開放政府框架下的檔案管理：內(nèi)涵、進展與走向

周文泓

（四川大學公共管理學院 成都 610064）

開放政府框架下的檔案管理：內(nèi)涵、進展與走向

周文泓

（四川大學公共管理學院 成都 610064）

探究開放政府的框架下如何開展工作，在數(shù)字與社會轉型期對檔案領域而言可以幫助拓展工作內(nèi)容與創(chuàng)新工作方式,以期更好地參與社會建構。本文將以文本分析與案例研究的方法界定開放政府,在此框架下探討檔案管理的內(nèi)涵與主要內(nèi)容,并說明當前的實踐進展,最后從積極參與建構的檔案觀、貫徹開放政府核心原則、轉型管理方法論與實踐，以及有序拓展工作等方面提出我國的檔案管理在開放政府的驅動下的走向。

開放政府 信息公開 開放數(shù)據(jù) 公眾參與 檔案管理

一、引言

開放政府是在二戰(zhàn)后由Harold Cross于1953年所著的《人們的知情權：公共記錄和會議記錄的合法獲取》一書明確提出，自2005年來在政治、經(jīng)濟、技術、社會的發(fā)展框架下開始了顯著的發(fā)展進程[1]，尤其是隨著2009年奧巴馬發(fā)布的《透明與開放的政府備忘錄》[2]、《開放政府指令》[3]以及全球第一個國家的開放數(shù)據(jù)門戶上線，開放政府開始席卷全球的進程，英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等國紛紛實施開放政府的戰(zhàn)略與行動。在這其中，開放政府數(shù)據(jù)成為重中之重，加之政府信息公開的深入，對文件、檔案、信息等部門的工作有著重要影響，令這些主體思考如何在開放政府的框架下成為信息公開與數(shù)據(jù)開放的領導者、統(tǒng)籌者與執(zhí)行者。

在中國，開放政府同樣在電子政務建設、智慧城市建設、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等國家級戰(zhàn)略行動中呈現(xiàn)，政府信息公開與開放數(shù)據(jù)也是核心組成。在研究層面，對國外開放政府的借鑒是重要的研究組成，例如對美國、歐盟、英國等國家與地區(qū)開放政府進展的分析與總結[4]，主要圍繞開放政府數(shù)據(jù)的內(nèi)涵、動態(tài)、方法機制、策略、評價指標等展開[5][6]。然而，這些成果還未與檔案領域有直接的關聯(lián)，除了少數(shù)學者關注到開放政府驅動下的檔案信息公開[7]與檔案開放[8]，檔案領域更多的研究還在以政府信息公開為主題，與當前大數(shù)據(jù)與開放數(shù)據(jù)框架下的開放政府相比有一定的滯后性。在實踐上，我國目前的開放政府建設從環(huán)境、政策、數(shù)據(jù)開放程度、門戶建設等多方面還有諸多不足，檔案領域的參與更是有限。

因而，本文將梳理開放政府的內(nèi)涵，應用文獻調(diào)研與案例研究呈現(xiàn)開放政府框架下檔案領域可作為的主要維度，最后基于當前的問題與挑戰(zhàn)探討開放政府驅動下的檔案管理發(fā)展方向。

