制度體系

新時(shí)代，圍繞共建共治共享的社會(huì)治理格局，人民群眾當(dāng)家作主、參與社會(huì)治理的主要內(nèi)容有哪些？參與的重點(diǎn)和難點(diǎn)在哪里？以怎樣的形式參與更有效？黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出以人民為中心的治理理念，把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動(dòng)之中，對社會(huì)治理創(chuàng)新提出了新課題、新思路。

什么是人民當(dāng)家作主？就是在法律框架下，人民說話算數(shù)，凡是與廣大人民群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)，特別是涉及普遍性民生問題的社會(huì)政策和事務(wù)，交給人民群眾討論協(xié)商，讓人民群眾參與決策和治理的全過程。從民主政治視角看，人民當(dāng)家作主強(qiáng)調(diào)的是影響和改變公共行為的運(yùn)作模式——決策由權(quán)力機(jī)構(gòu)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妳⑴c，與人民群眾互動(dòng)協(xié)商的過程。從公共行政視角看，人民當(dāng)家作主強(qiáng)調(diào)的是公共權(quán)力行使過程中，聽取利益相關(guān)人意見的程序和機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話的過程、形式與結(jié)果。公共權(quán)利行使過程一般包括：議題的提出與確定過程、決策過程、政策實(shí)施過程、政策評估反饋過程、政策調(diào)整完善過程等。在以上每個(gè)階段性過程中，建立信息公開、協(xié)商互動(dòng)、檢查監(jiān)督、評估反饋、修正完善的制度體系，是真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主最重要的制度保證，也是新時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)。從公益事業(yè)視角看，人民當(dāng)家作主強(qiáng)調(diào)的是以公共政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)人民群眾在環(huán)境保護(hù)、健康、教育、扶貧、養(yǎng)老助殘、婦女兒童權(quán)益保護(hù)、法律援助、社會(huì)治安、文化體育等方面發(fā)揮重要作用。目前，公益性事業(yè)是人民群眾參與社會(huì)治理的重點(diǎn)，也是政府政策引導(dǎo)的重點(diǎn)，黨的十八大以來，已經(jīng)取得了可喜的成果，初步形成以社會(huì)組織為主體的人民群眾積極參與公益性社會(huì)事業(yè)的氛圍和局面。

黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主，不是以公民個(gè)人的意愿和行為為前提，而是以最廣大人民群眾的共同利益根本利益為前提，通過人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)依法保障廣大人民群眾的核心利益，從而實(shí)現(xiàn)對公民個(gè)人基本權(quán)力和利益的保障。從法律視角看，人民群眾依法參與社會(huì)治理，主體可以是個(gè)人，也可以是組織———市場組織或者社會(huì)組織。公民個(gè)人有依法積極參與公共事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，但個(gè)人參與具有很大的局限性，在普遍性和代表性方面存在明顯不足。市場組織——企業(yè)，也是社會(huì)治理的重要參與力量和主體，但企業(yè)通常以市場為導(dǎo)向，以追逐利潤最大化為前提，對無利或者微利的社會(huì)事業(yè)缺乏參與的動(dòng)力。黨的十六大正式提出社會(huì)管理創(chuàng)新，中央對社會(huì)組織給予了前所未有的高度重視。黨的十七大對社會(huì)組織發(fā)展提出明確要求，黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中突出強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織的功能、地位和作用。黨的十八大報(bào)告三次提到社會(huì)組織，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了社會(huì)組織在國家治理中的重要主體地位。黨的十九大報(bào)告五次提到社會(huì)組織，對社會(huì)組織的期待更高，要求社會(huì)組織在新時(shí)代有新作為，發(fā)揮社會(huì)組織在協(xié)商民主、社會(huì)治理特別是包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的公益性事業(yè)發(fā)展中的獨(dú)特優(yōu)勢和積極作用。在黨的引領(lǐng)下，社會(huì)組織正在逐步成長為人民學(xué)習(xí)和實(shí)踐當(dāng)家作主的重要平臺和組織形式。

