“河長制”設(shè)立背景下地方主官水治理的責(zé)任定位

郝 亞 光

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

“河長制”設(shè)立背景下地方主官水治理的責(zé)任定位

郝 亞 光

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

水治理的“河長制”模式不僅滿足了水資源的流動性、跨界性、產(chǎn)權(quán)模糊性以及治理綜合性對治水提出的內(nèi)生需求，而且破解了既往“九龍治水”導(dǎo)致“條條”和“塊塊”執(zhí)行矛盾的困局。為將“突擊式治水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫然嗡?，必須把本來無人愿管、肆意污染的河流變成懸在“河長”們頭上的達摩克利斯之劍。通過實施“河長制”實現(xiàn)“河長治”，關(guān)鍵在于明確地方主官的縱向責(zé)任和橫向責(zé)任，厘清上下游、左右岸、主干流地方主官間的責(zé)任關(guān)系，確保建構(gòu)一套行之有效的“責(zé)任機制”、“協(xié)同機制”和“問責(zé)機制”。

“河長制”；地方主官；水治理；責(zé)任

一、問題的提出及文獻綜述

2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，國家主席習(xí)近平發(fā)表2017年新年賀詞提到“每條河流都要有‘河長’”。不但將“河長制”再次帶入公眾視野，而且為地方水治理研究提出了新課題。

發(fā)軔于江蘇無錫太湖藍藻治理的“河長制”，后經(jīng)江蘇、浙江、江西等地的實踐證明，該制度不但可以破解“九龍治水”的困局，而且可以在較短時間內(nèi)取得較為顯著的治水成效。對此，有人認為是“人治”行為，缺乏法律基礎(chǔ)；有人認為是“突擊式治水”，缺乏持續(xù)性；也有人認為是“官治”之舉，缺少社會公眾參與，等等。為將“突擊式治水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫然嗡?，讓本來無人愿管、肆意污染的河流變成懸在“河長”們頭上的達摩克利斯之劍，不少學(xué)者提出了不少建設(shè)性的觀點。

一是制度形態(tài)論。黃愛寶針對河長制屬于人治抑或法治的討論，基于社會治理模式演進的歷史視野，認為“河長制”屬于特殊的制度形態(tài)，其既不屬于典型的權(quán)力制度及法律制度，又不屬于典型的道德制度，卻在不同程度上具有這三種類型制度形態(tài)的某些特征[1]。因此，應(yīng)將“河長制”定位為有序消解其權(quán)力制度特征，適度追求法律制度構(gòu)建以及逐步強化道德制度建設(shè)，使其永久持續(xù)。

二是法律完善論。王燦發(fā)、任敏等認為應(yīng)從法律制度體系對“河長制”進行完善[2,3]。政府應(yīng)該充當(dāng)“守夜人”角色，通過河長制進一步厘清政府部門職責(zé)，完善規(guī)范運作，但有可能陷入?yún)f(xié)同治理困境。同時，苑清敏等針對“河長制”運行的不足與困境，建議對領(lǐng)導(dǎo)干部加強“法治”教育，在實現(xiàn)“河長制”法治化建設(shè)的前提下，保證“河長制”為河長“治”[4]。

三是社會參與論。劉國翰通過浙江省“五水共治”實踐的研究認為，由于社會河道治理比較復(fù)雜，既涉及城市建設(shè)也涉及公民素質(zhì)，還涉及企業(yè)行為等問題，因此河長制需要社會共治[5]。在賦予公民足夠環(huán)境權(quán)能的基礎(chǔ)上，建立制度化的公眾參與渠道，實現(xiàn)水環(huán)境生態(tài)決策、管理、項目實施以及沖突解決等環(huán)節(jié)的參與，才能達到更好的治理效果。對此，王勇認為應(yīng)盡可能提高公眾的參與水平，建立公眾參與和政府主導(dǎo)的有效聯(lián)接，形成“多中心”的水環(huán)境治理結(jié)構(gòu)[6]。