二、開放政府：內(nèi)涵、表現(xiàn)與進展

開放政府，有著各種界定，與其有關的包括政府信息公開、開放數(shù)據(jù)、公眾參與，在中國還有“陽光政府”的提法?？傮w來看，學術概念主要有N.Veljkovic定義的“開放政府”概念模型，即開放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)透明、政府透明、公眾參與、互動協(xié)作，其具體內(nèi)涵包括：政府開放部門的信息數(shù)據(jù)，便于社會和市場部門以統(tǒng)一格式獲得數(shù)據(jù)（透明數(shù)據(jù)）；向公眾開放工作流程及操作過程（透明政府）；向公民解釋決策、行政的想法和思路，以民眾呼聲和期盼作為施政依據(jù)，實行行政問責（責任政府）；賦予公民決策權力和機會（公眾參與）；在不同層面加強與多元主體合作，如政府與私營部門的合作，與公民之間的合作等（多元合作）[9]。Albert J·Meijer對開放政府的界定也被中國學者以翻譯方式引進，其將開放政府界定為“知情”與“建言”兩個維度，知情指向開放政府的透明性，建言指向參與性，兩個維度相互關聯(lián)，既有相互促進關系，也會相互帶來消極影響[10]。另一方面，政策性文件也成為界定開放政府的重要來源，奧巴馬政府2009年的《開放政府指令》中闡釋的透明、參與、協(xié)作三大原則也成為中國學界定義開放政府的主要方式[11]。如張成福發(fā)表的《開放政府論》所言，“開放政府也是隨著時代的發(fā)展而不斷變化和發(fā)展的一個概念，它建立在開放社會基礎上，適應全球化、民主化和信息化時代要求，面對公共事務日益復雜化和治理環(huán)境日益動蕩、不確定狀態(tài)，出現(xiàn)的新的政府治理典范”，他從公民性、公開性、公平性、分享性、合作性、整合性與創(chuàng)新性認識開放政府[12]。因而，在研究與實踐中，開放政府有不同呈現(xiàn)，從而影響著對開放政府內(nèi)涵的理解。當前，它主要表現(xiàn)為：

第一，政府信息公開。以我國為例，尤其是2005年以來《關于進一步推行政務公開的意見》、《政府信息公開條例》、《2015年政府信息公開工作要點》、《關于全面推進政務公開工作的意見》等政策規(guī)章的頒布，政府信息公開作為開放政府的關鍵舉措，其內(nèi)涵、功能、實施、不足與策略都在實踐與研究中得到較大的關注度，對開放政府的理解也偏重于從公開與透明政府角度展開[13]。

第二，開放數(shù)據(jù)。在當前的數(shù)字與社會轉型期，繼續(xù)深化政府信息與政務公開的同時開放數(shù)據(jù)成為開放政府的另一方面，也在我國得到諸多關注，成為開放政府建設的重要方面，政府通過開放數(shù)據(jù)提升公信力，推進公眾參與數(shù)據(jù)資源的開發(fā)，促進社會協(xié)作，從而實現(xiàn)政府升級與經(jīng)濟創(chuàng)新[14]。

第三，公眾參與。信息公開與開放數(shù)據(jù)都不是單向的由政府向公眾提供信息或數(shù)據(jù)，而是雙向的鼓勵與支持政府與公眾的互動，由公眾監(jiān)督、參與甚至成為業(yè)務的主要參與者，實現(xiàn)不同利益相關者之間的協(xié)作，從而公眾參與成為開放政府越來越重要的構件。2015年8月，國務院常務會議通過《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，其中明確了政府開放數(shù)據(jù)的必要性。各地開始逐步推出相應的政策，將開放數(shù)據(jù)平臺的建設納入政府工作之中，從而以開放數(shù)據(jù)激發(fā)公眾的參與以及社會協(xié)作，共同促進經(jīng)濟、政治、醫(yī)療、教育、交通等領域的發(fā)展，從而完善對社會的治理[15]。

三、開放政府框架下的檔案實踐

在開放政府的框架下，檔案領域為信息資源的公開與利用提供著重要支持，也主要是從政府信息公開、開放數(shù)據(jù)與公眾參與方面展開，主要表現(xiàn)如下：

1.以政府信息公開為導向的文件與檔案開放。檔案機構是執(zhí)行政府信息公開的重要主體，檔案機構既掌握著有著長久保存價值的信息資源，又參與著現(xiàn)行信息資源的規(guī)范管理，為在政府信息公開中提供核心資源以及相應辦法提供相應支持。因而，在政府信息公開的活動中，檔案機構提供了關鍵的線上線下空間，提供了現(xiàn)行文件與歷史檔案的公開與利用。我國的《政府信息公開條例》明確將檔案館列為查閱政府文件的主要場所之一，當前數(shù)字檔案館的建設也在為更加深入與全面的公開與利用提供支持。