統(tǒng)觀黨的十八大以來中國特色社會(huì)主義的治理模式，在“治理”理念下，傳統(tǒng)的政府單一管理格局通過政府簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)移、以政府購買服務(wù)培育和發(fā)展社會(huì)組織、建立和完善社區(qū)居民（村民）自治制度、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等政策體系，逐步被打破，政府他治、企業(yè)自治、社會(huì)組織與政府互治的多元共治、良性互動(dòng)的善治模式正在形成。黨的十九大明確提出形成人民當(dāng)家作主、共建共治共享的社會(huì)治理格局，將經(jīng)過實(shí)踐探索、符合中國特色社會(huì)主義建設(shè)的這一治理模式，從理論上進(jìn)行了歸納總結(jié)和提升，進(jìn)一步要求政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多元主體實(shí)現(xiàn)有效有序地共同參與社會(huì)治理，建立良好社會(huì)秩序，共享治理成果。根據(jù)這個(gè)思路，新時(shí)代實(shí)現(xiàn)共建共治共享，重點(diǎn)和難點(diǎn)無疑是社會(huì)治理制度創(chuàng)新，建立和完善相關(guān)制度體系，特別是建立和完善公共權(quán)利行使過程中，政府與人民群眾實(shí)現(xiàn)有效有序協(xié)商互動(dòng)的決策和治理機(jī)制、程序、平臺和手段。進(jìn)一步完善社會(huì)組織發(fā)展壯大的法律和制度體系，使其成為人民群眾學(xué)習(xí)和實(shí)踐有序參與、承接政府轉(zhuǎn)移職能、提供公益性社會(huì)服務(wù)、激發(fā)社會(huì)活力、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要主體和載體，是新時(shí)代社會(huì)治理制度創(chuàng)新的重中之重。

三、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理：重點(diǎn)在基層，動(dòng)力來自于社區(qū)認(rèn)同

在我國，人民當(dāng)家作主主要體現(xiàn)在三個(gè)層面。立法層面，通過人民代表大會(huì)制度予以實(shí)現(xiàn)，各級人民代表特別是基層人民代表，作為黨和政府與人民群眾溝通的橋梁，肩負(fù)著自下而上反映民意、自上而下普及政策的重要作用。公共決策層面，凡涉及廣大人民群眾利益的公共事務(wù)特別是與民生緊密相關(guān)的公共事務(wù)，正在按照中央部署，通過逐步建立和完善多元協(xié)商互動(dòng)的制度體系加以實(shí)現(xiàn)?；鶎又卫韺用?，凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)居民利益的公共事務(wù)和公益服務(wù)，近十幾年來，主要是通過強(qiáng)化居民自治組織——居委會(huì)的組織建設(shè)和自治能力建設(shè)、通過購買服務(wù)培育社區(qū)公益服務(wù)類社會(huì)組織、建立社區(qū)服務(wù)站將政府公共服務(wù)下沉等政策手段，建立和完善人民當(dāng)家作主的組織平臺和制度保障。城市社區(qū)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政府公共服務(wù)平臺、社區(qū)居民自治組織、社區(qū)社會(huì)組織相互支持、相互補(bǔ)充、相互依托的政社合作局面。自2015年中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》以來，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)入新階段，呈現(xiàn)出與城市社區(qū)不同的一些特征。如村民更重視個(gè)人的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，也更主動(dòng)地參與村委會(huì)選舉，對村委會(huì)的財(cái)務(wù)收支狀況比較關(guān)注，越來越關(guān)注環(huán)境保護(hù)問題等，體現(xiàn)出人民當(dāng)家作主的意識不斷提升，但農(nóng)村社會(huì)組織特別是公益服務(wù)類社會(huì)組織嚴(yán)重不足，村民參與當(dāng)?shù)卣裆鷨栴}決策、意見表達(dá)渠道不暢等問題也比較突出。

黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！边M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的重心在基層，在城鄉(xiāng)社區(qū)，工作的重點(diǎn)是“社區(qū)治理體系建設(shè)”。社區(qū)治理體系建設(shè)的動(dòng)力來自于哪里？即如何調(diào)動(dòng)居民積極性，自覺投入社區(qū)治理體系建設(shè)中去？這是關(guān)系到社區(qū)治理成敗的關(guān)鍵，也是衡量基層治理水平、治理能力和治理成效的關(guān)鍵。黨的十八大以來的基層社區(qū)治理實(shí)踐表明，社區(qū)治理體系建設(shè)中首要的是培育居民社區(qū)認(rèn)同意識，只有在社區(qū)認(rèn)同基礎(chǔ)上，居民才有可能煥發(fā)出自覺參與社區(qū)治理和服務(wù)、承擔(dān)社區(qū)責(zé)任、為社區(qū)奉獻(xiàn)的積極性和主動(dòng)性，真正以主人翁的姿態(tài)行使當(dāng)家作主權(quán)力，既積極行使權(quán)利又主動(dòng)承擔(dān)義務(wù)。