四是技術(shù)治理論。也有不少學(xué)者在“網(wǎng)格化治理”的理念下，建議借助技術(shù)手段打造實時監(jiān)控平臺，以確保河長“治”。譬如，福建省大田縣的“易信曬河”軟件平臺，將河長工作的“查”、“處”、“究”流程串聯(lián)在一起，促進河長的工作規(guī)范有序開展[7]。浙江省的“河長制管理信息系統(tǒng)”，借助統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)，消除信息孤島，以確保河長治水的效果[8]。技術(shù)治理要求科學(xué)配置地方政府水權(quán)治理的方向，動態(tài)檢測水質(zhì)變化，確保水質(zhì)安全[9]。

五是立體治理論。劉柏煊依據(jù)“污染在水里，根源在岸上”的邏輯，認為只有對河面、河底、河岸進行全方位、無死角的治理，才能保證水域治理的成效和持久[10]。如，通過對河湖周邊環(huán)境進行綜合整治行動，確?！昂影肚濉薄２捎酶鞣N技術(shù)措施，清理河湖水面垃圾和有害水生植物，實現(xiàn)“河面清”。組織實施河湖清淤疏浚，并且做好相關(guān)監(jiān)測工作，保證“河底清”。

上述研究奠定了本文的研究基礎(chǔ)。囿于“河長制”的命題較新，既有研究對“河長制”的經(jīng)驗總結(jié)較多，學(xué)理研究較弱，特別是對“河長制”產(chǎn)生的邏輯及其關(guān)系—責(zé)任研究較少。事實上，早在2008年2月修訂《水污染防治法》時，引進“目標責(zé)任”和“考核評價”兩種制度，對地方人民政府及其負責(zé)人的水環(huán)境目標完成情況進行考核評價，便明確了地方水環(huán)境治理的責(zé)任主體[11]。具體而言，“河長制”在此基礎(chǔ)上進一步明確了責(zé)任主體——地方主官(黨政首長)。為回答這些問題，本文擬從“關(guān)系—責(zé)任”視角入手，分析“河長制”治水模式產(chǎn)生的制度邏輯，挖掘“河長制”運行中遇到的障礙及其破解之道。

二、內(nèi)生需求：水資源的物理性與社會性共催“河長制”

“河長制”的責(zé)任主體是“河長”。因此，對于承擔(dān)“河長”的地方主官(黨政首長)而言，“河長制”的實質(zhì)就是責(zé)任承包制。之所以要求地方主官承擔(dān)治水之責(zé)，站在地方全局高度統(tǒng)領(lǐng)和統(tǒng)籌水治理，主要是水資源自身具有流動性、跨界性、產(chǎn)權(quán)模糊性以及治理的綜合性等特征。

一是水資源的流動性。與相對固定的土地相比，由于自身的物理特性，水資源在地心引力的作用下，從高處向低處流動，形成河川徑流，最終流入海洋或內(nèi)陸湖泊。無論是水的自然流動，還是因為人為因素造成水土流失、洪水泛濫以及污染蔓延，都會因水資源的流動而使人與水、河流之間的關(guān)系緊張。為此，馬克思指出，要協(xié)調(diào)這一對關(guān)系，“僅僅有識還是不夠的，為此需要對我們的直到目前為止的生產(chǎn)方式，以及同這種生產(chǎn)方式一起對我們的現(xiàn)今的整個社會制度實行完全的變革”[12]。

二是水資源的跨界性。自然界中所有的水都是流動的，特別是由于水的黏度(即流動阻力)很小，難以保持固定的自然形狀，在自身重力作用下，向低處不斷運動[13]。中國河流跨界具有普遍性，由于國土地勢的總趨勢是西高東低，呈三級階梯狀分布，山脈縱橫交錯，地形復(fù)雜，氣候多樣，所孕育的河流不但數(shù)量多、流程長，而且水系類型多樣。由此，形成眾多跨縣界、市界、省界的河流。國家統(tǒng)計局的調(diào)查結(jié)果顯示，我國第一大河長江，流域面積占中國陸地面積的五分之一，流經(jīng)19個省級行政區(qū)。