以在開放政府方面有著長久實踐的美國檔案與文件署為例[16]，2014年5月，NARA（美國檔案與文件署）根據(jù)聯(lián)邦資訊委員會法，建立了信息自由法顧問委員會來支持在第二份美國開放政府國家行動計劃中的實現(xiàn)現(xiàn)代化管理的管理目標。委員會匯集了包括與信息自由法相關機構的專家和需求者共同在建議方面合作，在電子文件不斷增長的背景下改善信息公開。可分為以下的工作：第一，歷史檔案的公開與利用。除了線下有專門的查詢點，NARA將其官網(wǎng)作為開放的重要基地，檔案官網(wǎng)是機關與國內(nèi)外進行溝通的主要方式。網(wǎng)站提供的國家檔案館目錄包含超過1300萬的數(shù)字對象，包括數(shù)字化檔案和電子文件。通過把握技術前沿，與云存儲相結合，且提高移動端的開發(fā)力度，從而不斷提升在線目錄的便捷性與可用性，每月有大約300萬的訪客在檔案官網(wǎng)上對國家檔案館進行查詢研究。第二，現(xiàn)行文件通過聯(lián)邦文件中心的開放。這些以物理形式保存在聯(lián)邦文件中心的按法律來說屬于創(chuàng)造它們的聯(lián)邦機構并且只能被這些機構的授權代表所需求使用。但是，許多聯(lián)邦文件在公眾和擁有機構達成一致之后可以公開，這就促進了開放政府的拓展。在圣路易斯、密蘇里、瓦爾邁爾、伊利諾斯的國家人事檔案中心，儲存并提供利用軍隊和民用行業(yè)的前成員的人事檔案。第三，解密工作。在2009年12月29日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了第13526號總統(tǒng)令，“對國家保密信息進行分類”，旨在對由聯(lián)邦政府保密和解密的文件進行徹底檢查，同時在NARA中成立國家解密中心。通過高質量保證和風險管理策略使解密流程現(xiàn)代化，國家解密中心在保密文件被NARA接收的關鍵里程碑期限前加強了政府開放。

2.開放數(shù)據(jù)驅動下的檔案工作拓展。隨著開放數(shù)據(jù)成為開放政府在社會與數(shù)字轉型中的要義，以數(shù)據(jù)的方式管理、公開與利用已有的文件與檔案資源也成為檔案領域需要拓展的要點，且要監(jiān)督與推進政府機構的數(shù)據(jù)開放。再以NARA為例，其聯(lián)邦公報辦公室致力于形成和公開高品質的原數(shù)據(jù)，為了最終用戶能賦予其新的用途。在和政府出版局的合作中，發(fā)行了聯(lián)邦法規(guī)的電子代碼的XML版本。為了公眾，目標被確定為改善聯(lián)邦法規(guī)的電子代碼對用戶而言的可讀性和導航性，并且提高比較過去、現(xiàn)在和未來的聯(lián)邦法規(guī)條款的能力。它也將提供對應用程序接口的更好機會和為目標受眾定制交付。在和總務管理局的合作中，聯(lián)邦注冊登記局將得到機構組織目錄（來自美國政府手冊），因此他們可以創(chuàng)建和發(fā)布與美國聯(lián)邦政府一致的機讀原格式數(shù)據(jù)。規(guī)范這種材料作為開放數(shù)據(jù)將允許其他政府部門，包括州和當?shù)卣餐瑯尤ス际褂眠@種開放數(shù)據(jù)格式。創(chuàng)建這個標準將幫助公眾訪問信息和聯(lián)系政府，這也會讓政府更易為公眾服務。這個合作的努力是第三份公開政府國家行動計劃中的安排之一。