社區(qū)認(rèn)同是社會(huì)認(rèn)同的微觀載體，是居民對自己所屬社區(qū)在感情和心理上的依賴，它是界定社區(qū)概念的重要標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)成社區(qū)的主要要素，更是居民進(jìn)行社區(qū)建設(shè)、推動(dòng)社區(qū)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的內(nèi)在動(dòng)力。社區(qū)認(rèn)同系統(tǒng)主要由社區(qū)價(jià)值系統(tǒng)、社區(qū)組織系統(tǒng)和社區(qū)福利系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。

核心價(jià)值系統(tǒng)與社區(qū)認(rèn)同聯(lián)系緊密。物質(zhì)保障是認(rèn)同的基礎(chǔ)，但物質(zhì)生活的繁榮并不會(huì)自動(dòng)、必然帶來認(rèn)同，認(rèn)同需要正確的、與時(shí)俱進(jìn)的核心價(jià)值系統(tǒng)指引。社區(qū)居民物質(zhì)生活的提升，也并不會(huì)自動(dòng)、必然帶來社區(qū)認(rèn)同，需要在社會(huì)主義核心價(jià)值引領(lǐng)下，精心進(jìn)行共同價(jià)值培育和塑造，才能形成健康的、與時(shí)俱進(jìn)的、社區(qū)居民認(rèn)同的價(jià)值觀、文化傳統(tǒng)和生活習(xí)俗，實(shí)現(xiàn)社區(qū)價(jià)值認(rèn)同。

社區(qū)組織系統(tǒng)是要在社區(qū)內(nèi)正確地處理好政府、市場與社會(huì)的關(guān)系，通過職責(zé)清晰、分工明確的組織體系，解決社區(qū)居民日常生活的各種問題，滿足社區(qū)居民對政府公共服務(wù)、社會(huì)公益服務(wù)和市場多樣化服務(wù)的需求，從而對社區(qū)的各類組織及制度安排進(jìn)行理解、評價(jià)，繼而萌發(fā)出認(rèn)同的情感。只有社區(qū)組織體系捋順了，才能調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，從而增強(qiáng)社區(qū)歸屬感，實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織認(rèn)同。

社區(qū)福利系統(tǒng)的實(shí)質(zhì)是在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行社會(huì)資源再分配，它直接關(guān)系到社區(qū)居民獲得公共資源的渠道是否暢通、日常生活是否改善、社會(huì)交往和抗風(fēng)險(xiǎn)能力是否增強(qiáng)等重要內(nèi)容。從宏觀層面看，國家在很大程度上是通過社會(huì)福利中介行使國家的責(zé)任和義務(wù)，使公民享有獲得福利的權(quán)利，增強(qiáng)民眾對國家的依賴和信任感，使國家的形象在個(gè)人心中清晰而神圣，這是國家認(rèn)同產(chǎn)生的過程。從微觀層面看，就是社區(qū)認(rèn)同的培育。社區(qū)福利系統(tǒng)可以有效地推動(dòng)居民對社區(qū)的認(rèn)同，對社區(qū)認(rèn)同的支撐作用顯而易見。

社區(qū)中的社會(huì)關(guān)系、組織運(yùn)行、生活設(shè)施、各種服務(wù)和文化娛樂活動(dòng)等通過社區(qū)價(jià)值系統(tǒng)滿足了人們的生理、心理和自我發(fā)展需要，人們就會(huì)產(chǎn)生特殊的情感。這種具有特定人文背景的社區(qū)心理，通過個(gè)體間的相互交流，積累成社區(qū)意識。個(gè)體對社區(qū)的心理認(rèn)知，在情感和心靈深處，內(nèi)化為社區(qū)成員對本社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感；外化為具有一定文化傳統(tǒng)和人文背景的生活方式、行為方式和文化心理取向，上升為社區(qū)居民的共同意識和精神，就會(huì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)認(rèn)同。

在社區(qū)認(rèn)同系統(tǒng)構(gòu)建中，要抓住人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，按照黨的十九大指引的方向和戰(zhàn)略部署，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理，建立良好的社會(huì)秩序，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活。