三是產(chǎn)權(quán)的模糊性。對于跨越縣、市、省界的河流，無論是作為兩地的分界線，還是從兩地內(nèi)部穿越，都難以界定水資源的產(chǎn)權(quán)。橫跨兩地的界河，多以河的中心線為分界線，即使通過技術(shù)手段對左右岸水資源的產(chǎn)權(quán)進行劃分，但水體污染責(zé)任難以區(qū)分；穿越兩地的河流，雖然有地理界限區(qū)分上下游，但對于水資源的產(chǎn)權(quán)難以清晰劃分[14]。也正是由于水資源產(chǎn)權(quán)的模糊性，不但致使市場失靈，而且導(dǎo)致政府失靈，甚至使相鄰的兩個地政府陷入“囚徒困境”，最終使水資源再現(xiàn)“公地悲劇”[15]。

四是水治理的綜合性。長期以來，中國治水的三大要務(wù)是防洪、農(nóng)業(yè)灌溉和漕運。隨著經(jīng)濟、技術(shù)和工業(yè)發(fā)展，人類生產(chǎn)生活條件得到了極大改善，但是，“這樣一來它就同時破壞了它自己的活動的條件。蒸汽機的大工業(yè)中差不多一切生產(chǎn)部門都需要比較純潔的水。但是工廠城市把一切水都變成臭氣沖天的污水”[16]。因此，水污染、水生態(tài)惡化成為治水面臨的新問題。水環(huán)境治理和環(huán)境治理一樣是一項系統(tǒng)工程，需綜合治理，同步解決水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化、水經(jīng)濟等七個方面的問題。其不但涉及水利、農(nóng)業(yè)、交通、地礦、電力、城建等國家部委，而且牽涉流域內(nèi)各省市區(qū)縣的相關(guān)部門[17]。

由此可見，在日漸復(fù)雜的治水形勢和嚴峻的治水任務(wù)下，“九龍治水”、條塊分割、各自為戰(zhàn)的治水方式難以奏效，亟需對治水方式和機制進行創(chuàng)新。地方主官作為責(zé)任主體，不但可以統(tǒng)籌因水資源產(chǎn)權(quán)模糊而產(chǎn)生的“分治”，而且可以規(guī)避或減少因水資源跨界而產(chǎn)生的“公地悲劇”。因此，水資源的物理性與社會性共同催生了“河長制”。

三、治理之困：地方主官縱橫職責(zé)的分擔(dān)難題

長期以來，我國政府職能定位不清，水污染治理中經(jīng)常出現(xiàn)中央和地方職責(zé)的交差、重疊，而且導(dǎo)致“條條”治水的“無責(zé)”和“塊塊”治水的“無憂”。地方主官治水的過程中，既沒有為中央“分責(zé)”，又不能為中央“分憂”。

(一)“條條”治水：地方主官水治理主體責(zé)任的缺位

“職責(zé)同構(gòu)”模式導(dǎo)致地方主官不用擔(dān)責(zé)。由于受歷史文化傳統(tǒng)、國家的單一制結(jié)構(gòu)形式以及計劃經(jīng)濟體制的影響，我國“不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一”，并呈現(xiàn)出“自上而下”、“上下對口”、“左右對齊”的特點，即所謂的“職責(zé)同構(gòu)”[18]。在水污染治理中，中央政府和地方政府同時作為治理主體參與其中。但是，對地方政府擁有全面的、絕對控制權(quán)的中央政府，在水污染治理時實行垂直式(一竿子插到底)管理，不但難以建立有效的分層控制體系[19]，而且造成中央與地方各級政府間的宏觀調(diào)控與微觀管理職能重疊。因此，在水污染治理時中央政府與各級地方政府之間的職責(zé)沒有明確分解，不但造成政府間職責(zé)的邊界不清[20]，而且導(dǎo)致地方主官在水污染治理中即使沒有盡職亦不需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

“職責(zé)同構(gòu)”的縱向政府間關(guān)系，使地方主官陷入“全能地方”與“無能地方”的困境。地方各級主官所面臨的工作和任務(wù)雖與上級政府一樣(全能地方)，囿于其所掌握資源的權(quán)力有限(無能地方)，不得不在“全能地方”與“無能地方”之間搖擺[21]。特別是在“政績考核”、“GDP考核”等指揮棒下，地方主官更多考慮如何進一步提升GDP、創(chuàng)造政績，而不愿花太多精力關(guān)注水污染治理。即使在對水污染進行治理時，由于心有旁“騖”，很難做到盡職盡責(zé)。與此同時，在“雙重領(lǐng)導(dǎo)、地方為主”的管理體制下，水污染治理涉及的水利、環(huán)保、住建、發(fā)改、國土、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)等諸多部門，既接受地方主官的領(lǐng)導(dǎo)，又接受各部門垂直領(lǐng)導(dǎo)；既要向當(dāng)?shù)刂鞴儇撠?zé)，又要向垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門負責(zé)。當(dāng)?shù)胤匠霈F(xiàn)水污染治理不力時，地方主官雖有領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)，但其可將一部分責(zé)任推卸至涉水部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)部門。因此，在這樣的體制下，地方主官在水污染的治理中很難承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