3.以公眾參與為核心的檔案資源建設與應用。公眾參與作為開放政府的要義融合于政府的業(yè)務活動中，檔案機構作為政府的基本組成同樣遵循公眾參與的理念，將公眾參與運用于業(yè)務的創(chuàng)新中，共同促進社會治理的升級優(yōu)化。在當前的實踐中，公眾參與在檔案領域主要表現(xiàn)為檔案資源的共建共享、以用戶數(shù)據(jù)優(yōu)化檢索工具如在線目錄、檔案工作的社會協(xié)作等。我國2014年發(fā)布的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，在檔案體制中，歡迎社會力量的參與，家庭建檔、全民建檔等成為公眾參與在檔案領域的重要實踐。

相比而言，NARA同樣有更加多元、創(chuàng)新和成熟的實踐。公民檔案員就是重要代表。從2010年4月借用公民科學項目提出“公民檔案員”的概念起，至2016年，已經(jīng)為公眾參與和大眾利用開發(fā)了6種可持續(xù)眾包項目。公民檔案員項目以豐富的形式與內(nèi)容促進了公眾對檔案的利用，并利用公眾的智慧深度開發(fā)與挖掘數(shù)字檔案，形成開放政府框架下的透明、參與和協(xié)作的檔案資源開發(fā)與利用，僅僅幾個月就生成了數(shù)千頁的打印抄本，幾萬個標簽和圖像。

四、前沿與走向：開放政府驅動下的檔案管理

當前，我國開放政府建設也在如火如荼地進行之中。2015年，國務院辦公廳印發(fā)《2015年政府信息公開工作要點》，指出積極穩(wěn)妥推進政府數(shù)據(jù)公開，國務院常務會議在8月通過《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，強調(diào)推動政府大數(shù)據(jù)開放、共享和安全的重要性[17]。其中，檔案領域的參與相對有限，從頂層設計、政府信息資源的共建共享，到開放政府數(shù)據(jù)的實踐探索，檔案部門都還有更大的研究與實踐空間。為了更好地發(fā)揮在開放政府中檔案機構與檔案的作用，我國可以從以下方面考慮如何將檔案工作與開放政府予以更加密切的融合：

1.積極參與建構的“檔案觀”：引領開放政府建設。文件與檔案是當前社會發(fā)展必不可少的關鍵要素，在當前的數(shù)字轉型期，人類面臨社會、技術、文化等多方面的挑戰(zhàn)，信息資源的有效整合、共享、流通、保管、開發(fā)與利用將是應對這些挑戰(zhàn)的關鍵。作為重要的信息管理主體，檔案領域應當建立積極的檔案觀，主動參與社會建構，以文件與檔案管理工作為全球與地區(qū)性的問題提供解決方案。開放政府建設關鍵在于滿足公民的監(jiān)督與參與社會治理的權利，信息與數(shù)據(jù)的開放與共享尤為重要。對指導政府文件與檔案管理工作，且為政府保管有著長久價值文件的檔案部門來說，這是凸顯其重要性的契機，也是服務國家與公民所應履行的義務。

因而，在開放政府的框架內(nèi)開展文件與檔案工作并非是指單向被動地以開放政府的目標、原則與內(nèi)容為唯一標準，檔案部門無論從其職能還是所掌握的龐大信息資源來看，都可以積極主動地判斷開放政府的走向，以其技能與信息資本制定個性化的開放政府計劃，監(jiān)督其他部門的開放政府行動，并建立以文件與檔案資源為主的開放政府門戶與平臺，成為開放政府的領導者。

2.貫徹開放政府核心原則：堅持透明、參與和協(xié)作。開放政府的要義就是秉承透明、參與和協(xié)作的原則：提升可問責性，令公民知悉政府進行的活動；通過公眾的參與提高政府效率和決策質量；政務內(nèi)外均要實現(xiàn)不同層級、不同部門以及不同角色間不同主體的協(xié)作[18]。檔案部門的開放政府行動關鍵就在于將這三大核心原則嵌入其組織架構與業(yè)務之中。