(二)“塊塊”治水：地方主官水治理責(zé)任監(jiān)督的失靈

雖早在1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》就明確規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。2008年2月修訂后的《水污染防治法》之第4條、第5條，不但規(guī)定了“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”，而且指出“國家實行水環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責(zé)人考核評價的內(nèi)容”，地方主官理應(yīng)承擔(dān)各行政區(qū)域內(nèi)水污染治理的責(zé)任，但由于河流界限和行政區(qū)界限并非重疊，常呈現(xiàn)“外溢化”和“無界化”的特點，地方主官的責(zé)任難以追究[22]。

當(dāng)同一河流流經(jīng)不同行政區(qū)時，便產(chǎn)生“上下游”、“左右岸”、“主干流”等系列政府間在水資源開發(fā)利用和水污染防治方面的矛盾和沖突[23]。地方主官為著重發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，處于上游的地方，不但大量攔截流水，導(dǎo)致河流水量銳減，嚴重影響下游的用水需求，而且對轄區(qū)內(nèi)的河流進行過度開發(fā)利用，破壞河流生態(tài)，嚴重制約下游地方對河流的開發(fā)利用，甚至在“地方保護主義”思想的指導(dǎo)下造成地方的短期行為，以致形成地方政府間非合作博弈的“囚徒困境”[24]。與此同時，我國“條塊分割”性的管理體制，不但造成跨區(qū)污水治理的賠償和污染責(zé)任歸屬等問題難解決，而且導(dǎo)致“上下游”、“左右岸”、“主干流”等地方間在地方利益協(xié)調(diào)、上下游生態(tài)保護以及補償機制上產(chǎn)生新矛盾[25]。雖然中央政府專門立法要求地方政府間協(xié)同治理水污染，但在跨行政區(qū)的水污染治理中，由于不同地方主官在價值整合、資源和權(quán)力分配以及政策制定和執(zhí)行等三個方面一直存在“碎片化”特征，加之地方間信息流通機制、生態(tài)補償機制不完善，以及法律法規(guī)、管理制度和技術(shù)操作等方面存在各種障礙甚至缺乏操作性，對于跨區(qū)域性的水污染問題，很難追究地方主官的責(zé)任。

四、“承包責(zé)任”：地方主官的縱向職責(zé)的有效配置

2016年，水利部部長陳雷明確指出，“各省、自治區(qū)、直轄市總河長是本行政區(qū)域河湖管理保護的第一責(zé)任人，對河湖管理保護負總責(zé)，其他各級河長是相應(yīng)河湖管理保護的直接責(zé)任人，對相應(yīng)河湖管理保護分級分段負責(zé)。河長制辦公室承擔(dān)具體組織實施工作，各有關(guān)部門和單位按職責(zé)分工，協(xié)同推進各項工作”[26]。由此，形成以“主體責(zé)任”為核心，以“分級定責(zé)”和“分段定責(zé)”為兩種主要形式的縱向水污染治理責(zé)任體系。

(一)主體承包責(zé)任

黨的地方委員會是一個地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，不僅擔(dān)負本地區(qū)的全面領(lǐng)導(dǎo)，而且對水污染治理負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨委主要負責(zé)人是第一責(zé)任人。同時，各級地方政府作為經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)和核心，必然要主動承擔(dān)起水環(huán)境治理的主要生態(tài)責(zé)任[27]，要求黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，依法依規(guī)落實地方主體責(zé)任。正如習(xí)近平在主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上指出，“重點督察貫徹黨中央決策部署、解決突出環(huán)境問題、落實環(huán)境保護主體責(zé)任的情況。要強化環(huán)境保護‘黨政同責(zé)’和‘一崗雙責(zé)’的要求，對問題突出的地方追究有關(guān)單位和個人責(zé)任”[28]。事實上，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長(總河長)”，不但厘清了中央與地方的關(guān)系，而且中央政府從宏觀上行使對全國水環(huán)境治理管理、監(jiān)督職能，有效地整合了本地相關(guān)涉水部門的資源[29]。將涉水部門職責(zé)分工進一步明晰、責(zé)任邊界進一步明確，按照流域水資源自然生態(tài)規(guī)律(流動不可分割性)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，避免出現(xiàn)“管水量的不管水質(zhì)、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的分割治水現(xiàn)象，打破了“環(huán)保不下水，水利不上岸”的尷尬現(xiàn)狀，切實提升環(huán)境外部性下經(jīng)濟空間和區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展[30]。

(二)分級承包責(zé)任

《意見》要求全面建立的四級河長體系中，須由省委省政府、市委市政府以及縣委縣政府等地方主官擔(dān)任負責(zé)人。由此組成的“總河長、副總河長、河長、副河長、河段長等”地方水污染治理組織體系，實質(zhì)是在“職責(zé)異構(gòu)”思想的指導(dǎo)下，厘清了地方各級政府的職責(zé)分工關(guān)系，區(qū)分了上級與下級的職責(zé)，實現(xiàn)了水污染治理區(qū)域和政府層級相對應(yīng)，明確了水污染治理主體責(zé)任，避免了多層級政府治理同一水域、河段[31]。如江西省，一方面按照區(qū)域與流域相結(jié)合的原則，建立起以省委書記為省級總河長、省長為省級副總河長、省級黨政四套班子的相關(guān)7位省領(lǐng)導(dǎo)分別為“五河一湖一江”省級河長、省委組織部等23個單位為省級河長制責(zé)任單位的“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”縱向五級河長組織體系。另一方面按區(qū)域劃分的原則，任命11個設(shè)區(qū)市、100個縣(市、區(qū))的黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)為市級、縣級總河長和副總河長。同時按流域劃分的原則，又明確了88位市級河長、822位縣級河長。《江西省實施“河長制”工作方案》將省、市、縣三級地方河長的責(zé)任進一步明晰。如，“總河長”和“副總河長”主要負責(zé)總督導(dǎo)、總調(diào)度，其他各級“河長”則是所轄河流河湖保護管理的直接責(zé)任人。其中，所轄河流河湖保護管理工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)由省級“河長”承擔(dān)，本區(qū)域河湖水污染綜合防治、河湖生態(tài)修復(fù)、突出問題整治、河湖巡查保潔以及河湖保護管理等具體工作，由負責(zé)屬地責(zé)任的市、縣“河長”承擔(dān)；河長各項工作的有效組織實施與落實，由各級地方河長辦公室負責(zé)協(xié)調(diào)。

(三)分段承包責(zé)任

鑒于行政區(qū)域與河湖流域不能完全重疊，《通知》要求“各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負責(zé)同志擔(dān)任”。事實上，分段承包責(zé)任將河長、河段長的水污染治理職責(zé)進一步細化、實化。通過分段治理、分段管理、分段考核、分段問責(zé)，便能促使每一段的“河長”做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)、守土擔(dān)責(zé)，以保證“河長制”的成效。如長江主要支流之一、江西省最大河流——贛江，流經(jīng)贛州、石城、瑞金、會昌等46個縣市區(qū)。為保證贛江水流域的污染治理效果，由江西省副書記擔(dān)任“省河長”，贛州、石城、瑞金、會昌等46個縣市區(qū)的縣長、市長、區(qū)長等擔(dān)任“段長”，共同構(gòu)成贛江流域的污染治理承包責(zé)任體系。貴州省亦是如此，為治理三岔河流域環(huán)境污染，對其進行分段治理[34]。與此同時，河長根據(jù)各河(湖)段的水情、當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平以及所面臨的突出問題，堅持問題導(dǎo)向，因地制宜、因河施策地進行分類指導(dǎo)。