通過當前實踐來看，同樣有三大工作可為：第一，提升檔案的開放服務，這涵蓋數(shù)字檔案館建設、在線目錄轉型、網(wǎng)站升級和應用社交媒體，以盡可能方便與智能的方式提供盡可能多的資源。第二，將參與原則落實于檔案工作之中驅動檔案領域的拓展與轉型，開放政府不僅要保障公民知情權，而且要借助公眾的智慧來幫助政府提供更加優(yōu)質的服務，檔案資源開發(fā)與利用同樣需要公眾的貢獻，研究、技術、司法、業(yè)務等方面都有公眾大有作為的地方。例如對歷史檔案的著錄，有著史學特長的研究者或公眾會有比檔案工作者更大的優(yōu)勢，又或大量的掃描工作可由感興趣的公眾幫助完成。第三，建立協(xié)作框架。這與參與、協(xié)作原則密切相關，是為了協(xié)調(diào)利益相關者之間的關系，從而順利推進開放政府計劃。

3.轉型管理方法論與實踐：創(chuàng)新理念、方法與工具。在社會、文化、技術驅動的轉型期，開放政府是建設創(chuàng)新協(xié)同型的政府與提升政府社會治理能力的關鍵，檔案部門的管理工作也亟待轉型，這就需要創(chuàng)新理念、方法與工具。檔案管理應加強對創(chuàng)新的關注，融于它的頂層設計與具體的行動之中，有如下方面可優(yōu)化：第一，通過組織架構的調(diào)整培育組織的創(chuàng)新文化，推進理念創(chuàng)新。創(chuàng)新中心的設立就從組織層面統(tǒng)籌創(chuàng)新工作，并以集中的方式提供創(chuàng)新理念與項目創(chuàng)新的資源支持。第二，工作方法的持續(xù)創(chuàng)新。作為檔案開放與公眾參與的核心入口，在線檔案目錄通過專業(yè)人員的單一著錄到公眾的眾包活動實現(xiàn)檢索性能的完善就是創(chuàng)新方法的結果。同樣地，公民檔案員項目更是對工作方式的創(chuàng)新，既促進了檔案的數(shù)字化挖掘，又提升了檔案部門與社會之間的關系。第三，工具創(chuàng)新，可借鑒NARA的行動如開發(fā)協(xié)作網(wǎng)絡ICN、將要連接在線目錄與公民檔案員工作臺的API、社交媒體等都是NARA創(chuàng)新工具或創(chuàng)新利用工具的體現(xiàn)，通過前沿技術的適當應用，大大提高了開放行動的成效。

4.有序拓展工作：聚焦開放數(shù)據(jù)?？v觀NARA等檔案機構已有的開放政府實踐，它們通過若干項目從多元維度以不同方式推進開放政府，包括常規(guī)的政府信息公開、檔案開放，也包括新的工作重點如創(chuàng)新中心和歷史社區(qū)的構建、社交媒體項目、公民檔案員項目等，無論是常規(guī)項目的優(yōu)化升級還是新項目的打造，都在從主體、對象和方式上有序拓展檔案領域的工作內(nèi)容，這樣開放與開闊的視野值得檔案部門與工作者學習。當前值得關注的是開放數(shù)據(jù)，開放數(shù)據(jù)可以說是全球開放政府行動中的重中之重。它與政府信息公開的區(qū)別不僅在于信息與數(shù)據(jù)的區(qū)別，而且是“知情”與“建言”的區(qū)別。二者是開放政府的兩個方面，開放數(shù)據(jù)不僅要求把數(shù)據(jù)及時公開，而且要求開放的數(shù)據(jù)得以有效利用，形成政府與社會間的良性互動[19]。諸多國家與地區(qū)當前都在制定針對開放政府數(shù)據(jù)的行動計劃與建設開放政府數(shù)據(jù)門戶，且在探索如何更好地利用開放數(shù)據(jù)開發(fā)優(yōu)質的產(chǎn)品與服務。在這其中，檔案部門的關注點不可忽視其在開放數(shù)據(jù)中能有何作為：一方面，檔案資源如何以數(shù)據(jù)方式呈現(xiàn)與開放，另一方面，在即時發(fā)布的最新數(shù)據(jù)的管理與開放上檔案部門能夠有怎樣的參與。