五、“協(xié)同責(zé)任”：實現(xiàn)地方主官的橫向聯(lián)動

為避免出現(xiàn)部門間水污染治理的“碎片化”、地方政府間因橫向利益分配而導(dǎo)致的“保護主義”甚至“以鄰為壑”等現(xiàn)象，《意見》不但要求對各方力量進行整合，以加強水資源、水域岸線管理的保護，以及水污染和水環(huán)境的防治與治理等工作，而且要求厘清各部門間在水污染治理中的關(guān)系與責(zé)任，分清地方政府間的關(guān)系與責(zé)任，通過聯(lián)防聯(lián)控實現(xiàn)上下游、左右岸、干支流的統(tǒng)籌治理。

(一)部門橫向協(xié)作責(zé)任

水污染治理綜合性的突出問題是同一地區(qū)內(nèi)治水部門林立，互不統(tǒng)屬。如，對于同一條河，水利、國土、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門便有不同的管轄權(quán)，部門之間權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮現(xiàn)象屢見不鮮，雖有“九龍治水”，卻治不了水?！昂娱L制”將地方主官作為地方治水的第一負責(zé)人和牽頭人，有效避免了部門“分治”帶來的“沖突”與“推諉”[32]。“河長制”的實施，實現(xiàn)了各職能部門明確分工、各司其職、各負其責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的任務(wù)和責(zé)任。如發(fā)改、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門重點做好分管項目的落實和監(jiān)督工作，國土部門要及時研究配套落實重點工程所需的土地指標，改善由于部門條塊分割管理所導(dǎo)致的水流域生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益不能同步發(fā)展的情況。

如實施“河長制”的江西省，分別由省發(fā)改委、水利廳、環(huán)保廳、林業(yè)廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、教育廳、科技廳、公安廳、省委農(nóng)工部、省政府法制辦、省衛(wèi)計委等23家省直機關(guān)共同參與。最后形成省直部門各司其職，各負其責(zé)，協(xié)同配合，共同保障“河長制”順利實施的機制。與此同時，江西省內(nèi)的各市、區(qū)、縣在實施“河長制”時，亦將治水部門進行分類指導(dǎo)，厘清關(guān)系、劃清責(zé)任。如在樂清市，分別對市委組織部、宣傳部、農(nóng)工部、市編辦、市政府法制辦、財政局、審計局、考評辦、城管大隊、規(guī)劃局、環(huán)保局、樂平工業(yè)園區(qū)、金山工業(yè)區(qū)管委會等28家單位的工作職責(zé)進行明晰，協(xié)同治水。

(二)地方橫向聯(lián)動責(zé)任

由于河湖上下游、干支流所經(jīng)地方不同，左右岸所屬行政區(qū)域不同，以及同一地方內(nèi)不同行業(yè)的利益不同，常導(dǎo)致河湖系統(tǒng)管理保護工作成效較差。為此，《意見》特別要求“對跨行政區(qū)域的河湖明確管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控”。在“河長制”中建立地方政府間(省、市、區(qū)、縣)的區(qū)域聯(lián)動機制，不但破解了流域生態(tài)環(huán)境的整體性與行政區(qū)劃的碎片化之間的矛盾，而且避免了地方間在流域治理上不配合、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，還將形成水治污治理的合力。

事實上，為實現(xiàn)地方間的橫向合作治水，我國先后出臺了與流域水污染聯(lián)合防治相關(guān)的法律法規(guī)和文件。如《水污染防治法》(2008年修訂)之第5條、8條、15條、28條、56條分別對流域水污染聯(lián)合防治的體制、制度和機制做了原則性規(guī)定。2011年中央1號文件提出要“進一步完善水資源保護和水污染防治協(xié)調(diào)機制”。2012年環(huán)保部、國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合出臺了《重點流域水污染防治規(guī)劃(2011-2015年)》。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出“建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制”。在省級地方政府間，先后創(chuàng)建和完善了松遼水系保護領(lǐng)導(dǎo)小組及協(xié)作機制、黃河流域突發(fā)水污染事件信息溝通與協(xié)作機制、桂黔跨省(自治區(qū))河流水資源保護與水污染防治協(xié)作機制以及南水北調(diào)中線工程水源區(qū)水資源保護和水污染防治聯(lián)席會議制度等；在省級地方政府內(nèi)部，由于存在共同的上級人民政府，即使在不同的市級和縣級地方政府間，亦可統(tǒng)一地方責(zé)任。如，在統(tǒng)一核算流域環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，對各行政區(qū)域和各行業(yè)的水污染排放總量進行分配；對于水環(huán)境質(zhì)量超標的跨界斷面，上游應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一標準對下游支付污染損害補償；對于水環(huán)境質(zhì)量明顯改善的跨界斷面，下游應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的標準向上游支付生態(tài)收益補償；對于發(fā)生在跨區(qū)域的水污染事故，通過行政區(qū)域間監(jiān)督作用的發(fā)揮以及區(qū)域責(zé)任追究機制的建立，使區(qū)域聯(lián)動責(zé)任真正得到落實。

六、結(jié)論

在“治國必先治水，水治才能興邦”的中國，長期形成了中央高位推動下的“統(tǒng)領(lǐng)型水治理”與基層豐富的“合作型水治理”，但卻造成地方水治理的“虛位”。因此，《意見》明確指出，“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系。各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負責(zé)同志擔(dān)任；各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級負責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負責(zé)同志擔(dān)任”。本文從地方主官責(zé)任的視角，對“河長制”進行深度剖析發(fā)現(xiàn)，“河長制”的實施不但激活了地方主官的責(zé)任意識，而且有效地破解了地方“虛位”困境，形成地方主官的“定責(zé)型水治理”模式。由此，與中央高位推動的“統(tǒng)領(lǐng)型水治理”模式和豐富多樣的基層“合作型水治理”模式共同構(gòu)成極富中國特色的三級水治理體系，并凸顯地方治水的以下幾個特點。

一是地方治水的核心在“定責(zé)”。過去的治水邏輯是：鑒于水域與行政區(qū)劃不一致，根據(jù)管理的不同需要建構(gòu)起“九龍治水”的治水格局。然而，“九龍治水”不但造成多頭管理、職責(zé)不清和權(quán)責(zé)不明，而且治理效果差[33]。“河長制”找到了地方治水核心，即“定責(zé)”。通過定責(zé)，不但厘清了職責(zé)、統(tǒng)一了權(quán)責(zé)，而且通過實施追責(zé)，將“責(zé)任”落地，治水成效顯著。

二是河長制的本質(zhì)是“主官責(zé)任”。從某種意義上說，“河長制”的本質(zhì)上便是“定責(zé)制”。通過實施“河長制”，不但落實了屬地管理的責(zé)任，而且抓住了治污的源頭。河長制之所以在短期內(nèi)取得顯著成效，究其原因在于“定責(zé)制”以利益制約為機制，以責(zé)任為核心，不但確定了地方與國家之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，而且明晰了地方主官的“責(zé)任”。為切實履行責(zé)任，地方政府要統(tǒng)籌相關(guān)部門、協(xié)調(diào)不同方面的利益，加強環(huán)境監(jiān)督，落實財政預(yù)算的公共支出[34]。

三是河長制的關(guān)鍵是“責(zé)任機制”。作為河長，不但需要知曉河長的使命，而且承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如省委省政府一把手領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)總河長責(zé)任，市縣領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)河長責(zé)任。河長不但接受相應(yīng)工作職責(zé)約束，而且受到系列責(zé)任機制的約束,對生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟損失加以評估[35]。實現(xiàn)道德責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任以及黨委政府水治理的主體責(zé)任和黨政主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)水治理的第一責(zé)任的統(tǒng)一。

四是河長制的保障是“問責(zé)機制”。面臨“失責(zé)”，便需要“問責(zé)”，甚至“追責(zé)”。為切實落實河長制的責(zé)任，鑒于河長的特殊身份(黨政一把手或主要領(lǐng)導(dǎo))，便需要通過黨內(nèi)問責(zé)、行政問責(zé)、司法問責(zé)、人大問責(zé)以及公眾問責(zé)，督促其認真履責(zé)，最終實現(xiàn)長效治理。

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[責(zé)任編輯 陳浩天]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.05.003

郝亞光(1979-)，男，河南周口人，管理學(xué)博士后，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院副教授，主要從事地方政府治理相關(guān)研究。

國家社科基金一般項目(17BZZ044)

D035.1

A

1000-2359(2017)05-0013-06

2017-05-16