五、結語

總之，開放政府將在一定時間作為政府建設導向，它為檔案部門的工作提供了支撐性框架，也為檔案部門在信息與數(shù)據(jù)作為重要資產(chǎn)與資源的機遇中提供更多的話語權與選擇。于中國而言，在立足國情的基礎上探索如何在提倡建立透明、參與和協(xié)作的社會治理的大環(huán)境中開展文件與檔案工作，亦將是當前與未來的焦點。

[1]陳美.美國開放政府數(shù)據(jù)的保障機制研究[J].情報雜志，2013（7）：148-153.

[2]Barack Obama.Transparency and Open Government: Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies[EB/OL].[2016-10-21]https://www.whitehouse. gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment

[3]Barack Obama.Open Government Directive[EB/OL].[2016-10-21] http://www.whitehouse.gov/open/documents/open-government-directive.

[4]張起.歐盟開放政府數(shù)據(jù)運動：理念、機制和問題應對[J].歐洲研究，2015（5）：67-82.

[5]才世杰，夏義堃.發(fā)達國家開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的比較分析[J].電子政務，2015（7）：17-26.

[6]鄭磊.開放政府數(shù)據(jù)研究：概念辨析、關鍵因素及其互動關系[J].中國行政管理，2015（11）：13-18.

[7]張江珊.基于“開放政府”視角的美國檔案信息公開探析[J].檔案學研究，2013（6）：79-83.

[8]喻玲.開放政府背景下的檔案開放[J].檔案與建設，2016（5）：12-15；39.

[9]駱毅，王國華.“開放政府”理論與實踐對中國的啟示——基于社會協(xié)同治理機制創(chuàng)新的研究視角[J].江漢學術，2016（2）: 113-122.

[10]艾伯特J.梅杰（李倩譯）.開放政府：連接“知情”與“建言”[J].國際行政科學評論，2012（3）：10-27.

[11]陳美.美國開放政府數(shù)據(jù)的保障機制研究[J].情報雜志，2013（7）:148-153.

[12]張成福.開放政府論[J].中國人民大學學報，2014（3）:79-89.

[13]殷竹茹.政府信息公開視角下的陽光政府建設研究[D].蘇州大學，2015.

[14]鄭磊，高豐.中國開放政府數(shù)據(jù)平臺研究：框架、現(xiàn)狀與建議[J].電子政務，2015（7）:8-16.

[15]徐慧，鄭磊.面向用戶利用的開放政府數(shù)據(jù)平臺：紐約與上海比較研究[J].電子政務，2015（7）:37-45.

[16]NARA.Open Government Plan 2016 2018[EB/OL]. [2017-03-05]https://usnationalarchives.github.io/opengovplan/.

[17]趙潤娣.多元視角下的中國開放政府數(shù)據(jù)政策環(huán)境研究[J].電子政務，2016（6）：97-104.

[18]Barack Obama.Transparency and Open Government: Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies[EB/OL].[2017-03-05]https://www.whitehouse. gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment.

[19]艾伯特J．梅杰（李倩譯）.開放政府：連接“知情”與“建言”[J].國際行政科學評論，2012（3）：10-27.

Definition,Progress and Trend of Archives Management in the Open Government Framework

Zhou Wenhong

(Public Administration School of Sichuan University,Chengdu 610064,China)

Research on archives management in open government framework contributes to expanding practice space, innovating working method and improving social construction in digital and social transformation. The paper defines open government with method of discourse analysis and case study, discusses the definition, content, and progress of archives management in the open government framework, and proposes the trend of archives management in China from perspective of establishing the archival value of positive participation in social construction, following principles of open government, transforming of management methodology and practice, and expanding work in order.

open government;open information;open data;citizen engagement;archives management

周文泓，博士，四川大學公共管理學院講師，主要研究領域：互聯(lián)網(wǎng)信息的檔案化管理，電子文件管理，社交媒體與檔案管理。

G271

A

2017-03-05